我国国有资产监督制度的历史沿革与发展研究_央企论文

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      党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出：“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。国有资本投资运营要服务于国家战略目标，更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全。”[1]作为市场化整合配置国有资产的平台，建立国有资本运营公司，能够更好地优化国有资产配置，提高国有资本的投资使用效率。从国有资产监管的角度看，有必要进一步理清国有资本运营公司与国资委以及持股企业之间的关系。这种新的“管资本”的国有资产监管模式不同于目前以“管国企”为主、形成于2003年的国有资产监管体制。2008年10月28日，十一届全国人大常委会第一次会议审议通过了《企业国有资产法》，该法具有里程碑意义，标志着我国国有资产监管体制在制度化方面取得了重要成果。理论界关于国有资产监管法律问题的研究也多以此为背景，主要对国有资产监管机构的性质、设置、职能以及相关制度的合理性等方面进行反思与前瞻。但这部法律显然不适应《决定》中涉及国资国企改革的内容，目前国有资产管理体制存在的最大问题仍在于行政监管职能与出资人职能未能分离。[2]为此，有必要对我国国有资产监管体制的历史演变过程进行梳理和回顾。

      二、我国国有资产监管体制的历史演进

      (一)计划经济体制阶段(1949-1978)

      这一时期可以分为两个阶段：一个是国有资产全面形成、计划经济体制初步建立阶段，另一个是计划经济体制阶段。

      第一阶段是从1949年到1956年，是我国国有资产全面形成、计划经济体制初步建立阶段。这一阶段的国有资产主要来源于没收官僚资本的财产。没收的“官僚资本”①有些直接归政府要员所有，有些则为国民党中央政府、省级政府和县级政府所有，如抗日战争胜利后由国民党政府接收的日本、德国、意大利三国在我国的企业。[3]这些企业成为我国国有经济的基础和主体。[4]国有资产的第二个重要来源是没收帝国主义国家在华财产，是在朝鲜战争期间完成的。第三个重要来源是通过对资本主义工商业的社会主义改造，以“和平赎买”②的方式完成的。1956年年底，99%的私营工业企业变成了公私合营。至此，我国国有资产全面形成。1953年我国开始实施第一个五年计划，国家建立了完整的政府计划体系，负责国家计划的制订、实施和调整。国营企业③隶属于各级政府，每个企业都有自己的计划办公室，拟定本企业的计划并向主管部门的计划机构提交报告。通过“两下一上”的方式制订计划，即各部和各省将国务院下达额度和指标任务分配到各自管辖的企业，企业根据自身情况反馈意见，提出本企业的计划建议草案，最后经全国人大批准再按初次下达计划草案时的方式正式下达任务和指标。计划经济体制下国营企业就是政府的一部分。

      第二阶段是从1956年到1978年，政府开始探索在计划经济体制下如何管理国有企业。这一阶段，国有资产监管体制的主要特点是：(1)政企不分。国家对国有资产的监管表现在对国有企业的直接管理和计划控制上，国有企业是政府的附属，政府对于国有企业来说既是所有者又是监管者。(2)国有国营。如前所述，这一时期的国有企业被称为“国营企业”，国有企业的所有权与经营权是高度统一的。(3)分级分业管理。国家根据企业规模的大小、重要程度和设立时的资金来源，分别由中央和地方政府对自身所属国有企业以及企业的国有资产进行管理。[5]此外，按照不同的行业，由行业主管机关对国有资产进行分类管理，但没有统一的监管机构。[6]

      传统的国有资产监管体制对我国国民经济的起步、积累和发展发挥了重要作用。新中国成立之初，监管权、所有权和经营权合一，政府直接管理国有资产的方式在当时起到了保证国家财力、物力集中使用的作用，也体现了社会主义制度能够集中力量办大事的优势，奠定了国民经济的物质基础。但随着国民经济的进一步发展，这种监管体制的弊端也逐渐暴露出来：由于国家(政府)管理方式单一和远离微观经济领域而导致信息传导机制不畅，使得整个社会的资源配置效率较低，没有经营自主权的国有企业缺乏活力。

      (二)改革开放初期的放权让利④阶段(1979-1987年)

      1978年开始的改革开放为国有资产监管体制改革带来了机遇。1978年10月，四川省决定在四川化工厂、重庆钢铁厂、成都无缝钢管厂、宁江机床厂、南充钢厂、新都县氮肥厂等6家企业进行放权让利的改革试点，打响了全国国有企业改革的第一炮。[7]1979年5月，国家经委、外贸部、财政部、国家物资局、中国人民银行、国家劳动总部联合发出《关于在京、津、沪三市的八个企业进行企业管理改革试点的通知》，该《通知》的发布标志着放权让利的企业改革正式启动。[8]为了推广和规范国有企业放权让利式改革，1979年7月，国务院颁布了《关于扩大国有工业与企业经营管理自主权的若干规定》，同时还颁布了《关于国有企业实行利润留成的规定》《关于开征国有工业企业固定资产税的暂行规定》《关于国有工业企业实行流动资金额信贷的暂行规定》《关于提高国有工业企业固定资产折旧率和改进折旧费使用办法的暂行规定》4个配套文件，决定将国有企业放权让利式改革在全国范围内推行。[9]

