资源型区域面临的发展难题及其破解思路，本文主要内容关键词为：难题论文,思路论文,区域论文,资源论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
修回日期：2011-05-26
中图分类号：G321.5 文献标识码：A 文章编号：1002-9753(2011)06-0001-09
一、问题的提出
伴随矿产的大规模开发，资源型区域凸显诸多问题。学界对于资源型经济的研究，大致可以划分为三个阶段。20世纪上半叶，资源低价引发了一系列的资源损耗与环境破坏问题，资源与环境保护是研究重点。Hotelling[1]分析了资源价格与资源消耗之间的量化关系，以及税收、市场结构对资源耗竭的影响；Pigou[2]、Coase[3]针对资源开发的环境问题，分别研究了政府参与下的税收政策和产权清晰界定前提下的市场交易机制。20世纪六七十年代，发达国家中依赖矿产开发起家的老工业基地，因资源枯竭和能源结构的变化，引起区域发展衰退，资源约束下的区域可持续增长受到高度关注。Solow[4]、Stiglitz[5]等将可耗竭资源作为要素纳入到经济增长模型；Hartwick[6]提出，在代际公平理念下，促进资源、环境价值向物质资本价值转换，以推动区域持续增长。20世纪80年代以来，资源新发现、矿产品价格升高引起资源部门繁荣，进而引发贸易条件恶化、反工业化、长期经济增长滞缓等“荷兰病”和“资源诅咒”现象，研究重点集中于对这一现象的验证与机理探讨。Corden和Neary[7]分析了资源价格升高引致的部门间贸易条件恶化；Collier和Hoeffler[8]认为资源租金为潜在的叛乱群体提供了资金支持，进而引起社会动荡、甚至内乱和战争；Baland与Francois[9]指出资源财富引发寻租效应，从而降低社会生产效率。
改革开放30年来，中国经济发展迅速，但伴随工业化进程，一些矿业地区先后不同程度地出现了世界范围内多数矿区曾经遭遇的发展难题：如资源型区域的生态破坏和环境恶化、资源枯竭带来的区域发展衰退、资源繁荣引发的“资源诅咒”等。这些问题交织在一起，加剧了资源开发与经济发展之间的矛盾。为什么在资源型区域会产生诸多问题？究其根源，矿产资源的可耗竭性、矿产开发的负外部性和高风险性等，导致了资源管理的市场失灵，并在全球气候变暖、环境责任共担这样一个大背景下，加剧了资源型区域资源开发与经济发展的两难选择。本文从矿产开发的特殊性入手，基于矿业收益分配、调控与转化，分析资源型区域面临的发展难题，提出破解难题的基本思路以及对策措施。
二、矿产开发特殊性与资源型区域面临的发展难题
图1 矿产开发特殊性与资源型区域难题
不同于一般的产品生产，矿产开发表现出四个特殊性：矿产资源的稀缺性与可耗竭性，矿产开发的负外部性和高风险性，矿产品的高价格波动性；矿业的低产业关联性与强资产专用性[10]。长期以来，对于这样一个具有特殊性的产品和产业，缺乏有效的制度规范、约束、调控，引发资源型区域诸多难题，即资源生态环境难题、产业结构难题、经济增长难题、社会发展难题。为此，需要制定专门的经济政策，以规制企业行为、管理资源财富，防范收益分配不公与使用失当。如图1所示。
(一)资源生态环境难题
资源生态环境难题具体表现为矿产开发带来的资源损耗和枯竭及生态环境破坏。前者源于矿产资源价值未能得到合理估价，造成资源开发过度；后者源于矿产开发的负外部性。
1.资源的可耗竭性与资源损耗、资源枯竭
