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“两个确保”作为一种特殊的社会保障形式，在特殊的历史时期起到了特殊的保障作用。“两个确保”的方针政策已经整整实施了三年，基本确保了下岗职工的基本生活和离退休人员养老金的按时足额发放，然而，人们更看重的是“两个确保”在体制转轨的过程中得以升华，新的社会保障体制与机制在“两个确保”的过程中得以确立。尽管“两个确保”具有某种应急和过渡性色彩，三年的确保还是给人们留下更多的思考……
到今年5月，按照党中央、国务院统一部署实施的“两个确保”已经整整3年。经过3年的奋斗和实践，我们有必要从战略的、全局的高度对“两个确保”的现实意义和历史作用进行重新思考，也有必要对3年来的基本经验进行更冷静、更理性的分析，从而获得对社会保障事业发展规律更自觉、更准确的把握。
思考之一：
为什么要实行“两个确保”？
1997年，在讨论经济体制改革和经济结构调整这一重大命题时，中央就预见到，“随着企业改革深化、技术进步和经济结构调整，人员流动和职工下岗是难以避免的”。因此江泽民同志在党的十五大报告中指出：“党和政府要采取积极措施，依靠社会各方面的力量，关心和安排好下岗工人的生活，搞好职业培训，拓宽就业门路，推进再就业工程。”1998年4月，甫任总理的朱镕基同志到东北调研，敏锐地发现下岗职工基本生活缺乏保障和企业离退休人员养老金屡被拖欠是影响稳定、制约改革的严重问题，第一次明确提出了确保国有企业下岗职工基本生活，确保离退休人员养老金按时足额发放的要求。在同年5月党中央和国务院召开的“再就业工作会议”上，中央正式确定了“两个确保”的方针，并制定了一系列政策措施。
历史事件或许是偶然的，但偶然事件中往往蕴藏着历史演进的必然规律。3年前，当这一决策所蕴涵的历史意义还不被普遍认知的时候，我们听到不少困惑的声音，所谓“摆不上位置论”、“引火烧身论”、“睡着的孩子拍醒论”云云。言下之意是：“天下本无事，庸人自扰之。”3年过去了，历史的先进轨迹更清晰地展现在人们面前。回过头看看，方才恍然：过去的3年哪里是“无事”，天下发生了多少足以影响和改变中国人命运的大事件！若不是党中央、国务院洞若观火，果断决策，不知今天会是怎样一种局面。
第一个大事件：中国的经济体制转轨。从计划经济体制转向社会主义市场经济体制，这是20世纪90年代中国人民做出的最重大的历史抉择。在这个大转折中，无法回避“人往哪里去”的问题，而这个“人”是包括着7700万国有企业职工和近3000万企业离退休人员的巨大存量。不破解这一难题，社会安宁得不到保证，国有企业改革寸步难行。遑论经济体制转轨，看看同一时代的世界，从计划经济转向市场经济的也不只我们一家，苏联、东欧选择了不同的政治制度，但也遭遇了相似的问题：前苏联、前东德经济体制转轨时，数以百万计的工人失业，一度造成严重的社会问题；俄罗斯拖欠养老金曾经严重到不得不动用国库黄金来补发的程度；连克罗地亚这样一个小国，拖欠养老金也竟达80多亿美元。从这个角度看，我们这一代人“赶上了”经济体制转轨的关头，既然“赶上了”，就必须正视并解决好下岗职工和退休人员的生活保障问题。这就是所谓的历史责任，想躲也躲不开。“两个确保”的成败关乎历史抉择的实现，难道还不算头等大事？还够不上一把手工程？