      这一时期改革的主要内容有：(1)改变国有企业作为政府附属物的地位，确立其作为市场中的经济主体的地位，需要企业自主经营、自负盈亏、自我积累、自我发展。(2)扩大企业经营自主权。这一时期国家与企业之间分配关系的调整是沿着简政还权、减税让利的思路进行的，强调政企分开，两权分离，扩大了企业的经营自主权。(3)探索国有资产的多种经营形式，在国有企业改革中先后实行承包经营责任制、资产经营责任制、租赁经营制度等。[10](4)下放企业管理权限，把大量原属中央管理的企业下放给地方管理，主要是把一些中央管理的企业下放给临近的中心城市管理。

      这一时期的改革试图使国有企业成为社会主义商品经济的生产经营者，在一定程度上增强了国有经济的活力，但这些措施并未触及国有资产监管体制的深层次问题，基本上都是围绕国有资产经营即国有企业这一层面展开的。由于国有资产监管体制基本不变，政府实际上仍控制着国有企业，国有企业在名义上享有一些经营自主权，但在实践中常常被政府越俎代庖，因而难以取得真正独立的市场主体地位。[11]国有企业改革的深入使得原有国有资产监管体制失去了效用，不能进行有效、及时的监管，甚至导致对某些方面监管失控。这一时期国有企业承包经营中所出现的种种问题即与此有关。

      (三)国有资产监管体制初步形成阶段(1988-1997年)

      为了从体制上建立新的国有资产管理模式，经全国人大批准，国务院于1988年8月成立了国有资产管理局。国有资产管理局的职能主要是“行使国家赋予的国有资产所有者的代表权、国有资产监督管理权、国家投资和收益权、资产处置权”。国有资产管理局的成立，标志着我国国有资产监督管理体制初步形成，也说明国有资产监管职能与社会经济管理职能逐渐开始分离。1993年宪法修正案中“社会主义市场经济”的建设目标和“国有企业”的概念开始明确，这说明我国已从根本法的角度认可国有资产所有权与经营权的分离。

      这一时期的改革探索取得了明显成效，其主要特点有：(1)国有资产产权意识更加明确。先后建立了企业资本金制度和项目资本金制度，提出了国有资产保值增值的目标。(2)建立了专门的国有资产管理机构。区分政府社会管理者和国有资产所有者的双重身份。(3)明确了国有企业逐步建立现代企业制度的方向。(4)抓大放小，盘活国有资产存量。提出了对国有经济进行战略性重组的方针，重视国有资产运营，确立了国有资产管理、监督和运营体制或目标。

      从理论上说，国有资产管理局和其他社会经济管理部门对国有资产是专司监管和分工监管的关系，但现实是其实际权力与相关文件赋予其的职能相比较为有限。此外，由于受认识的局限和部门利益惯性的影响，国有资产管理局仍然坚持管资产与管企业要统一的思路，认为管理国有资产就必须管理国有企业。国有资产管理部门对国有企业管理权的介入，致使其与工商、交通等行业主管部门和经贸委系统在企业管理方面的冲突日益激烈。[12]

      从某种程度上说，上述冲突不仅没有促使政企分开，反而加强了政府对企业的管理。基于此，国务院于1994年决定将国有资产管理局由国务院直属局调整为财政部管理的国家局。由于国有资产管理局的行政级别低于行业主管部门，在实践中不能很好地发挥国有资产监管的作用，同时与其他部门之间也存在明显的部门利益冲突，因此，在1998年国务院机构改革中国有资产管理局被撤销，将其原承担的职能改组为国有资本金基础管理、财产评估管理和国有资产统计评价三个司并入财政部，财政部直接承担相关职能。

      (四)国有资产监管权分散行使阶段(1998-2002年)

      鉴于机构设置与社会主义市场经济发展的矛盾日益凸显的现实，1998年，中央人民政府实施了在2008年之前改革力度最大、涉及面最广的一次政府机构改革。1998年改革的目的是推进社会主义市场经济发展，具体目标是尽快结束专业经济部门直接管理企业的体制。1998年改革取得的历史性进步是：政府职能转变有了重大进展，其突出体现是撤销了几乎所有的专业经济部门，⑤这样，政企不分的组织基础在很大程度上得到了消除。到目前为止我们都还在享受这个成果。[13]

      1998年的行政管理体制改革对国有资产管理体制的影响主要表现在：其一，国有资产管理局被撤销，原有职能并入财政部；其二，专业经济部门被改组为隶属于国家经贸委的国家局，不再直接管理企业。