作为生产要素，与劳动力、资本等生产要素一样，矿产资源具有稀缺性特征。但不同的是，矿产资源具有可耗竭性特征。随着矿产资源的开发，矿产资源的所有权逐步灭失。按照新古典要素收益分配理论，在矿产开发中，工资、利息、正常利润分别是对矿工、资本投入、矿业开发经营者的补偿，构成矿产品的新增加价值。资源租金是使用稀缺的、可耗竭的矿产资源的代价，体现为矿产资源的价值，包括补偿资源前期勘探的发现权权益价值与大自然所赋予的资源财富的所有权权益价值，如图2所示。
在矿产开发中，资源租金反映着矿产资源价值，并与矿产品收益分配密切相关。矿产资源价值包括发现权权益价值与所有权权益价值，前者是通过矿产资源前期勘探而形成的矿产资源资产价值[11]，后者是大自然赋予的、属于当代人与后代人共同所有的资源财富价值。所有权权益价值或者说资源财富价值，是对资源稀缺性和可耗竭性的补偿，构成稀缺性租金和耗竭性租金[12]。在实际生产中，耗竭性租金往往容易被忽略，表现为矿产资源所有权人未能获得相应的报酬；而资源所有权权益价值，部分转化为矿产品的新增加价值，部分转化为矿山企业的超额利润。将财富价值计入新增加价值，增加了国家的税收收入。在逐利动机下，为了获得更多的高额收益，政府、企业家、要素所有者等相关经济主体共同推动着资源部门的规模扩展，加速了矿产资源的开采与耗损。
2.矿产开发中的负外部性与生态环境破坏
不同于一般产品生产过程，矿产资源开发具有显著的负外部性，即矿产开发带来土地资源占用、植被破坏、地面塌陷、地下水层破坏以及大气污染、水质污染等生态环境破坏。还可能导致对本体矿产资源以及伴生矿产资源的损耗及破坏。20世纪上半叶，在资源无价或者低价背景下，处于工业化起飞期的世界主要工业化国家，对矿产资源进行了大规模开发，引起资源损耗与生态环境破坏这一生态难题，引发人们对资源价值的理论思考以及对解决外部性问题的实践探索。如今，澳大利亚、德国、加拿大等工业化国家，已经形成较为完善的资源生态环境补偿体系。改革开放以来，我国对环境污染问题以及矿产开发中的资源损耗、生态环境破坏问题日益重视，相应的制度体系也在探索与完善之中。
图2 新古典矿产品收益分配结构
(二)产业结构难题
矿产品的高价格波动性导致矿业收益的波动，引起要素在资源部门与非资源部门之间的流动；矿业的高资产专用性与低产业关联性，导致高沉淀成本与资源部门对生产要素的锁定效应，造成资源型区域的反工业化与产业单一性等发展难题。
1.矿产品的高价格波动性与“反工业化”
矿产品价格波动性强[13]，从石油、煤炭等产品的价格变化趋势可以得到证实。其原因有多个方面，既有供求不均衡等经济原因，也有国家关系等政治甚至军事原因，同时矿业本身所具有的低供给弹性也是重要原因之一。矿产品价格波动带来生产要素收益在部门间的比价变动，容易引起要素在部门间的不正常流动[7]。假设矿产品价格上升，在矿产资源高收益的强力刺激下，劳动力、资本等生产要素源源不断向资源部门流入，推动资源部门的持续扩张和迅速繁荣，促进资源加工产业及相关的服务产业、辅助产业的快速发展，而制造业部门的发展受到制约，出现“反工业化”现象。
2.矿业的强资产专用性、低产业关联性与产业结构单一性
矿产品的高价格波动性与低供给弹性，容易引起部门间贸易条件恶化与反工业化。而矿业的强资产专用性又将要素牢牢锁定在资源部门，这一特性存在于企业、产业、区域三个层面。在企业层面，固定资产投入比重大，且一次性投入占比高、物质资产专用性强；在产业层面，人力资本专用性强，无论是技术人员还是矿工，大多专职于与矿产资源相关的技术工作和开发活动，很难适应其他行业的工作；在区域层面，多数办公、生活设施专用性强，且随着资源的枯竭转为沉淀成本。此外，矿业部门的产业关联度低，对相关产业带动能力不强，形成资源型区域产业结构的单一性问题。
(三)经济增长难题
