我国城市轨道交通PPP的发展现状、存在问题及化解对策探析
陈 湘
(湖南磁浮交通发展股份有限公司，湖南 长沙 410000)
【摘 要】 近年我国城市轨道交通实现了跨越式发展，但面临现实需求量激增与筹资难度增大的矛盾，亟待充分挖掘和发挥城市轨道交通PPP模式的潜力。客观分析城市轨道交通建设的时代背景和现实基础，从城市轨道交通PPP项目的操作模式、运行架构、应用环境三角度探讨城市轨道交通PPP的发展现状，剖析城市轨道交通PPP模式应用中政府、市场、项目方面存在的问题及原因，提出深化地方政府思想认识、完善法律制度体系、创新投融资渠道、健全市场监管体系、完善风险分担和管理机制等对策建议。
【关键词】 城市轨道交通；PPP模式；市场监管；风险分担
轨道交通是衡量城市发展状况的重要指标。随着我国经济社会快速发展、城镇化程度稳步提高和城市人口不断增多，人们对美好生活的期望更强烈，对出行的绿色化和便利性要求更高，与城市道路交通拥堵、尾气排放和噪声污染严重形成剧烈的矛盾。党的十八大以来，习近平等中央领导高度重视城市轨道交通的发展，多场合多次做出重要指示，要求“加快城市交通低碳发展，加快运量大、速度快、能效高、排放低的城市轨道交通和城际铁路建设，使之逐步成为超大、特大城市内部和城市间的骨干客运方式”[1]，提供了新时代城市轨道交通发展的重要指导。国务院及相关部委出台系列政策文件，强化城市轨道交通建设的顶层设计。党中央和国务院高度重视、各部门和各方面共同努力下，城市轨道交通实现跨越式发展[2]。十九大以来，我国经济社会发展适应人民对美好生活的新期盼，提高和改善市民的生活品质和出行条件，城市轨道交通建设的投入需求、建设规模和运营规模不断增大。城市轨道交通建设的资本投入量大、项目建设周期长、投资回报时间长，加之地方政府财政收入有限、防范政府债务风险压力大、融资渠道和方式单一，城市轨道交通建设的筹资难度不断增大。迫切需要深化投融资体制改革，严防金融风险前提下挖掘和发挥城市轨道交通PPP模式的潜力和作用，深入研究城市轨道交通PPP模式的发展现状、存在问题及化解措施具有重要现实意义。
一、我国城市轨道交通PPP模式发展现状
城市轨道交通体系中，地铁占比最重，其次为城市轻轨和快轨，各地根据区域城市规划、地理特点开发的有轨电车、磁浮交通和单轨占一定比重。我国城市轨道开通运营、规划和在建里程及客运量均位居世界第一，截至2018年底大陆地区共35个城市开通城市轨道交通运营线路185条，线路总长度5761.4公里；拥有4条以上运营线路、换乘站3座以上且已网络化运营的城市16个；地铁运营线路4354.3公里，其他制式城轨交通运营线路1407.1公里；“十三五”以来新增运营线路2143.4公里[3]；预计2020年全国城市轨道交通运营里程将超过6000公里。成就的取得与PPP模式的规范应用密不可分。
标准化的目的是“为了在既定范围内获得最佳秩序，促进共同效益”，比如全国正在推行的科学有效的政务大厅服务标准，目的就是为了简化办事程序、提升服务效能，方便老百姓，使社会管理和公共服务获得最佳秩序和共同效益。为使产品、过程或服务适合其用途，标准化活动可以有一个或多个目的，且这些目的可能相互重叠。
城市轨道交通PPP项目操作模式是指轨道交通PPP模式交易结构的核心特征[4]。各城市轨道交通PPP项目多根据自身特殊情况灵活选取PPP适用模式，常见的是BOT或TOT操作模式、“A+B”操作模式和“项目+物业”操作模式。