      这一时期，国有资产管理体制表现出一种不同于以往的实践模式，具有以下特征：(1)国家不再设立专司国有资产管理职能的行政机构。这主要是因为从国有资产管理局10年运作情况看，国有资产管理局在很大程度上仅仅充当了“会计”的角色，在国有企业改革以及国有资产管理体制完善方面并没有发挥出资人应有的作用。认为撤销国有资产管理局，将其职能并入财政部能更好地行使出资人职责。这说明当时理论界对国资管理体制的改制方向存在较大争议。[14](2)机构改革后，国有资产的出资人职责主要由五个部门承担。其中，财政部作为国有企业和国有参股企业中国有资产所有者的代表，对国有资产进行宏观管理，承担国有资本金基础管理职能；国家经贸委对国有企业、国有控股企业的重大生产经营决策进行监管，并会同有关部门做好所属国有企业的改制、重组工作，承担指导国有企业改革和管理的职能；中共中央组织部与中央企业工委任免所属国有企业、国有控股企业的领导班子，并管理派驻国有独资企业的监事会主席；国家发展计划委员会管立项；劳动与社会保障部管劳动与工资，形成了所谓的“五龙治水”体制。

      在这一阶段，国有资产监管职能由财政部、经贸委等部门分别行使，其目的在于建立一个相互约束、相互监督的国有资产管理体制，但在实践中却出现了“政出多门”的现象，使国有资产的使用者和经营者无所适从。企业要受到多个“婆婆”的监管，却没有一个部门真正对国有资产的保值增值负责，因为各部门都只是行使部分权能，根据权责对等的原则，各部门对国有资产监管绩效也只承担部分责任。事实上，由于责任无法在量化后被分配到各机构，因此各部门实际上是不承担责任的。责任不明很容易导致监管机构积极性不高，进而弱化对国有资产经营和使用机构应有的监督和约束，严重影响了国有经济的健康发展和壮大。国有企业在1998年前后进入最困难时期，全国三分之二的国有企业处于亏损状态，利润总额只有213.7亿元；到2003年，进入《财富》世界500强的国资委系统监管的中央企业只有6家，营业收入最多的中石油仅名列第69位，中央企业的改制面也只有30.4%。[15]这一阶段的国有资产管理体制既不利于国有资本的集中统一管理，也混淆了社会经济综合管理职能与国有资本所有者职能及公共财政与国有资本的界限，是一个明显的退步。[16]

      (五)国有资产监管权集中行使阶段(2003-2014年)

      2002年，党的十六大报告明确指出，要“继续调整国有经济的布局和结构，改革国有资产管理体制”，“国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”，要在“中央政府和省、市(地)两级政府设立国有资产管理机构”。[17]2003年3月，作为政府机构改革方案内容之一，经十届全国人大批准，国务院决定设立国务院国有资产监督管理委员会(以下简称国资委)，将原属财政部的有关国有资产管理的部分职责，经贸委行使的指导国有企业改革和管理的职责，中央企业工委、劳动与社会保障部拟定中央直属企业经营者收入分配政策、审核中央直属企业的工资总额和主要负责人的工资标准的职责划归国资委的职责范围，授权其代表国家履行出资人职责，监管范围确定为中央所属企业(不含金融类企业)的国有资产。[18]2003年4月6日，国务院国有资产监督管理委员会正式挂牌成立，2003年5月13日，该委员会颁布的《企业国有资产监督管理暂行条例》标志着我国国有资产监督体制进入了一个新的发展时期。国务院成立国资委，作为国有资产的出资人代表，第一次在中央政府层面上做到了政府的公共管理职能与国有资产的出资人职能的分离，为新国有资产管理体制的运行提供了组织保障，为新成立的国有资产监管机构开展工作提供了制度保障。国资委的成立和《企业国有资产监督管理暂行条例》的出台，标志着我国国有资产管理体制改革取得了重大突破并进入了一个新的发展阶段，即国有资产监管权集中行使阶段。