经济增长难题表现为短期经济增长波动与长期经济增长滞缓。资源型区域对资源产业高度依赖，形成脆弱的、单一的产业结构。矿产品价格波动，引起资源产业、乃至整个资源型区域的经济波动。从长期来看，对资源部门的高度依赖，会挤出制造业与人力资本，导致经济增长停滞。
1.价格波动、产业单一与短期经济增长波动
资源型区域高度依赖资源产业开发。矿产品价格波动，造成资源产业波动，进而引致资源型区域的经济波动。当矿产品价格升高时，劳动力、资本等生产要素向资源部门流动，资源产业迅速繁荣，资源部门的高收益与资源产业规模的扩张，带动资源产业及资源型区域的高速增长。当矿产品价格下跌时，由于矿业资产专用性强，沉淀成本高，退出壁垒高，抑制了要素从资源部门的流出[14]。其结果，不仅造成资源产业的负增长和衰退，还严重拖累资源型区域的整体经济增长，往往形成剧烈的经济增长波动。
2.人力资本、物质资本挤出与长期经济增长滞缓
根据内生增长理论，区域长期经济增长主要取决于资本积累，尤其是人力资本[15]。Matsuyama等学者认为[16]，制造业部门存在“干中学”特征，带来规模报酬递增。制造业部门的发展有利于人力资本的积累，制造业部门比重的上升，意味着整个社会人力资本数量的上升，将会持续促进区域经济增长。然而，资源部门存在自我强化的作用机制[14]，特别是矿产品价格上升时，将会引致劳动力、资本等生产要素从制造业部门向资源部门集中，出现资源部门比重不断上升、制造业部门比重持续下降的现象，造成人力资本积累减少，进而降低所有部门的生产力，带来长期经济增长的滞缓和区域发展能力的受损。
(四)社会发展难题
社会发展难题主要包括：矿产开发的高风险性及由此带来的矿难频发、安全事故问题，矿产开发收益分配的不合理及由此带来的矿业寻租现象和腐败问题、收入分配差距扩大问题，区域经济长期增长衰退及由此带来的矿工失业问题及其他相关社会问题等。
1.矿产开发的高风险性与矿难
矿产开发活动大多在地下或者水下进行，作业环境复杂多变，存在许多不可预料因素，安全隐患多，瓦斯爆炸、透水事故等意外事故时有发生。在矿井设计中采取更高水准的安全防范设施，建设矿工逃生渠道，增加安全投入，就能有效地降低事故发生几率，减少矿工伤亡。在利益最大化的理念支配下，如果没有相应的制度约束与强有力的政府监管，煤矿安全设备往往会大打折扣，煤矿安全投入也难以足额到位，安全生产隐患就难以消除，矿难事故就不可避免。
2.收益分配制度缺失与寻租、利益纷争
在矿业开发所产生的资源收益中，有一部分是属于弥补资源稀缺性与可耗竭性、矿产品开发的负外部性以及转型成本的，还有一部分是应当用于安全生产投入的。如果缺乏相应的收益分配制度以及完全的成本核算和有力的财务约束，这些收益就有可能(在实际中常常发生这样的情况)转化为矿产开发的额外租金收益与超额利润。长此以往，必然会引起收入差距扩大，引发相关经济主体、社会团体的收益纷争，导致寻租、腐败、派系冲突等社会问题，增加社会发展的非持续性风险。
此外，资源型区域或迟或早都会面临资源枯竭问题，矿工再就业问题也是资源型经济转型中面临的突出难题。
三、矿业收益分配视角下破解资源型区域发展难题的思路与对策
世界气候变暖与责任共担背景下，低碳理念、绿色发展趋势给资源型区域的转型发展带来了新的压力和挑战。21世纪以来，发展中国家的崛起与工业化进程加快，资源需求与消耗加速，不仅造成矿区生态衰退和环境污染，而且由于温室效应，造成气候变暖，引发冰川融化、自然灾害频发等全球性气候、生态环境问题。从《京都协议书》到哥本哈根气候大会，减少温室气体排放成为世界各国的普遍共识，并掀起了低碳经济、绿色经济发展潮流。全球气候责任共担给资源型区域提出了新的要求，给资源型经济转型发展带来了新的变数，也给资源收益的分配和转化产生了新的冲击。通过调节资源收益分配与转化，激励和引导资源型区域转变经济发展方式，成为新的发展选择。
