资源型城市转型的突破口选择：阜新经验剖解，本文主要内容关键词为：阜新论文,突破口论文,经验论文,城市论文,资源论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国资源型城市除上海、香港、澳门三座城市之外遍布全国，涉及到3.1亿人口，分布在石油、煤炭、天然气、有色金属、黑色金属、森工等领域。但是，426座资源型城镇当中有344座需要经济转型，比重超过80%，有400多座矿山已无矿可采，资源型城市经济可持续发展面临较大困难，启动转型事业，探索新的发展出路十分紧迫。
一、我国资源型城市面临经济转型压力
我国现有资源型城镇426座，人口覆盖1.54亿，涉及多种资源行业。其中，经济发展处在成长期82座，占19.2%；处在鼎盛期290座，占68.1%；处在衰退期54座，占12.7%。需要经济转型的资源型城镇比重超过80%。资源型城市社会经济发展出现明显相对下滑的趋势，经济发展水平与全国经济发展水平的差距逐渐增大，即使是GDP和人均GDP水平均居于资源型城市首位的大庆市，其发展地位也在不断下降，1990年大庆市CDP仅次于深圳市居全国第二位[1]，1994年排在第八位，2002年滑落到第十三位，2006年继续滑落到第三十七位。
由于历史原因，我国资源型城市大多因矿而建。城市经济发展表现为如下特点：产业单一，基本上依托当地资源，国有大中型企业为主体，城市发展高度依赖企业，企业功能与城市功能高度同构和混合，随着当地可采矿产资源的减少，特别是对不可再生性资源的长期开发，矿产资源趋于衰竭的问题越来越严重，延伸开发的难度越来越大，企业发展受到制约，甚至衰落、退出，而城市经济发展完全依赖矿产企业的发展，必然随着企业的兴衰而兴衰。仅仅在煤炭资源型城市中，全国93个煤炭矿务局，煤炭资源条件趋向衰竭，接近报废的矿务局就有 36个，比重高达38.7%[2]，其中只有极少数城市如抚顺、唐山、焦作等在产业结构转换中起步较早，而其他仍未摆脱传统发展的资源型城市正面临主导产业断档，剩余劳动力无法安置，城市经济和社会问题较为严重，经济局面日益恶劣的状况。
以煤炭资源型城市辽宁省阜新市为例：进入20世纪90年代以后，随着可采煤炭资源的减少，整个城市经济发展持续下滑，面临着“矿竭城衰”的局面[3]。其中煤炭资源已经减少到可采量3.3亿吨，10年以后整个主体矿井将全部结束生命。阜新市已经衰落成为辽宁省最困难的地区，是全省唯一享受补贴的城市。2005年，全市生产总值142.6亿元，是全省唯一没超过200亿元的市，生产总值仅占全省的1.84%。人均生产总值7803元，仅为全省平均水平的40%，人均水平在全省最低。现有地方工业几乎都是中小企业，2005年固定资产投资总额仅占全省总额1.7%，人均财政收入还不到220元。人均可支配收入距离全省平均水平还差2500多元，距离全国平均水平差了近1/4，贫困人口发生率全省最高，城镇低保人口 18.2万人，占市辖区人口23.3%，全省低保人口总数的12.9%，农村贫困人口24万人，占全省贫困人口总数21.4%。下岗职工持续增多，从2000年的15.6万人，2005年上升到17.6万人，城镇登记失业率6.6%。阜新环境污染也较为严重，市内的细河河段化学需氧量超过V类水体标准的4倍，大气污染超过十几倍。阜新是一座典型的以煤炭生产为主导产业的资源型城市，已被定为我国资源型城市经济转型首家试点城市，目前处于城市经济转型启动时期，正在艰难地探索转型路子，其转型实践折射出我国资源城市经济转型的一般性特点。