      与以往的监管体制相比，新的国有资产监管体制有着明显的特征：(1)明确监管主体，实行中央、省、地三级国有资产监管体制。按照党的十六大和十届全国人大一次会议的决定，先后组建了国务院、省、市(地)三级国有资产监管机构，有些地方还探索了县级国有资产监管的有效方式，至此，国有资产监管的组织体系基本建立。截至2004年6月，全国31个省(自治区、直辖市)和新疆生产建设兵团国资委全部组建。截至目前，全国共组建地、市级国有资产监管机构395个，许多国有资产总量较大的县也明确了国有资产监管责任主体，国资委系统建设进一步加强，国资监管大格局加快推进。[19]国家、省、市(地)三级国资委的成立，从机构和组织上保证了国有企业改革的继续深入推进和国有资产监管工作的相对独立开展，标志着我国国有资产开始进入了全面独立监管时期。新的国有资产监管体制有利于克服旧体制下多部门分割行使所有权的弊端，而代之以国资委全面履行国有资产出资人职责，这在一定程度上解决了长期困扰国资监管的出资人缺位问题。[20](2)统一所有，分别代表。“分别代表”能够更好地调动各级政府的积极性，更加明确各级政府之间的产权和事权边界。中央和地方在国有资产管理中的关系不再是原来的分级管理关系，而是分别代表的关系，原来是中央政府总代表，现在是分别代表，这有利于解决代理链条过长、代理成本高、代理效率低的问题，是较原有体制的一个进步。(3)管人、管事、管资产相结合。1994年，国有资产管理局被撤销后，国家对国有企业的监管是分散的，效率很低，引发了很多问题。2003年，国资委的成立改变了国有资产监管的格局，国资委对国资国企的监管是一个综合性的监管，使国资委职能有了一个清晰的定位：第一，管人。通过法定程序对所监管企业负责人进行任免、管理和考核并根据其经营业绩以及其他标准进行奖励或惩罚，建立符合社会主义市场经济体制和现代企业制度要求的选人、用人机制，完善经营者激励和约束机制。按照有关规定，代表国务院向所监管企业派出监事会，负责监事会的日常管理工作。[21]第二，管事。指导国有企业改革重组，推进国有企业的现代企业制度建设，完善国有企业的公司治理结构，推动国有经济布局和结构的战略性调整。第三，管资产。根据国务院授权，依法履行出资人职责，监管中央所属企业(不含金融类企业)的国有资产，加强国有资产的管理工作。负责组织所监管企业上交国有资本收益，参与制定国有资本经营预算有关管理制度和办法，按照有关规定负责国有资本经营预决算编制和执行等工作。[22]第四，保值增值。承担所监管企业国有资产保值增值的责任。第五，监督。按照出资人职责，负责督促、检查所监管企业贯彻落实国家安全生产方针政策及有关法律法规、标准等工作。第六，推动立法，依法办事。负责企业国有资产基础管理，起草国有资产管理的法律法规草案，制定有关规章、制度，依法对地方国有资产管理工作进行指导和监督。[23]

      自2003年国资委成立到2014年的11年间，国资委积极履行出资人职责，做了大量行之有效的工作。如对中央所属国有企业进行清产核资，对企业负责人进行经营业绩考核，规范企业负责人薪酬管理，开展面向全球招聘中央企业负责人试点工作，发挥中央企业监事会的作用，规范国有企业改制和国有产权转让，推进国有经济布局和结构的战略性调整等，有力地推进了国有经济的改革和发展，见下图1-图4。

      

      图1 2003-2014年全国国有企业营业收入分年统计图

      

      图2 2003-2014年全国国有企业利润总额分年统计图

      数据来源：财政部网站历年财政数据以及信息公开，http://www.mof.gov.cn。财政部公布的数据与国资委公开的数据有差异，国有及国有控股企业主要经济效益指标等信息的发布属于财政部的职责范围，故此处以财政部公布的数据为准。图1-图2中所称全国国有及国有控股企业，包括中央企业和36个省(自治区、直辖市、计划单列市)国有及国有控股企业。中央企业包括：中央部门所属的国有及国有控股企业和中央管理企业，以上均不含国有金融类企业。

      

      图3 2003-2014年全国国有企业国有资产分年统计图

      数据来源：《2004-2014中国国有资产监督管理年鉴》，财政部网站历年财政数据，http://www.mof.gov.cn，本图所称国有企业是指全国国有及国有控股企业，包括中央企业和36个省(自治区、直辖市、计划单列市)国有及国有控股企业。中央企业包括：中央部门所属的国有及国有控股企业和中央管理企业，以上均不含国有金融类企业。

      

      图4 2003-2014年中央企业数量与入围世界500强数量统计图

      数据来源：国务院国有资产监督管理委员会网站，http://www.sasac.gov.cn。

      三、党的十八届三中全会以来国有资产监管体制发展新方向：分层分类监管

      《决定》对国资国企如何改革、如何监管提出了很多具有建设性的指导意见。如何发挥市场在资源配置中的决定性作用和政府职能，如何发展混合所有制，都需要国资国企的全面深入改革。目前，国有企业正在进行分类改革，以推动国有企业完善现代企业制度。在国有资产管理体制方面，将对国有资本进行分层管理，即三层“国有资产授权经营模式”。⑥这种分层既有利于实现“政企分开”，也有利于发挥市场在资源配置中的决定性作用，使政府能够更加有效地发挥作用。国有资产监管体制基于国资国企改革也将发生深刻变化，国资委也会被赋予新的定义。

      国有资产监督管理体制改革应包含两个方面：一是国有企业的分类改革与监管，二是国有资本的分层改革与监管。在全面深化改革的背景下，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府的作用。[24]国资国企改革是经济体制改革的重点，改革的成败直接决定着市场能否在资源配置中起决定性作用。通过对我国国有资产监督管理体制演变历程进行梳理，笔者认为，国资国企改革应遵循这样的原则：在国有企业改革方面，应以国有企业不同的功能定位为基础，对国有企业进行分类改革与监管；在国有资本改革方面，应以国有资本不同的分层定位为考量，对国有资本进行分层改革与监管。