矿业特殊性，导致矿业收益分配失当，带来环境、经济、社会发展难题。矿产资源开发的过程，也是其所有权逐步灭失的过程。矿产资源的所有权权益价值，即作为大自然赋予的自然财富所具有的价值，在生产中并没有得到全面的体现和真实的反映，而是转化为要素收入等新增加价值、超额利润及政府税收。在逐利动机驱使下，资源部门不断扩张，加快了资源耗竭、自然财富流失。矿产品价格的波动性，容易引起部门间贸易比价的异动，进而产生“反工业化”等产业结构难题。而价格波动也会带来资源收益的变化，额外收益难以做到合理分配，进而产生寻租等社会问题。可见，资源型地区诸多发展难题的产生，都与资源收益问题有关，说到底就是资源收益的分配不公和资源财富的转化不当。要破解资源型地区的诸多发展难题，就必须建立与矿业产业特性相匹配的收益分配制度，调控产业发展与收益分配，这是资源型地区转型发展的根本突破口。
如前所述，矿业特殊性所带来的矿业开发的特殊收益、超额收益及分配和转化的不合理问题，是资源型区域经济社会发展难题的主要根源。基于矿业收益分配视角，破解资源型区域难题的思路在于：建立矿产资源产权与收益分配机制、生态环境补偿机制、矿产资源财富转化机制、绿色创新激励机制、产业结构优化升级机制，通过制度创新、产业规制与政府监督，实现资源绿色集约开采与高效利用、生态环境保护、产品链条延伸、再生资源开发、财富持续积累的目标(如图3)。
图3 破解资源型区域发展难题的基本思路
(一)资源型区域发展难题的破解机制
按照前述破解资源型地区发展难题的基本思路，有必要从改革矿产开发的收益分配方式入手，建立一套与资源收益分配相关的机制，包括矿产资源产权与收益分配机制、生态环境补偿机制、矿产资源财富转化机制、绿色创新激励机制及产业结构优化升级机制，持续推进资源型区域的可持续发展。
1.矿产资源产权与收益分配机制
完善矿产品完全成本与价格形成机制。完全成本是对私人成本和对矿产资源开发的负外部性、安全投入、沉淀成本的补偿，除合理的资源租金、生产成本外，还包括安全成本、转型成本、外部成本，这些统称为矿产开发中的社会成本[12]。传统的矿产开发活动，不可避免地带来环境污染、生态破坏以及区域发展能力的下降，严重影响当地居民的生活与生产发展，造成典型的负外部性，对这类损失的补偿称为外部成本。在矿产开发中，由于资产专用性强、投资数额大，容易形成巨大的沉淀成本，进而导致严重的资源配置扭曲，对这一类损失的补偿称为转型成本。在矿产开发中，作业环境的不完全可知性和作业场所的经常流动性，必然在生产过程中伴随着这样或那样的安全隐患，并有可能引发安全生产事故，乃至付出矿工生产健康的代价，对这一类(潜在)损失的补偿称为安全成本。
资源租金包括两部分：一是获得采矿权所应支付的费用，是资源发现权益与所有权益的体现，为基本租金；二是开采矿产资源时依据市场价格向资源所有权人及国家缴纳的相应费用，是对资源所有权益的补偿，为浮动租金。基本租金采取从量原则，浮动租金采取从价原则。
考虑到矿产品价格波动性的深刻影响，应当建立稳定基金制度，用以调控矿产品市场的收益波动。在矿产品价格较高时收取超额利润部分，在价格低迷时对矿产资源开发企业进行适当补贴。稳定基金制度可以平抑市场资源价格异动，促进矿产品供求均衡，调节矿产品收益，维护矿业健康稳定发展，同时还能够实现代际补偿，将资源产品价格上升带来的额外收益以基金形式留给后代。
2.资源生态环境补偿机制
资源生态环境补偿机制包括矿产开发前的规范化开采与环境服务付费制度、矿产开发中的即时修复与补偿制度和矿产开发后的矿区生态恢复制度[10]。通过开发前的防范、开发中的补偿、开发后的修复，达到保护区域生态环境的目的。