二、辽宁省阜新市的经济转型
阜新市位于辽宁省西北部，东接沈阳市，西连朝阳市，南靠锦州市，北邻内蒙古自治区。总面积10355平方公里，人口193万，是新中国最早建立起来的能源基地之一，是一座百年老矿，海州矿是当年亚洲最大的露天煤矿，也是新中国煤炭行业的一面旗帜，第五套人民币五元纸币背面就是当年采矿场面的照片。“一五”时期，国家的156个重点项目在阜新安排了4个能源项目，奠定了煤电工业基础，阜新市也就有了“煤电之城”的美誉。2000年，全市煤炭工业在第二产业中所占比重为34%左右，矿区人口占全市市区人口的51.2%，煤炭企业职工占全市职工31%。到2003年末，阜新市已为国家贡献煤炭5.55亿吨、发电1584亿千瓦时，为国家特别是为东北地区的能源供应作出了重要贡献。迫于生存和发展的压力，阜新市于 2000年开始启动城市经济转型，提出“依靠不依赖、苦干不苦熬、流汗不流泪”，确立了“自力更生、龙头牵动、科技支撑、民营为主、市场运作”的转型基本方针，艰难探索转型道路。
（一）以产业转型启动经济转型
采用的是“产业创造”和“产业升级”两种动力，实施“产业转换＋产业延伸”复合模式，这种启动机制的具体内容是：一方面大力培育食品及农产品加工业，努力将该产业发展成为城市经济新的主导产业；另一方面大力发展煤化工和各类电力产业，延伸以煤为基础的深加工产业和旁侧产业，继续巩固原有的基础产业。将发展目标定义为建立“三大基地”，即：建设全国重要的食品及农产品加工供应基地、新型能源基地和煤化工基地；培育“六个特色产业”，即：培育壮大“北派”服饰产业、精细化工产业、玛瑙产业、新型电子元器件产业、装备制造配套产业和新型建材业。这个转型目标是根据自身特点定义的。第一，阜新是宜农地区，农业资源丰富，特别是人均耕地多，绝大部分耕地适合生产无公害、绿色、有机农产品，发展食品及农产品加工业具有得天独厚的优势。第二，阜新拥有煤电产业优势，具有多年发展的产业积淀，目前煤电产业仍然是全市重要的支柱产业，在推进经济转型过程中，并非要弱化能源产业应有的作用，并非是不再发展能源产业，而是根据国家大力发展能源产业的总体要求，充分利用本地自产煤炭和从内蒙古白音华煤田运进煤炭，大力发展煤化工产业。同时，积极开发煤矸石、风能、生物质等资源，大力发展火电、热电、风电、生物质发电等电力工业，形成多层次、多元化的能源产业体系，这与河南焦作弱化煤炭工业，依托规模较大的地方工业、发展接续替代产业的做法不一样。第三，这种转换模式符合国家产业政策，国家建设投资领域很多，财力有限，不可能投入大量资金帮助阜新上项目，不可能像德国鲁尔区那样，实行政府出资植入新产业的模式，而必须依靠自力更生，不能片面地依赖国家投入。
（二）以体制改革保障经济转型
坚持按照市场经济来运作，通过民营为主来推进，深化国有企业改革来体现，按照市场经济的要求建立现代企业制度，转换政府职能。以民营为主推进经济转型，发展民营经济，放心、放手、放开，加大了对民营经济的扶持力度，走“以小为主，以多取胜”的路子，让民间资金尽可能多地转化为经营资本，民营经济占全市经济的比重已由2000年的27%上升到了 2006年的56%。深化国有企业改革加快经济转型，自 2000年以来的五年内，累计完成国有工商企业转制 180户，地方正常生产经营的一般性国有工业企业基本退出国有序列。以产权制度改革为核心，通过挂靠联合、产权招商、股份制改造等形式，深化国企改革，改革矿产企业，建立现代企业制度，打造新型企业，引入新的经济元素，投资主体多元化，按照能转则转、能股则股、能售则售、能破则破的原则，增加非国有经济在全市经济总量中的比重。积极引导民营企业、外资企业参与国有企业转制重组，大力推进国有企业与区外大企业、大集团挂靠联合。通过阜矿集团内部挖潜，市劳动部门和工、青、妇部门提供就业岗位，增加社区公益岗位等方式扩大就业渠道，2300多人实现了再就业，6072户特困集体职工家庭纳入“低保”。国有企业改革深入支撑了城市经济转型事业。