      (一)基于国有企业功能定位的国有企业分类改革与监管

      党的十八届三中全会以来，国企改革向纵深推进，解决国有企业分类监管问题被认为是“顶层设计”的当务之急。[25]《决定》提出要准确界定国有企业的功能，目的是为了国有企业的分类改革，进而提高国有企业的社会效益和经济效益。为什么要对国有企业进行分类监管？因为分类监管与现行的国有企业不分类监管有很大的不同。对于国有企业的考核，现行的办法是依据经营业绩对企业进行考核评价，依据考核结果确定经营薪酬，保证国有资产的保值增值。这种适用于所有国有企业的考核标准是不科学的，因为不同的国有企业具有不同的经营标准和行业特征，“一刀切”的考核方式对国有企业发展极为不利，甚至会影响国有企业社会功能的发挥。同时，分类不是目的，目的还是更好地实现国有资本的经济效益和社会效益。

      如何破解国有企业目前存在的监管效率问题一直为人们所关注，笔者认为，应突破这种把国有企业看做一个整体进行监管的思维方式，确定差异化的国有企业监管思路，针对不同类别的国有企业适用不同的评价监管标准。

      国有企业具体如何分类，是国企改革方案首先要解决的问题。目前我国存在“两分法”“三分法”的争论。虽然在过去的时间里“两分法”看似盛行，其实主流上已逐渐被“三分法”所代替。理论界和实务界在国有企业的基本分类方法上也形成了共识，⑦即以国有企业不同的企业功能属性为标准，把我国的国有企业分为公共服务类、特定功能类与一般商业类三种类型。国资委也提倡这三种分类方式，[26]并且在地方层面，这种分类法已在多个省市开始实施。⑧应当说明的是，地方管理的国有资产与国资委管理的国有资产差异性较大，因为各地的情况不同，因而各地与国资委出台的改革方案可能会有很大差别，笔者认为，这都是各地为适应本地具体情况所作的变通，最终会“殊途同归”。尤其在国企分类改革、国资分层管理以及大力发展混合所有制方面，这些指导层面的改革意见都将得到落实。

      笔者对国有企业分类改革持“三分法”的观点，即应该将国有企业分为“公共服务类”“特定功能类”和“一般商业类”三种类型。这三种国有企业类型的提法是基于企业功能定位这个基础而进行的。“公共服务类”强调的是该国有企业产品和服务的公共用途或体现一定的公共政策。“公共服务类”即“公共企业”，在西方国家，人们普遍所说的国有企业其实是公共企业，主要集中在市场失效领域。[27]学界在界定国有企业时，有必要将这类提供公共产品的国有企业界定为“公共服务类企业”，并把以后国资投资的重点放在该领域，这既是社会主义市场经济发展的必然要求，也是当前全面深化改革对国资国企改革提出的阶段性要求。“特定功能类”则强调该国有企业的产品和服务在某一专业领域发挥特殊功能，主要是“公用企业”。“一般商业类”的提法不是常见的“竞争类”的提法，而是突出第三类国有企业也是占比居于绝对多数的国有企业的商业特性，其强调的是一般商业企业市场化的商业功能，而不是从行业性质差异的角度将其归于“竞争类”。明确了分类标准，对于不同的国有企业就要采取差异化的监管方式、改革举措和监管原则(如表1所示)。

      

      

      

      

      第一类是“公共服务类”国有企业，其既是国家为增加公共事业福利、实现公众利益的一种手段，也是政府公共服务职能的延伸。这类国有企业又被称为“公共企业”，其功能主要是宏观调控和弥补市场缺陷、提供公共产品和公共服务、改善民生、服务社会、保障城市运营等。这类国有企业在国有企业总数中居于绝对少数，却是未来国资投放的重点。针对该类企业的特点，建议“一企一法”，⑨这样，可以更好地发挥其功能。有的学者怀疑“一企一法”可能影响本轮国资国企改革的效率，笔者认为这种说法有一定的道理，但要看具体适用领域。在“一般商业类”国有企业可能不会运用，在“特定功能类”国有企业可能会少用，但在“公共服务类”国有企业就应该提倡运用“一企一法”，这是由“公共服务类”国有企业的适用领域、社会功能、股权构成、政企关系、公司治理结构以及监管方面的特征综合决定的。换言之，每个企业都需要有与之相适应的法律依据，仅仅依靠一般法律来调整是不符合设立这类国有企业的目的的。