矿产开发前，要求开采者预估和防范矿业开采活动可能产生的潜在破坏，避免那些不可逆转、不可恢复性的环境破坏：通过立法的形式，禁止各类可能导致生态功能不可恢复性破坏的矿业开发行为；改革完善会计核算制度，将预防性投入计入企业生产成本，激励开采者更多地采取防范性措施；严格环境影响评价和审查，对预期损害、防范性措施以及开采后的生态修复计划进行全面评估和有效监督。矿产开发中，要求开采者采取环境友好型绿色开采方式，如充填式开采、保水式开采等，尽量避免对生态环境造成破坏；对可能引起严重生态衰退的地段或区域，必须采取严格的规避性措施；对已经造成的生态环境破坏及时进行修复，对受损的当地居民给予经济补偿和实物补偿。矿产开发后，要求开采者或者政府，治理矿区土地，恢复矿区植被；对早已废弃的或无法分清责任的矿区环境问题，通过建立“废弃矿山生态环境恢复治理基金”，由地方政府负责，委托相关专业机构治理；对新建矿山可能造成的环境污染和生态破坏问题，通过建立“生态环境修复保证金(备用金)”，由企业负责恢复治理。
3.资源财富转化机制
建立国家/区域财富总量监控账户，加强自然资本财富向物质资本、人力资本、社会资本财富的转化力度，提高区域真实储蓄(率)，增强区域可持续发展能力。矿产资源的开发导致区域自然资源财富的减少，只有当物质资本、人力资本、社会资本财富的增加量高于自然资源财富的减少量时，区域财富总量才可能增加，区域可持续发展能力才可能增强。增强资源型区域的资本积累能力，促进自然资本财富向其他资本财富形式的转化，形成一种内生化的物质资本、人力资本、社会资本的持续累积增殖机制，是实现经济持续增长的前提。
财富转化与资源型区域的投资环境、政策导向以及资源收益管理密切相关。现有统计体系主要关注物质财富的增加，而很少考虑自然资本财富的减少，以及人力资本的流失、社会资本的下降。在资源开发区域，要针对性地建立区域财富监控账户，科学测度资源财富、人力资本财富、社会资本财富的动态变化，提升资源型区域的可持续发展能力。
4.绿色创新激励机制
所谓绿色创新激励机制，就是通过观念创新、技术创新、金融创新、制度创新，建立以低碳、循环、绿色、集约为特征的发展促进机制，提高资源和能源利用效率，减少二氧化碳及其他废弃物排放，增强区域经济增长的动力，实现资源型区域人口、资源与环境的协调发展。提高资源利用率、减少温室气体排放主要有两种途径：一是开发利用各种可再生能源，大力发展新能源产业，如太阳能、核能、天然气、地热能、风能等，尽快在产业化关键技术环节取得重大突破，改变能源利用结构，提高能源清洁利用水平；二是在化石能源开发中，鼓励绿色洁净高效能源利用技术的研发和推广，不断提高资源回采率和转化率，增进能效和降低能耗，减少能源利用过程中的环境污染。
韩立岩等认为[17]，绿色产业往往是知识密集型和资本密集型产业，具有投资起点高、短期见效慢等特点，没有完善的绿色金融体制就无法实现绿色产业的快速发展。因此，需要建立绿色金融激励机制和绿色评级体系，通过金融产品创新，拓宽绿色项目和绿色技术的融资渠道，优先满足符合环保、低碳、节能要求的市场行为人的融资需求。
5.产业结构优化升级机制
产业结构优化升级就是指产业结构多元化、合理化、高级化的发展过程。产业结构多元化是指根据要素供给结构与消费需求结构，形成以不同主导产业为核心的、具有带动性强、影响力大、成长性好的多元化产业体系，以增强抵御市场风险的能力。产业结构合理化，是根据消费需求与要素供给特点，对生产要素进行合理配置，协调产业之间、供给结构与需求结构之间的关系，提高要素的生产率与综合使用效率；还包括产业组织结构合理化，即在市场机制下形成的特定产业内不同规模水平企业之间比例关系及其竞争与垄断特征。产业结构高级化是指随着生产力的发展和社会的进步，国民经济部门结构的重心按照三次产业的序次不断递进和升级的过程，以及在各次产业及行业内部技术层次和价值链分工不断递进和升级的过程。