（三）以项目注入推进经济转型
把增加新项目，增加新企业，作为城市经济转型的落脚点。扩大招商引资力度，联合科研单位，争取国家项目，把握国内沿海地区产业转移和发达国家 （地区）产业转移的趋势，招商引资、扩大合作、吸引项目。政府推动、民间交流、内引外联，促成了一批合资合作项目，一批知名龙头企业落户阜新。自2000年以来五年累计引进和建设千万元以上的项目323个，总投资近250亿元。招商引资额为“九五”时期的5.32倍，直接利用外资额为“九五”时期的4.3倍，外贸出口额为“九五”时期的2.55倍。先后与中国农科院、清华大学等20多家高校和科研院所开展多领域、多层次的科技合作，促进本地企业科技创新、产品创新和管理创新，促进技术升级和设备更新改造。科技部在阜新实施了13个现代化农业科技专项，在阜新国家农业科技园区建立了胚胎移植开发中心等10个农业科技研发中心，建立了高新技术创业中心，孵化和正在孵化的民营科技企业近70家。
（四）以实现再就业稳定经济转型
没有稳定就无法转型，就业是老百姓最关心的大事，千方百计扩大就业渠道，增加就业门路，以稳定保转型。坚持就业优先战略，新上项目优先考虑扩大就业渠道，增加就业岗位，把就业作为一项重要指标来考核。以并轨失业人员、“4050”人员（40岁、50岁以上年龄人员）、“零就业家庭”人员的就业作为重点，通过培育农业产业化龙头企业、发展民营经济、扩大劳务输出、发展服务业，拓宽10条就业渠道，创造就业岗位，使得全市就业压力缓解。2005以来，采取各级领导干部包户等措施，积极援助“零就业家庭”成员就业，使33644户“零就业家庭”中的4.2万名成员走上了就业岗位。提高下岗失业人员的就业技能，根据下岗失业人员的实际条件和就业愿望，开展多层次、多形式的技能培训，共培训下岗失业人员10.5万人，特别是加大对“4050”人员下岗职工子女的免费培训力度，使部分下岗职工家庭通过子女就业摆脱了困境。建立健全劳动力市场体系，全市形成了以市级劳动力市场为中心、县区劳动力市场为骨干、街道和乡镇职业介绍机构为补充的劳动力市场网络。实施“一村一名大学生”的计划，有636名毕业大学生已经回乡创业。加强社会保障和救助体系建设，稳定困难职工。加强社会保障体系建设，城镇职工基本养老保险制度基本完善，覆盖面积不断扩大，21.9万名退休职工养老标准有了提高；国有企业下岗职工向失业保险并轨工作基本完成，全市符合条件的9.8万名国有企业下岗职工全部实现并轨；失业保险参保人数达到22.5万人；城镇职工基本医疗保险全面启动，30万人参保。处在“低保线”以下的城镇困难居民享受到了最低生活保障，实现了应保尽保，使困难群众得到了有效救助。
（五）以城市全面发展体现经济转型