      第二类是“特定功能类”国有企业，这类国有企业混合特征性强，既不是典型的“公共服务类”国有企业，也不是纯粹的“一般商业类”国有企业。其企业功能主要有巩固社会主义基本经济制度和发挥在国民经济中的主导作用、保障国家安全与重要资源、保障社会经济稳定、落实国家宏观调控政策等。这类国有企业的数量比“公共服务类”国有企业多，比“一般商业类”国有企业少，企业之间的具体情况存在明显差异。这类国有企业是近期以及未来一段时期内国资改革的重点也是难点，其改革在要求市场化导向的同时还要强调国家赋予该类国有企业特定的社会功能，它不像“公共服务类”企业那样主要依据国家政策，也不像“一般商业类”国有企业那样强调市场在资源配置中起决定性作用。需要注意的是，该类国有企业有两个动态倾向：一个是向“一般商业类”国有企业转化，一个是向“公共服务类”国有企业转化。即它的功能是动态的、可调整的，“一般商业类”与“公共服务类”国有企业也是动态的，但“特定功能类”国有企业的动态幅度比其他两者都要大。一种情况是，随着国家的发展，国家不再需要或者强调该特定功能，那么这类企业就会逐步转变成“一般商业类”国有企业；另一种情况是，国家赋予该类国有企业新的功能，那就有可能将其转变成“公共服务类”国有企业。从长期来看，这两种倾向都是存在的，并且转化为具有国际竞争力的“一般商业类”国有企业的可能性更大，因为其大多居于自然垄断地位且具有雄厚实力。

      第三类是“一般商业类”国有企业，也就是有些学者所称的竞争性国有企业。其企业功能主要是把经济效益放在第一位，追求国资的保值增值，增强市场活力，满足人民不断增长的物质文化需求，发挥市场对资源配置的决定性作用等。这类国有企业在国有企业总数中居于绝对多数，是本轮国资国企改革的重中之重。对于这类国有企业，应按照市场化的要求，发挥市场在资源配置中的决定性作用。但需要注意的是，这里所说的市场化并不是把这类国有企业民营化、私有化，而是要在这类国有企业中大力发挥混合所有制的作用，让各类资本参与进来，共同分享改革的红利，以此提升这类国有企业的管理水平、现代化程度和国资质量，进而缓解国有资产的管控压力，提升国资运营效率，大幅度降低昂贵的制度运行成本，同时也能增强市场活力。

      在参照以上国有企业分类标准来推进分类改革的同时，我们还必须认识到国有企业的复杂性和动态性，其实就是三种分类方法的相对性。因为不同功能的国有企业成分并不是单一的，有可能含有其他属性的成分，并且还伴随着经济社会发展变化的情势。一种情况是，在改革中，一些企业被划归为“一般商业类”国有企业，虽然这些企业绝大多数都是以市场为导向的，但现实中它的业务还有一小部分是涉及“公共服务类”的。还有一种情况是，改革后的国有企业的经营条件和环境都会随着市场的变化而变化，对于提供公共产品和服务的“公共服务类”国有企业而言，如果其生产成本降低，以更低价格供应仍有利可图，就可转化为“特定功能类”国有企业甚至是“一般商业类”国有企业；反之，“一般商业类”国有企业也可转化为“特定功能类”国有企业甚至是“公共服务类”国有企业，如果是“特定功能类”国有企业，就更易向“一般商业类”国有企业或“公共服务类”国有企业转化。这两种情况说明国有企业分类是一个动态的过程，一蹴而就的国有企业分类是不可能的，改革本身以及改革过程中的变化都是需要考量的，因为在对它们进行定位的同时还存在定位不清以及因情势的变化而带来的新的定位要求等问题，所以，我们必须认识到，它们之间是可以相互转化的。除此之外，还应明确的是，不能以现在企业主营业务某一类占比的多寡为分类依据，而是要从设定该类国有企业的目的出发，从企业本来的功能出发，分类之后还要进一步梳理企业的各项业务，剥离一些不属于自己的业务到其他类别的国有企业中去，在业务范围确定后，才能使企业的功能得到最有效的发挥，这才是分类的目的。

      基于上述分类标准和分类目的，在经济全球化背景下，我国的国有企业应遵循以下改革发展思路：对于“特定功能类”国有企业以及“公共服务类”国有企业，应主动退出那些市场化水平高、战略重要性下降的行业产业，积极拓展新的、具有战略价值的产业领域，积极为民创利，在条件成熟时，坚持走出去，创造国有资本更高的价值。对于“一般商业类”国有企业，混合所有制程度高，市场适应能力强，逐利的主动性也强，在国内市场成熟饱和之后，国际化战略是一个尤其值得关注的方向。2014年，我国国有企业占世界500强的企业已经达到92家，[31]国有企业在中国对外直接投资存量中的比重大约为85%-90%。可见，我国的国有企业已经奠定了良好的国际化基础，虽然也存在一些经营能力弱以及国有企业海外投资的特殊障碍等，[32]但混合所有制必将对这些问题的解决提供重要支持。

      (二)基于国资分层定位的国有资本分层改革与监管

      深化国有资产管理体制改革，最重要的就是要推动国有资产的管理模式完成从“管企业”向“管资本”的转变。国资分层定位是国资国企改革的重点。《决定》中的这一论断明确了今后改革的方向，对于发挥市场在资源配置中的决定性作用，发展混合所有制经济，都将起到巨大的推动作用。国有资本的分层管理需要大力发展国有资本与集体资本、民营资本等其他资本交叉持股、相互融合的混合所有制经济，与此同时，还需组建或者改组若干有条件的国有企业为国有资本运营公司。在国有资产三层运行模式中，国资委仅与其直接下层即国有资本运营公司联系，其职能从“管企业”向“管资本”转变；国有资本运营公司作为连接国资委和国有企业的中枢，一方面接受国资委的监督管理，另一方面专门以股东身份从事国有资本的经营管理和运作。处于第三层的国有企业则定位于国有资产的具体运营，努力实现国有资产的保值增值。