第二个大事件：经济全球化。20世纪90年代以来，以经济资源大规模跨国界自由全面流动和配置为特征的经济全球化形成汹涌大潮，成为影响和制约各国经济发展的最大的外部因素。面对国际经济重新分工和激烈的国际竞争，即使是发达国家也在做出重大政策调整。例如，英国工党政府祭起“第三条道路”的旗帜，改革金融税收制度，调整产业结构，促进信息产业发展，用减税和政府补贴方式扶持能扩大就业和增加出口的中小企业，改进福利制度，变失业救济为劳动福利计划，采取私人投资、集体管理的“股份养老保险”政策等等，以期提高本国经济的竞争力。邓小平同志早有论断：“现在的世界是开放的世界，关起门来搞建设是不能成功的，中国的发展离不开世界”。300年的闭关锁国使我们落后，远离了世界经济发展的前列。今天，历史的挑战再次出现，我们再不能错过融入经济全球化的格局、实现跨越式发展机遇。在世界经济的框架下看中国的发展，我们有理由焦虑：靠着计划经济体制遗留下来的重复建设、冗员充斥、负担沉重的企业，怎么能参与经济全球化进程？即或参与进去，也只能在竞争中屡战屡败，在国际分工中沦为发达国家的附庸。唯一的选择就是加快经济结构和产业结构调整，深化企业改革，提高国民经济的整体运行效率。而这又不能不再一次面对减员增效过程中的职工下岗和减轻企业负担过程中的退休人员生活保障问题。从这个意义上讲，“两个确保”确实是“引火烧身”，但如果今天不引这把“火”，不为提高企业和国民经济的整体竞争能力铺平道路，我们也许真的会被永远开除“球籍”了。
第三个大事件：亚洲金融危机。始自1997年的危机猛烈冲击着世界，也使中国经济面临严峻的考验。在一片凄风苦雨中，我们靠党中央的正确决策，靠全体人民的顽强奋斗，靠20年改革开放的本钱，站直了，没趴下，为世界做出了贡献；但也付出了沉重代价，遇到了众多企业停产、半停产，大批工人下岗，部分退休人员被拖欠养老金的空前困难局面。相似的境况曾经出现在上个世纪30年代的美国，西方股市连锁崩盘，全球性经济危机爆发，几百万工人被抛上街头，他们的养老储蓄在一夜之间化为乌有，巨大的社会动荡迫使罗斯福政府实施“新政”和社会保障制度。社会制度虽不同，但应对危机的策略选择似有共同规律可循：在严重的经济危机面前，首先要保证受冲击最大的弱势群体的基本生活，否则他们将被甩到社会的底层，将造就一个对社会绝望和仇视的群体，引发社会动荡。何况我们是社会主义国家，是人民政府，要代表和维护最广大人民群众的根本利益，危难之机更要主动地关心人民群众的安危冷暖。所以，“两个确保”不仅是我们应对挑战、安渡危机期的策略，更是社会主义性质和“三个代表”宗旨的鲜明体现。
辩证唯物主义的基本法则之一是，客观世界是各种事物和过程普遍联系的统一整体，要从事物的普遍联系和相互作用中寻找运动的终极原因。如果不是自囿于一地一国，不是固步于一时，不是孤立地认识劳动保障具体政策，就可以看到：经济体制转轨的纵向发展要求，经济全球化的外部环境压力，亚洲金融危机的横向冲击，构成了90年代末到本世纪初中国经济社会发展的三维时空。在这个时空架构中，党中央高屋建瓴，总揽全局，充分分析各种矛盾的相互关系，抓住加快自身改革和结构调整的主要矛盾，抓住保护弱势群体基本利益的主要矛盾方面，提出“两个确保”，是一个真正具有战略思维和世界眼光的决策，顺应时代要求，合乎客观实际，深得民心。3年来的实践结果表明，唯其如此，才能维护社会稳定，推动深化改革，促进经济发展。从这个层面来认识“两个确保”，可以更深刻地理解中央决策的现实意义和历史作用。
思考之二：
怎样实现“两个确保”？
持续3年的“两个确保”，各地区、各部门积累了丰富的实践经验，说上十条、八条不算多。从全局的角度归纳，有三条基本经验：