以城市全面发展体现经济转型。一是表现在生态环境建设，积极贯彻国家退耕还林政策，实施“林业二次创业”，实施了退耕还林、“三北四期”造林、绿色通道、防沙治沙、农田林网、矿区绿化、村屯绿化等一系列工程，“十五”期间植树造林面积相当于“九五”前全市全部的有林地面积，其中退耕还林70万亩，森林覆盖率比2000年提高8.3个百分点。二是表现在城市环境建设，2000年以来，共投入基础设施建设资金 12亿元，88条城市街道得到改造；建设了广场、游园等一批改善城市面貌的工程；城市污水处理厂、垃圾处理场投入使用，投资1.2亿元治理细河城市段。三是表现在群众生活环境建设，2002年以来，投资11.8亿元治理采煤沉陷区，新建5个楼房小区和5个平方小区，总建筑面积达92.9万平方米，18333户采煤沉陷区居民得到搬迁安置，全市221万平方米棚户区已经全部完成拆除任务，累计开工建设回迁楼272万平方米，已有8300多户棚户区居民喜迁新居，近4万户居民得到搬迁安置。四是表现在矿区环境建设，完成了矿区绿化5万亩，启动了海州矿排土场、新邱东排土场和西排土场复垦项目等矿区矸石山复垦治理工程，治理后的海州矿15平方公里排土场，已成为阜新绿色屏障，启动了海州露天矿综合治理工程，露天矿大坑开发被国家列入第一批国家级矿山公园规划。
辽宁阜新作为我国首家资源型城市经济转型试点城市，经过六年实践，推动转型事业不断深入开展，取得了经济总量增长、体制机制创新、主导产业培育、劳动力转移、城市功能调整、社会文化重塑、人民生活水平提高等方面的进步。几年来的艰苦努力虽然已经步入转型轨道，但产业衰退而引发城市经济被动转型的教训也相当深刻，城市经济发展方向茫然，前进道路困难重重，推进动力严重不足。
三、资源型城市经济转型的对策建议
阜新的经验和教训具有我国资源型城市发展特点的共性，在落实科学发展观，实施国民经济可持续发展的进程中，吸取阜新经验和教训十分必要，应当从大局、从国家战略有计划、有步骤地科学推进资源型城市经济转型发展。
（一）资源型城市要及时启动城市经济转型
资源型城市不要等资源枯竭了才转型，实际上已经失去了转型的基础条件，资源型产业已经没有了转型的基础，资源型城市经济畸形发展，要从被动转型转变为主动转型，从生存转型演变为发展转型，从产业转型演变为产业更迭，特别是要注意防止出现城市经济“突然塌陷”现象。因此，应当从国家的战略高度来认识资源开发和资源利用问题，虽然我国地大物博，但人均资源相对贫乏，煤炭储量仅占世界总储量 16%；石油占1.8%，天然气占0.7%，化石能源折合成标准油当量占世界总储量的比例不足11%；铁矿石不足9%，锰矿石约18%，铬矿石只有0.1%，铜矿石不足5%，铝土矿不足2%，钾盐矿小于1%。我国人口占世界21%，但是45种主要矿产资源人均占有量不到世界人均水平的一半，石油、天然气、铁矿石、铜和铝土矿等重要矿产资源人均储量，分别为世界人均水平的11%、4.5%、42%、18%和7.3%；人均淡水资源量仅为世界人均占有量的1／4，有16个省（区、市）人均水资源拥有量低于联合国确定的1700立方米用水紧张线，其中有10个省（区、市）低于500立方米严重缺水线。我国这种资源情况决定了需要建立国家资源开发利用的长期稳定发展战略，建立资源储备机制，有计划地开发利用好自有资源的同时，整合并利用好世界资源，特别是不可再生性资源，从单一依赖国内资源向“利用国内外两种资源”战略转换，走资源多元化道路，减缓对国内资源消耗的速度，延长我国资源型城市的生命周期，争取更多的转型准备时间，以储备更多的转型成本。要建立城市经济发展的景气指标预警系统，从中观层面监控城市经济发展。产业发展有一个成长和衰退过程，如果衰退以后再启动经济转型为时已晚，当产业成长处于“拐点”的时候（即产业成长速率加速增长演变为减速增长的转换点），就应该启动经济转型，而实际上阜新这座城市是在产业衰退以后才启动经济转型，前项产业与后项产业无法连接，出现了经济发展的“塌陷区”，在“塌陷区”内企业的应变能力已经丧失了，此时已经失去了转型的基本条件，后续产业成长没有形成气候，原有产业又已衰退，产业之间的延续断裂，形成“产业漏斗”，造成“经济塌陷”（见图一），转型必然艰难。