      1.国有资本运营公司与国资委之间的关系。各级国资委代表各级政府履行出资人职责，依法对企业国有资产进行监督管理。国资委通过股权划转的方式划转给国有资本运营公司一定的国有资本。一方面，国有资本运营公司接受国资委的监督管理；另一方面，国资委不直接干预国有资本运营公司的具体经营尤其是国有资本运营公司的持股企业。国资委将把重心放在依照法律和市场规范管理国有资本的总量、分布及效益上，做好国有资本的出资人。国资委与国有资本运营公司是国有资产当中的上下层级，是三层管理体制中的上面两层，两者不是行政上的上下级关系，而是一种委托关系。对于国有资本的战略定位、发展目标、考核分配、公司治理和风险控制等进行引导规范，构建科学合理的国资监管体系。同时还应减少审批事项，做好简政放权，切实保证企业的经营自主权等。目前阶段国有资本运营公司应以管理国有股权作为自己的主要业务，在确立三层管理体制初期，国有资本运营公司的定位并不清晰，在涉及一些重大事项时，可能会出现不能真正地自行决策，仍然要报请国资委来决策的情况，这就需要国资委依法制定或参与制定公司的章程，使之成为各类治理主体履职的主要依据之一。

      2.国有资本运营公司与持股企业之间的关系。国有资本运营公司是持股企业的主要股东或参股股东，两者是资本公司与经营公司的关系。国有资本运营公司对于持股企业的管理和监管主要依靠我国《公司法》等其他市场经营主体一般适用的法律和公司章程，管理完全是一种市场化的操作方式，不能采取行政命令或强制的方式，而是要依法管理，按章程办事。

      2015年11月4日，国务院发布的《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》明确了改革和完善国有资产管理体制三方面的改革措施：一是推进国有资产监管机构职能转变。科学界定国有资产监管机构作为国有资产出资人监管的边界，专司国有资产监管，不行使政府公共管理职能，不干预企业自主经营权；明确国有资产监管重点，建立监管权力清单和责任清单。二是改革国有资本授权经营体制。组建国有资本投资、运营公司，明确国有资产监管机构与国有资本投资、运营公司之间的关系，界定国有资本投资、运营公司与所出资企业的关系；政府授权国有资产监管机构依法对国有资本投资、运营公司履行出资人职责，国有资产监管机构按照“一企一策”原则，明确对国有资本投资、运营公司授权的内容、范围和方式；国有资本投资、运营公司依据《公司法》等相关法律法规，对所出资企业依法行使股东权利，以出资额为限承担有限责任，以财务性持股为主，建立财务管控模式。三是提高国有资本配置和运营效率。建立国有资本布局和结构调整机制，推进国有资本优化重组，建立健全国有资本收益管理制度，建立责任追究机制，构建统一的信息网络公开平台，披露国有资产运营情况。该《意见》从中央层面明确了国有资产管理体制的发展方向。

      (三)国企分类与国资分层的辩证关系

      国有企业基于功能定位的分类和国有资本基于分层管理的定位，两者之间是密不可分、相互促进、相互补充的。在本轮国资国企改革中，梳理国有企业的具体功能与调整国有资本的管理模式是前后相继的两个部分，其目的都是为了推动国有企业的发展，前者是后者的基础，后者是前者的必然延伸。厘清两者之间的关系对于完善国有资产管理体制是必不可少的。国有资产主要是为了提供广义上的公共产品、促进社会利益最大化。国有企业按照“公共服务类”“特定功能类”和“一般商业类”进行分类，使得不同的国有企业有了不同的定位，进而在不同国有企业分类基础上按照不同职能分别建立与其相对应的国有资本运营公司，然后根据不同职能特性，分别制定各类资本运营公司的出资方式、经营目标、监管方式和考核机制，最终形成安全有效的国有资产管理运行机制。[33]

      国有资产监督管理体制是基本经济制度的重要组成部分，国企分类改革和国资分层改革及监管是经济体制改革的重点，直接影响着经济体制改革的成败。在国有企业分类改革中，要注重不同国有企业的功能定位，对不同国有企业进行分类，建议把国有企业分为“公共服务类”“特定功能类”和“一般商业类”三种类型。这种分类方法是科学、合理的，将有助于分类监管的有效性和下一步国有资本运营公司的建立。国资分层主要按照“管资本”的方式进行，即三层国有资本管理模式：国资委—国有资本运营公司—国有企业。这种分层监管模式将有助于发挥国有资产的不同职能，保障国有资产的保值增值，明确国资委的双重定位，推动政企分开，也便于调动非公有资本参与的积极性。当前，全面深化改革已经全面铺开，国资国企改革在经济领域承担着改革的重任，各级国资委都在研究、制定新的改革方案，上海、广东、山东以及黑龙江等二十多个省、市的国资委已经发布了各自的改革方案，中央层面的改革方案正逐步公布。我们有理由相信，科学的改革方案的制订加上此轮国资国企改革步骤的周密安排，一定能够实现既定的改革目标，建立起合理的基本经济制度。