其一，实施一把手工程，转变政府职能。在制定“两个确保”方针之初，党中央、国务院就明确要求各地将此作为党政领导的第一位的工作，实施一把手工程。这当然体现了中央对这项工作的重视和强调，但更深刻的内涵是，建立社会主义市场经济体制，必须彻底转变政府的职能。在计划经济体制下，政府直接参与了大量的生产经营的组织活动，直接进行生产性投资，直接配置物质和人力资源，而大量的社会职能却由本应作为生产经营主体的企业来承担。实行市场经济体制，就要把这种“双重错位”扭转过来，政府主要是订立并维护市场规则和秩序，进行基础设施建设和发展公益事业，维护社会的稳定、公正与和谐。一句话，凡是市场“失灵”的地方就是政府发挥作用的领域。而社会保障正是市场无法调节的领域，因此，确保下岗职工基本生活，确保养老金发放，是政府的天然职责。3年来，正是在党中央、国务院的高度重视和直接领导下，才有了“两个确保”一系列重要法规、政策的出台；正是实施了一把手工程，才从当初几百万下岗职工“两不找”、惶惶乎不知所终转变为2100多万人先后进入再就业服务中心，95%以上得到基本生活保障，从每月有4-5亿元养老金被拖欠转变为今天99%的养老金能够按时足额发放；也正是初步实现了政府职能转变，才有了各级财政预算支出结构的调整，特别是中央政府3年拿出了800多亿元作为社会保障专项转移支付资金。可以说，没有各级政府职能的转变，就没有“两个确保”的成效；社会保障制度要完善、要发展，社会主义市场经济体制要强力推进，政府职能还要继续转变。
其二，实践第一，在实践中进行中国社会保障的制度创新。实践的观点是辩证唯物论的认识论之第一的和基本的观点。当今世界，有160多个国家实行着各式各样的社会保障制度，西方工业化国家在产业结构调整中也有一套解决富余劳动力出路的办法，我们要学习借鉴行之有效的经验。但没有一种既定的模式能够回答中国这样一个社会主义的发展中大国在经济体制转轨时期涉及上亿人口的社会保障方式问题，老祖宗的本本上也没有现成的答案，只有靠自己的实践，才能走出一条符合中国实际的社会保障道路。3年来，我们在“两个确保”中边实践，边总结，边摸索，边改进，逐步形成了再就业中心建在企业、三条保障线相衔接、三三制筹资、通过转业训练和开发社区岗位促进再就业这样一条解决下岗职工基本生活保障问题的途径，又逐步形成了扩大覆盖面、强化基金征缴、养老金社会化发放、增加财政对社会保障的资金投入这样一套确保离退休人员基本生活的政策。这些都是中国社会保障历史上前所未有的，有些在国际上也是独创，用经典的社会保障理论来衡量，也许并不中规中矩，但是符合中国现阶段的实际情况，所以管用。看一些实例：几年来，国有企业职工减少了近1/3，有1300多万下岗职工实现了稳定的或临时的再就业，如此之大的调整没有引发大的社会动荡，这本身就是一个大成功；养老保险制度两年扩大覆盖2400万人，基金总收入增加800多亿元，95%以上的企业退休人员养老金实现了社会化发放，基本养老金水平提高了28%，还补发了200多亿元过去拖欠的养老金。这些在实践中创造出来的行之有效的办法，人民拥护、赞成、高兴、答应，因而在中国的土地上有旺盛的生命力。
其三，坚持实事求是，办实事，出实效。实事求是是马克思主义的精髓，是马克思主义活的灵魂。坚持实事求是，就要一切从实际出发，理论联系实际；就要出实招，办实事，说实话，报实数，出实效。在3年的“两个确保”中，许多地区立足本地实际贯彻中央的指示，开展了创造性的工作。例如，有的地区对下岗职工采取“稳进快出”的策略，有的把拨款免费培训改为政府购买培训成果的办法，有的用几家抬的筹资方式开辟社区就业岗位，这些实招都促进了下岗职工的尽快再就业。又如，各级社会保险经办机构把中央确保养老金发放的要求逐一落实到每户企业、每个退休人员，坚持按月调度，重点监控，力求不欠一人，不拖一天，不少一分；在落实中央部署的扩面、征缴任务中创造了“拉网式”组织参保、重点稽核缴费基数、联合社会各界清理追缴欠费等行之有效的办法，开创出了新的工作局面。凭着实事求是的创造精神，凭着不避艰难、不辞劳苦、不讲价钱、不图虚名的实干风格，我们收获了“两个确保”的显著成果；在新的世纪，我们还要继续凭着这件法宝，开创中国社会保障事业的未来。
思考之三：
“两个确保”走向何处？