图一 城市主导产业演变规律
应当建立矿产资源型城市经济转型准备金制度 （可持续发展基金），建立资源型产业发展和资源型城市发展的长效机制，从一开始就建立发展基金，沉淀转型成本。转型基金应考虑以税收形式通过国家法律颁布，以法律保证资金来源的稳定、可靠、持续，转型基金征收环节可以从两个方面考虑：一是在生产环节征收，矿产型企业按开采量上缴，坑口开票，从源头收缴。转型基金再通过国家投资形式返还给当地省 （市）、县政府，可以采用就地使用的方式返还给当地发展非矿行业，也可以采用优惠贷款方式支持非矿企业的发展，在资金上支持新型行业成长。二是在消费环节征收，使用矿产资源征缴消费税，再通过国家统筹的方式，分配给资源型城市发展新兴产业。应当展开资源型城市转型经济学研究，揭示规律，为城市经济转型导航。
（二）防止资源型城市边缘化
面对新形势下我国经济发展态势，网络化区域经济格局日益显现，国内资源型城市普遍存在经济发展被边缘化的危机，试点城市阜新也同样如此，面临经济转型与经济边缘化的双重压力。一是存在机会边缘化危机。大部分资源型城市是在计划经济体制下形成的，生产生活都是统配统调，资源生产与销售按照计划执行，形成了城市产业结构单一，城市功能单一，区位经济格局专业化特征，整个城市不需要对市场信号做出十分敏锐的响应，已经形成了“惰性”。但是城市经济转型却是在市场经济体制下进行的，生产要素流动是按照市场经济规律运行的，资本、人才、技术、企业家偏向有商机的地方流动，资源流动特点表现出“马太效应”。由于当地资源衰竭，商机减少，当企业运营成本过高时，投资兴趣自然下降，招商引资困难增大。二是存在产业边缘化危机。资源型城市是由资源而生、而长、而兴、而衰，当支撑城市经济发展的主体资源衰竭，传统资源产业衰竭，其他替代可开采性资源又没有出现，短时间内新生的替代产业成长条件又难以形成，新生产业成长缓慢，存在原有产业被边缘化的危机，以及新生产业也被边缘化的危机。三是存在区域边缘化危机。新的区域经济态势正在由梯度布局向网络布局发展，按照网络布局形成的特点，是以中心城市为点、交通干线为线形成的经济圈，而资源型城市的地理位置往往是靠山靠川，新的经济圈是靠海（靠近沿海地区）、靠路（靠近铁路、高速公路地区）、靠江（靠近长江流域地区）、靠边（靠近边境地区），这样一种发展格局并没有囊括资源型城市，经济圈并没有覆盖这类地区（以阜新市为例，并没有纳入沈阳经济圈和环渤海经济圈，只是边缘辐射）。资源型城市普遍存在被区域经济边缘化的危机。四是存在人才边缘化危机。随着资源型城市当地商机减少，城市生态环境质量下降，地区吸引人才的条件自然下降，吸引人才的力度也下降。在人才市场化配置机制下，人才向区外流动大于人才向区内流动在所难免。而当地发展转型经济正需要各类人才，人才需要与人才流动恰好呈反向走势，存在人才边缘化危机。面对经济转型与经济边缘化的双重压力，资源型城市经济转型的难度和转型成本不可低估。
（三）政策推进法制保障资源型城市经济转型