城市轨道交通PPP项目的BOT、TOT操作模式是一种整体操作模式，即政府将城市轨道交通项目作为整体，以竞争性方式选择社会资本方，参与的社会资本方既负责项目的投资建设又负责运营维护。BOT(建设—运营—移交)操作模式常用于新建城市轨道交通PPP项目，社会资本方负责项目全生命周期的投资建设和运行维护，项目运营后收入不足部分由政府提供可行性缺口补助，典型案例如南京地铁1号线、哈尔滨地铁等；TOT(移交—运营—移交)操作模式常用于存量城市轨道交通PPP项目，通过TOT模式进行整体运作，典型案例如苏州轨道交通1号线、重庆轨道交通3号线等。TOT、BOT操作模式庞大的投资规模是社会资本进入城市轨道交通PPP项目的巨大障碍。
考虑到城市轨道交通PPP项目的总投资额大、社会资本或项目公司的投融资能力水平有限及项目各利益主体都存在营利需求等客观因素，为有效缓解社会资本的投融资压力、提高社会资本参与城市轨道交通PPP项目积极性、促进项目互利共赢和可持续发展，常将城市轨道交通PPP项目分为“A+B”两个独立部分，即“A+B”操作模式。北京地铁4号线PPP项目分A、B两个部分，A即整个项目的洞体、隧道、轨道、车站等土建工程，具有明显的公益性，由政府或政府委托的国有企业进行投资建设；B即整个项目的车辆、信号等保障轨道交通正常运营的机电设备等，该部分投资占整个项目投资的比例较小且可通过良好运营产生稳定现金流，由竞争中标后的社会资本负责承建。“A+B”操作模式具有创新性和灵活性，能最大限度兼顾各方需求、发挥各方优势，国内较典型的操作案例还有北京地铁14号线、杭州地铁1号线等。
“项目+物业”操作模式是指通过竞争中标的社会资本方既负责城市轨道交通PPP项目整体的基建和运营，同时又对轨道交通沿线及重要站点、区域的“物业”具有综合开发权。政府主要角色是规划线路、出让土地和负责审批，社会资本方通过招标开发商、加大物业开发力度等经营沿线土地并获得合理收益。该模式能有效缓解传统模式中政府提供可行性缺口补助的财政压力，但面临着严格的土地管理制度带来的诸多法律障碍等现实制约。采用“项目+物业”操作模式的最典型案例是香港特别行政区的地铁开发项目，深圳地铁4号线、6号线和佛山地铁2号线等项目采用了“项目+物业”操作模式。
城市轨道交通PPP项目的重要优势是分散项目生命周期中的各种风险，积极发挥所有参与主体各自优势以有效化解项目建设和运作不同时段、不同性质的各类风险，实现项目的健康安全和可持续运行。目前我国地方城市轨道交通PPP项目欠缺完善的分险分担机制。项目开始之初，政府倾向将风险尽量转嫁给社会资本，假借PPP之壳大肆变相举债和融资的风气泛滥；项目建设和运营中后期出现“烂尾工程”、政府“兜底”公众“买单”加重政府财政负担[14]，与PPP模式的初衷背道而驰严重损害公共利益。客观原因是我国城市轨道交通PPP模式比国外的发展起步晚，如何通过构建完善的风险框架体系有效防范和化解项目风险的经验不足；主观原因是政府部门和社会资本之间、项目各主要参与主体之间缺乏积极有效的磋商谈判和沟通协调。
2016年7月29日—31日，经过与ICMI主席和秘书长多次协商，确定了ICME-14国际程序委员会（IPC）的待确认名单，9月17日最后决定了IPC的组成，其中中国成员分别是王建磐（华东师大，IPC主席）、鲍建生（华东师大）、郭玉峰（北京师大）、徐斌艳（华东师大）．
城市轨道交通PPP项目是复杂的系统工程，项目整个生命周期涉及的利益相关方、参与方及领域和环节很多，需要一套完善科学的市场监管体系。考察目前城市轨道交通PPP项目的总体运营情况，还没有形成专门有效的监管体系，地方政府履行PPP项目监管职责的主要依据[12]是多年前建设部颁布的《市政公用事业特许经营管理办法》《关于加强市政公用事业监管的意见》，适应发展新情况的具体的可操作的配套实施细则、监管机制和保障措施不完善，一些地方政府在城市轨道交通PPP项目建设中监管缺位或者流于形式，使得项目建设质量差且利益输送、贪污腐败等问题易发多发。原因是地方政府在城市轨道交通PPP项目建设中角色不清晰甚至角色冲突，有些地方政府既是项目建设和运营的投资者、参与者、经营者，又是政策制定者和监管者，既是“运动员”又是“裁判员”，PPP项目缺乏有效的第三方监管。