资源型区域的产业结构优化升级，重点是从单一的、低技术含量的、资源部门为主的产业结构，向多元的、具有高附加值价值、高技术含量的制造业部门，以及服务于资源部门、制造业部门的现代物流、科技研发、现代金融、信息产业等生产性服务业转化升级的过程[18]。
(二)破解资源型区域发展难题的对策措施
在资源型地区，发展难题的破解不仅需要建立一套与资源收益相关的推进机制，还需要健全相关制度，实行产业规制和政府监管，防止掉入资源优势陷阱，防止出现荷兰病和资源诅咒现象，有效推动资源型经济的规避和转型。
1.制度创新
制度创新是指面向资源型区域的资源开发和经济发展而构建的一系列法律法规和政策体系，旨在规范矿产资源开发行为，引导资源集约、节约利用；矫正矿产开发中的外部不经济现象，保护生态环境；调整经济主体的利益选择，引导产业多元化发展，增强资本积累能力。具体包括：建立由基本租金与浮动租金构成的权利金制度，调整矿产开发收益，对资源的稀缺性与可耗竭性进行补偿；建立稳定基金制度，平抑价格波动，避免资源繁荣可能带来的经济社会冲击；建立生态环境补偿制度，倡导和激励绿色开采模式，避免对生态环境造成不可扭转的破坏，及时修复矿区生态环境；建立衰退产业预警与援助制度，支持资源产业改造升级，引导新兴产业和接续产业发展；建立绿色GDP核算制度和资源财富账户，体现资源生态环境价值，加快资源财富向物质资本、人力资本与社会资本财富的转化。
2.产业规制
对于资源型行业而言，因其稀缺性、可耗竭性的资源特性，外部性和高风险性的产业特性，规模经济、技术经济的特定要求以及对于国民经济发展的资源安全、能源安全的战略保障作用，需要实行较为严格的产业规制。与自然垄断行业、公共服务行业不同，资源型产业的规制重点应当集中于矿业企业的进入、对矿业开发行为(特别是针对开采方式、安全生产、采矿工艺等)、矿产品定价行为、矿业企业社会责任的履行、矿山企业的闭坑与退出、矿区环境保护与生态恢复等环节。鉴于矿山行业的特殊性，必须尽快建立产业规制的基本准则、实施细则、审核办法以及其他配套的相关规定，尤其要不断丰富和综合运用各种符合法规、行之有效的规制手段和规制工具。
矿产资源是可耗竭的，要实现矿产资源的集约、节约、安全、绿色、高效开采，技术进步至为关键。矿业规制的一个要点是提高矿业企业的技术门槛，藉此增强资源开发的集约利用程度。推进资源部门的技术进步，一是能够降低资源的损耗，实现资源的持续利用；二是能够提高生产效率，弱化资源部门扩展对人力资本的挤出效应；三是减少采矿安全隐患和生产事故，减少生态环境危害。通过提高矿业企业的技术门槛，将资源部门从一个低技术含量的初级部门，转变为高技术含量的、能够带来规模报酬递增的现代化产业部门。
3.政府监管
完善矿业开发的政府监管体系，强化政府监管职能，是推进资源型地区可持续发展的重要举措。政府监管体系由实施主体、监管方式、监管对象、监管内容及监管制度等构成。要依据资源合理开发及资源型经济转型的相关制度安排，明确相关职能部门的监管责任和权力，划分监管边界，制定监管计划，细化监管方法，结合矿产行业市场准入和规制要求，重点对矿山企业的资源开发行为、资源收益管理及使用进行科学有效的监管，促进矿产资源的集约开发、生态环境保护与补偿和矿业安全生产，做到处罚适当、信息公开、管理透明、公众监督，促进资源收益使用的合理化和矿业开发行为的规范化，推动矿山行业的健康发展和资源型地区的转型发展。
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