我国在资源型城市特别是煤矿城市经济转型中存在主体缺位，没有一个权威机构来统揽这项事业，也没有一整套的法律法规文件规定这项事情，尽管资源枯竭引发的城市问题已经引起了国家重视，但至今全国的资源型城市转型仍然没有解决法律依据和政策支持问题。资源型城市的经济转型仍然停留在地方政府探索之中。由于体制上的原因，地方政府的事权与财权、法制权等权利不对称，单靠地方政府而没有中央政府在政策、技术、资金等方面的支持，想完成资源型城市经济转型难度较大。因此，要充分发挥政府在资源型城市经济转型当中的主导作用，解决转型主体缺位问题。国家以政策引导，法律保证，资源支持，创建资源型城市转型的大环境。地方政府制定发展规划，确立发展战略，细化具体政策，从微观层面创建经济转型的区域环境。国家经济转型政策应当是一项特殊政策，针对资源型城市因资源枯竭而产生经济衰退这一特定问题制定，是一项扶贫救困系统工程。因此，应分门别类不搞一刀切，政策出台可以分为扶持性政策和补偿性政策。对于扶持性政策主要体现在国家把掌握在手中的资金、资源等，通过国家投资或其他形式投放到资源型城市，扶持资源型城市发展。例如：国家对资源型城市的重点基础设施建设，高速公路、城市街道、水电管网建设投资等等。补偿性政策属于再分配政策，为了维护社会公平、公正，对资源型城市的企业及其家庭在资源开发中造成的损失的社会补偿。例如：对采煤沉陷居民的住房搬迁补偿政策，对部分困难资源型企业补偿政策，等等。国家经济转型政策涵盖发展接续主导产业政策；基础设施和生态环境建设政策；实现就业和再就业政策；资源型产业和企业的补偿政策；对内对外开放政策等。
（四）多渠道解决经济转型启动资金
法国洛林、德国鲁尔等发达国家资源型城市经济转型经验是靠政府高资本投入[4]，采用“硬启动”转型，并不适用于我国情况。我国是发展中国家，“硬启动”转型显然不具备条件，应该从“软启动”转型来解决。资金来源和政策应该服从“软启动”的战略需求。实践中建立“两个机制”，资源开发补偿机制和衰退产业援助机制。当前转型资金有效的解决方式是“建立并完善多元投资体制”，资金渠道多元化。在地区内部资金短缺，国家投入资金有限的情况下，外部资金将成为经济转型资金的“主角”，许多重大转型项目投资的主体是外来企业投资，千方百计吸引外部资金，增大招商引资力度，同时还要用好国家的重点投资；发挥各类资金使用效率。行动上应优先安排建设项目，并在项目规模起点自由资金数量等方面适当放宽标准，加大财政金融信贷支持。对重点项目和龙头企业，国家应以专项资金、项目补贴或贴息贷款形式予以支持。银行应优先安排贷款增加信贷投入。国家在安排投资生态环境建设项目、土地开发治理项目时，如国家退耕还林工程、小流域治理及水土保持工程、“三北”防护林工程等，也应向已进入项目范围的资源枯竭城市倾斜。提供优惠贷款增拨职工教育经费，为转岗职工提供转岗技能培训。提供职工“创业贷款”，减免相关税费。减轻资源型企业退出负担，核销部分贷款，减免资源税等税负，支付一定比例的下岗职工安置费。对于资源型企业向其他产业转移产生的土地出让受益可用于企业职工安置和经济转型项目收入。
资源型城市为国家经济建设作出重大历史贡献，理应受到尊重，资源型城市的兴衰对于国家经济、社会发展与稳定具有极为重要的意义。现在资源型城市发展遇到困难，是由于历史原因和多方面因素造成的。虽然地方城市坚持自力更生，艰苦创业，但是完全依赖自身力量实现转型难度巨大。全社会应当关注资源型城市经济转型事业，扶持资源型城市经济转型，鼓励资源型城市居民推进经济转型，多方面创造有利于转型的环境条件，在法律、政策、资金、信息、人才、项目等多方面提供支持，减少转型障碍，减轻转型负担，共同努力度过经济转型难关。
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