城市轨道交通PPP项目的企业化运营架构，主要是通过PPP项目的发起方(一般是政府)和社会资本方经过谈判协商后共同组建的SPV项目公司进行建设和运营。该组织架构中，SPV项目公司具有特许经营权，既可向金融机构和金融市场筹措资金，也可独立地通过供应、咨询、建设等合同引入覆盖整个项目全生命周期的设备供应商、基础设施建设承包商、运营维护商等，是整个项目运营的重要载体和依托。这一组织架构安排有利于吸引社会资本方参与，但是存在着政府风险较大的问题。
城市轨道交通PPP模式应用推广中，出现个别地方政府因政绩需要向社会资本过度承诺收益保障而项目基建收尾或正式运营阶段无法兑现合同约定和当初承诺现象。项目参与初期，社会资本方因担忧政府信用更趋谨慎，各参与主体互不相信。这与政府部门长期形成的官本位思想密不可分，与政府换届、领导变更及地方政府债务压力大等客观原因有关，关键是地方政府对PPP模式的核心内容和重要价值认识不够、重视不足。个别地方政府推广应用PPP模式的目的是为城市轨道交通建设融资，没有真正认识PPP模式对提高城市轨道交通项目管理效率、提升公共服务供给质量的重要意义。
DBFO架构又称“设计—建设—融资—运营”结构，政府将整个城市轨道交通PPP项目打包特许给社会资本方投资、经营和管理，能确保社会资本方对项目综合的、长期的特许经营并有效发挥社会资本方的潜力和优势，是城市轨道交通PPP项目的主流运行架构模式。该组织结构在实践中存在着无法解决不同特许经营期安排的问题，同时面临着组织架构缺乏灵活性的掣肘。
分割剥离特许经营架构是指政府将完整的城市轨道交通PPP项目拆为建设和运营两部分，特许和授权给两家相互独立的专业公司，由两家公司相互协调共同完成整个项目。该组织架构中，政府一般控股基建公司，负责土建工程等项目基建部分；社会资本方一般控股运营公司，负责项目的运营和维护部分。这一组织架构充分体现了PPP模式的风险分担、利益共享、相互合作等特征和优势，通过建设和运营的分离极大提高工作效率，同时具有较高的灵活性，但面临协调难度大、组织架构和操作程序复杂等突出问题。
我国经济发展正处于提质增效升级的关键期，民营经济始终持续健康发展并拉动民间投资不断增长。2018年民间投资增速加快，“全年全国固定资产投资(不含农户)635636亿元，比上年增长5.9%；民间投资394051亿元，增长8.7%，比上年加快2.7个百分点”[9]。党中央、国务院高度重视民营经济的发展，习近平总书记不同场合多次指示要支持民营经济发展，要求肯定民营经济的历史贡献、营造民营经济发展的良好环境、不断激发民营经济的发展活力。各级各部门各地方政府密集出台促进民营经济高质量发展的措施，对促进民营经济发展壮大、提升民营经济的规模效益、实现民营经济的跨越发展具有重要作用。民营经济的健康快速发展必将进一步夯实PPP模式发展的经济基础，极大提升城市轨道交通PPP项目的发展速度和规模。