“两个确保”搞了3年，一方面它本身作为特定时期的一种特殊的社会保障形式和“管几年”的政策，为稳定社会、支持改革、促进发展做出了贡献，用国务院领导同志的话说是“取得了伟大的胜利”；另一方面它又为建立健全稳定、规范、“管长期”的社会保障制度探索了途径，为养老、失业等社会保险制度扩大范围和增强资金实力赢得了时间。新世纪“两个确保”的走向是：过渡性、临时性、应急性的色彩将逐渐减退，企业富余职工、退休人员等弱势群体的基本权益将在健全、完善的社会保障制度中得到切实有效的保障；“两个确保”的提法会在几年内消失，而“两个确保”的实质将在新体制中升华。
走向更加完善的制度结构和法律框架。今后几年，随着企业改革和经济结构调整的力度加大，还会有相当数量的富余职工分流下岗，要在继续实行下岗职工基本生活保障各项政策的同时，配合改革和调整的步伐，审时度势地逐步将现行政策导入规范的失业保险制度，完成三条保障线向两条线并轨。养老保险制度将从目前实际上的现收现付模式改造为部分积累模式，实行统筹基金与个人账户基金分别运行、分账管理；随着我国城市化进程加快，养老保险的覆盖面将进一步扩大，并形成多层次的社会保障体系，从而使离退休人员的基本生活从制度上得到切实保障。社会保障的立法和执法将大大加强，使政府保护弱势群体的社会政策纳入法制化的轨道。
走向更加稳定的、多元化的筹资体制。资金是社会保障制度的物质基础。在“两个确保”中初步形成的强化征缴、三三制、财政转移支付等多种筹资方法将进一步扩展：一是各级政府都要调整预算支出结构，增加对社会保障的资金投入；二是通过部分国有资产变现、开征专项税收、发行专门国债等多种形式，在更大范围内筹集社会保障资金；三是随着我国金融市场秩序的健全，开拓社会保障资金的投资运营领域，将一部分结余积累资金集中投入低风险、长期回报率稳定的投资项目，保值增值。同时还将完善社会保险基金统筹制度，提高有限资金的利用效率。
走向更加健全的组织体系。“两个确保”的主导者始终是政府，但在确保下岗职工基本生活方面企业仍承担着诸多职责。将在新世纪建立的独立于企业事业单位之外的社会保障体系，必须构建起与社会主义市场经济体制下政府管理社会职能相适应的社会化管理体系，形成社会保障制度的组织基础。在社会保障资金管理的组织结构上，除了政府各部门在收、管、支各环节分工负责、协调配合外，要特别重视设立由政府部门、缴费单位、职工和社会保险待遇享受者等各方代表组成的监督委员会，对社会保障法律政策执行情况和基金安全状况实施社会监督。随着基金统筹层次的提高，需要对社会保险经办机构的管理体制进行相应调整。在养老金社会化发放的基础上，健全城市社区的管理服务功能，将企事业单位退休人员的生活事务，失业人员的保险金发放和求职活动，贫困居民的救济等都纳入社区组织进行管理。社会保险经办机构、银行、邮局、医院、社区和其他社会服务组织，共同构成一张社会化管理服务网，使社会事务逐步从企业分离出来，融入社会。
走向更加有效的管理。“两个确保”的战斗洗礼，在劳动保障系统造就了一支忠于职守、能打硬仗的队伍，管理手段在更新，管理水平也不断提高。21世纪被称为知识经济的时代、信息时代。健全、完善的社会保障体系将在管理的软件和硬件水平上有大的提升。随着地方各级政府机构的改革，劳动保障队伍的人员结构、知识结构都将更新；管理理念的更新和管理手段的改进使各项社会保险以人为基本单位的细化管理成为可能；社会保障领域实行全面的计算机管理，形成全国联网的信息管理系统，可以及时提供有关老龄化率、失业率、保障水平、资金余缺等重要数据，从而为日常管理和中长期预测提供可靠的依据，使宏观决策的科学化水平大大提高。
三年确保留下许多思考，更多的思考存在于更新的实践中。
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