      ①在国民党统治下，关键性的经济部门如铁路、银行以及重工业基本上控制在蒋介石、宋子文、孔祥熙、陈立夫这四大家族和以四大家族为首的垄断集团手中。这个集团中的成员担任着政府部门的重要职务，所以他们的企业被称为“官僚资本”。

      ②无产阶级夺取政权以后，采取有偿的办法把资产阶级的生产资料逐步收归国有的政策。

      ③随着国有资产所有权与经营权的分离，1986年出台的《中华人民共和国民法通则》采用了“全民所有制企业”的称谓，在此之前我国一直沿用“国营企业”的概念。1993年宪法修正案采纳了“国有企业”的称谓。这三个概念相近，但所表达的法律含义却是迥异的，也是符合时代要求的。“国营企业”意味着它是国家这个大工厂的一部分，国家对于国营企业不仅享有所有权，而且享有企业生产经营的各项权力。“全民所有制企业”则强调国家代表全体人民只对企业享有所有权，经营权视情况而定，反映了国家作为资本所有者的职能与作为行政管理者职能的分离。随着经济体制改革的深入，党的十四届三中全会提出了以生产资料公有制为主体、多种所有制经济成分共同发展的新的所有制格局。对于“全民所有制企业”，国家也由全额出资逐渐转变为国家资本绝对控股或者相对控制。股份制企业的性质就要看控股权在谁手里，控股权在国家手中的就是“国有企业”。

      ④通常见于报刊的“向企业放权”的提法是不正确的，问题就出在“放”字上面，正确的提法应当是“还权给企业”。“放权”与“还权”的区别，反映了两种经济体制、两种经济运行机制的区别。“放权”，是在传统经济体制的框架内考虑企业与政府之间的关系的，承包制至多只能说是“放了一点权”，或者说“给了企业一点甜头”，企业作为行政主管部门附属物的地位并没有发生实质性的变化，政府依旧把企业看成是自己的下属单位。承包以后，“放”一些生产经营自主权给企业，只是意味着在传统经济体制的框架内，政府与企业之间的关系比过去有所松动。企业不可能由于政府“放一点权”而获得真正的活力。何况，权是政府“放”给企业的，系铃解铃是同一人，政府今天可以“放一点权”给企业，明天也可以把“放”出去的那一点权收回来。在传统经济体制下，这是完全可以理解的。“还权”所着重的是企业的独立商品生产者地位。既然企业是独立商品生产者，那么生产经营权天生是属于商品生产者的，“权”本来就属于企业，只是过去取消了企业的这种生产经营权，把“权”转到了政府手中。现在所要着手进行的企业改革，用意就在于把企业应当具有的自主经营权归还给作为独立商品生产者的企业。转引自厉以宁，孟晓苏，李源潮，李克强：走向繁荣的战略选择[M].经济日报出版社，2013.55-56。

      ⑤共10个：电力工业部、煤炭工业部、冶金工业部、机械工业部、电子工业部、化学工业部、地质矿产部、林业部、中国轻工业总会、中国纺织总会。

      ⑥三层“国有资产授权经营模式”：在中央政府层面，组建大国资委负责全国国有资本的监管，履行国家所有权的政策执行职能；中层成立若干国有资本管理公司或投资基金，承担国有资本经营职能，由它们作为所对应企业中的国有资本持股者，在金融市场上实施专业化管理和交易；第三层由普通的国有企业构成。政府不管企业的具体经营，而是管干部，管政策，管发展环境。

      ⑦顾功耘从法学角度提出把国有企业分为“商事企业”“公共企业”和“准公共企业”；黄群慧、余菁从经济学角度把国有企业分为“公共政策性企业”“一般商业性企业”和“特定功能性企业”。

      ⑧《关于进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见》：上海市人民政府网站，http://www.shanghai.gov.cn/shanghai/node2314/node2315/node4411/u21ai824191.html，2013-12-18。上海提出把国有企业分为“竞争类企业”“功能类企业”和“公共服务类企业”；“国资改革再推进广东省启动”：http://news.hexun.com/2014-02-24/162431144.html，2014-02-24。广东提出把国有企业分为“公益性国企”“特定功能性国企”和“竞争性领域的国企”；重庆、云南、广西、湖北、山东、安徽、浙江、江苏、北京等17个地方国资委也明确了国企分类改革的方向，http://finance.sina.com.cn/china/20140312/022518478444.shtml，2016-02-17。

      ⑨“一企一法”与“一企一策”不同，前者强调不同企业适用相应的不同的法律依据，后者是说企业具体的调整策略；前者是法律制度层面，后者是技术层面。

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