政策环境直接影响城市轨道交通PPP项目的发展。十八大以来城市轨道交通PPP项目政策总体稳中求进、积极向好，有利于项目规范发展。2012年12月国务院发布《关于城市优先发展公共交通的指导意见》，鼓励“有条件的特大城市、大城市有序推进轨道交通系统建设”“吸引和鼓励社会资金参与公共交通基础设施建设和运营”[5]；2014年11月国务院发布《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，提出城市轨道交通PPP项目建设的土地开发，要“鼓励按照‘多式衔接、立体开发、功能融合、节约集约’的原则，对城市轨道交通站点周边、车辆段上盖进行土地综合开发，吸引社会资本参与城市轨道交通建设”[6]。2018年7月，为防范地方政府债务风险、促进城市轨道交通PPP项目规范有序发展，国务院办公厅印发《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》，明确要“规范开展城市轨道交通领域政府和社会资本合作(PPP)”“严禁通过融资平台公司或以PPP等名义违规变相举债”[7]。地方政府重视营造城市轨道交通PPP项目发展的政策环境，以意见、办法、条例等形式发布诸多结合实际的轨道交通PPP项目建设和运营的政策文本，如《关于推进南京市轨道交通场站及周边土地综合开发利用的实施意见》《北京市轨道交通运营安全条例》等。
投资体制改革深化为城市轨道交通PPP项目发展营造良好的环境。2016年7月党中央、国务院印发《关于深化投融资体制改革的意见》，要求“拓宽投资项目资金来源，充分挖掘社会资金潜力”“确立企业投资主体地位”，强调“鼓励政府和社会资本合作，通过特许经营、政府购买服务等方式，在交通、环保、医疗、养老等领域采取单个项目、组合项目、连片开发等多种形式，扩大公共产品和服务供给”[8]。随着政策落地，政府投资的引导作用和放大效应凸显，社会资本的潜力和活力迸发，PPP模式发展更趋规范。
城市轨道交通PPP项目的应用推广需要相对稳定的外在环境，当前我国城市轨道交通PPP项目具有良好的政策环境和经济环境。
二、我国城市轨道交通 PPP模式存在的问题及原因
对于油井压力、产液量、含水相对较高的“三高”井组，从油藏工程角度，对连通注水井进行方案跟踪调整，对高含水层下调水量，降低无效注水，2017年对21口井、39个注水层段进行了注水方案优化，控制无效注入水9.4×104m3，累计节约电量15.09×104kWh，在平衡注采关系的同时兼顾了节水节电。
(1)加强环境规制力度。政府的环境规制举措是重污染企业最初重视环境保护的主要推动因素，其带来的激励及影响是最直接、最有力的。对于重污染企业而言，他们首先要做到的就是严格遵守政府施行的环境保护政策，避免违规和处罚，其次才会考虑自发性的环境保护措施。由此看来，政府的环境规制方案及政策的实施力度对于重污染企业环境行为的影响不可小觑，为使重污染企业的经济发展和社会的生态发展达到协调共进的良好状态，政府在环境规制方面切不可放松，更不能一成不变，应根据国家发展现状不断更新调整环境保护政策及方案，同时注重政策的落实以及实施力度。
2.城市轨道交通PPP项目的法律制度欠完善
一是加快深化城市轨道交通PPP模式应用推广的认识。地方政府需要从治理现代化视角理解PPP模式的巨大价值、系统论角度把握PPP模式的整体功能、提升城市轨道交通项目管理水平和运行效率及服务质量角度认识PPP模式的重要作用。各级政府PPP工作人员需要从思想上摒弃只把PPP模式简单视作轨道交通项目融资工具的旧逻辑，深刻认识城市轨道交通推广应用PPP模式对有效弥补项目建设资本不足减少政府财政债务增量、借助和发挥市场化和社会化力量及优势不断提升城市轨道交通运营水平及服务质量和管理效率、倒逼和深化投融资体制改革充分发挥市场配置资源决定性作用并增强城市轨道交通资源优化配置程度等现实意义。二是进一步改善城市轨道交通PPP项目政务服务生态环境。PPP项目多数归属市级行政部门，轨道交通PPP项目“市内跨县(区)”情况多，各级政府部门必须重视PPP项目的合同治理作用，形成严格按合同办事、行规则之治、重契约精神的治理逻辑。要在实践中根据城市轨道交通PPP项目的行业特点，制定专业、科学、有效的合约文本，通过严格执行具有法律效力的合同提升政府公信力和信誉度。
3.城市轨道交通PPP项目的市场化投融资不足
现有文件规定，城市轨道交通项目资本金率应大于40%[11]且“严禁以各类债务资金作为项目资本金”[7]，政府直接注入的资金有限，项目建设的绝大部分资本金要通过社会资本来筹集。现实看社会资本的有效投融资明显不足，一是城市轨道交通PPP项目自身特性制约社会资本的参与和投资，城市轨道交通项目投资规模大、时间跨度久、收益周期长，与社会资本所追求的投资小、收益快、周期短等目标冲突，社会资本望而生畏、不敢涉足；二是已参与城市轨道交通PPP项目的社会资本融资难度大，社会资本融资的隐形门槛仍然较多、融资渠道少且窄、融资成本高、融资环境有待进一步优化。
4.城市轨道交通PPP项目的市场监管不到位
良好的运行架构能有效保障城市轨道交通PPP项目的运营质量和效率。根据政府、社会资本、SPV项目公司在项目运营组织架构中的具体角色分工、职责权利等，可将城市轨道交通PPP项目的运行架构归纳为企业化组织架构、DBFO组织架构、分割剥离特许经营架构等常见组织结构。
5.城市轨道交通PPP项目社会资本参与热情待激发
城市轨道交通PPP项目的预期收益不高。项目的预期收益率越高越稳定，社会资本的投资和参与意愿就越强。城市轨道交通PPP项目不同于一般的PPP项目，公益性较强，不能完全由市场规律决定项目的预期收益，必须发挥政府的调控作用，势必影响社会资本参与项目的心理动机。另外，城市轨道交通PPP项目单一的盈利模式对社会资本的吸引力不足，国内城市轨道交通PPP项目的实际盈利模式看，社会资本的盈利点一般是车票收入和广告收入，轨道沿线土地增值、物业开发、商业经营等收益因土地管理的严格限制难以纳入PPP模式的收益分配结构内，使得社会资本对项目参与持审慎和观望态度。深圳地铁4号线，社会资本稳定的盈利源只有车票费和广告费，不能达到社会资本的预期收益，深圳市政府每年通过可行性缺口补贴6亿元[13]仍不能有效激发社会资本方的经营活力并导致项目的可持续性较差。
6.城市轨道交通PPP项目风险分担机制不成熟
2) 预测:预测就是用ej-1预测oj-1，获取预测值P(ej-1)。实际值oj-1，与预测值P(ej-1)的差值dj-1反映了两者之间的逼近程度，称为细节系数或小波系数，对应于元信号sj的高频部分。预测过程为：
三、发展我国城市轨道交通 PPP模式的对策建议
城市轨道交通是介于公共产品和私人产品间的准公共物品，产品具有非竞争性和较强公益性，经济上具有巨大正外部效应及规模经济性，经营上具有时间和空间的固定性、收益的放大性及较强的保值增值能力、网络化规模化集约化的经营方式等特征。城市轨道交通的正外部效应等经济特征使其能够关联到更多的盈利点并形成多种收益组合和稳定的盈利模式，有效吸引社会资本参与；城市轨道交通具有的经营特征决定项目本身能灵活地拓展、甄别和选择PPP模式中社会资本方的参与模式、供给质量和供给主体。
1.提高地方政府对城市轨道交通PPP模式应用的思想认识
规范有序推进是城市轨道交通PPP模式持续健康发展的主基调，但必须以健全完备的法律制度为保障，我国城市轨道交通PPP项目推进欠缺专门有效的法律制度规范。首先，尽管国家发展改革委员会、财政部、司法部启动了《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例》(PPP条例)的征求意见程序，但目前PPP条例仍处于社会意见征求阶段后的起草环节，并没有正式颁布。其次，目前能参照管理PPP模式的法律仅有《基础设施和公共事业特许经营法》《政府采购法》等，不能全面系统解决PPP项目实践出现的各类专业问题[10]。最后，国务院各部门出台的文件多为指导性意见，法律位阶低、覆盖范围小、可操作性不佳，且存在不同部门的政策文本相互矛盾和冲突问题。没有专门的权威的PPP法律、法规，PPP模式推广常出现埋藏隐性风险的明股实债、政府兜底等“假PPP”现象，势必对城市轨道交通PPP项目的发展产生消极影响。究其原因，一是法律、法规的制定有其本身的客观规律和法定环节，难以短时间内出台一部科学完备权威的PPP上位法；二是PPP法制化建设的一些法理问题还未在全社会、各部门形成广泛的共识。
2.加快完善城市轨道交通PPP模式的法律制度体系
城市轨道交通PPP项目的建设和运营有章可循是构建有效的PPP治理机制的重要前提。宏观层面国家应加快PPP立法进程。要坚持问题导向，目前PPP相关法律包括《合同法》《公司法》《政府采购法》等40多个[15]，还有各级政府部门以文件形式下发的部门规章，要特别针对“九龙治水”的现状、法律之间衔接不畅的弊端，总结法治经验、凝聚法治共识、探求法治规律，加快制定完善、统一、权威的法律制度体系。中观层面要探索具体PPP项目的单独立法。我国还缺乏专门针对城市轨道交通PPP模式的法规制度，通过探索制定专门的行业法规制度，既能加快立法速度又能保证制度的针对性、灵活性、专业性和参照性，根据项目运行情况适时作出制度调整，香港《大榄隧道及元朗隧道条例》[14]就是很好的借鉴。微观层面要制定和完善针对各个城市自身特点的地方性政府政策文件。轨道交通项目多处在经济社会发展速度较快的城市，当地政府应根据城市实际情况因地制宜制定和完善轨道交通PPP模式引导性政策，不断细化保障条款，注重制度的实效性。
3.不断创新城市轨道交通PPP模式的投融资渠道
推进城市轨道交通PPP项目发展落地急需破解轨道交通PPP项目融资瓶颈、解决项目中后期资本流动性不足问题。一是大力发展PPP金融。传统融资方式以政府为主导，即政府通过地方融资平台，以政府信用为担保，财政还款兜底来贷款融资。PPP项目的融资主体是政府和社会资本共同组成的项目公司，融资方式不局限于贷款，还包括PPP投资基金、融资租赁及PPP信托、保险等[16]，社会资本融资工具趋于丰富、融资范畴和融资渠道大大拓宽。二是地方政府要出台轨道交通PPP项目的融资支持政策。地方政府应以实现项目投融资市场化、多元化为目标，支持创新融资方式，鼓励社会资本与金融机构合作，建立多种形式的融资模式。可以通过出台地方财税支持政策减轻轨道交通PPP项目的融资压力，通过设立财政专项资金、设立地方PPP项目发展基金等为本地轨道交通PPP项目提供融资支持。此外，金融机构应不断丰富金融产品，创新项目融资管理方式，以不断优化项目融资环境。
（一）拐弯背诵法。教师在指导学生读“小九九”乘法口诀表时，还可以拐弯读。如，一五得五，……五九四十五。这样，当学生再遇到“45÷5=?”的时候，当他念到“五五二十五”发现不够45，就会按照拐弯读的方法，继续读出：五六三十，……五九四十五！进而联想到得数是9。
4.加快健全城市轨道交通PPP模式的市场监管体系
一是探索建立城市轨道交通PPP项目的绩效评估机制。轨道交通PPP项目公益性强且难以测量，为能有效且全面评价城市轨道交通PPP项目，需要根据项目实际建设和运营情况，构建科学合理的测量指标，探寻有效的测量工具和评估方法，委托独立第三方进行全面、客观的评估。二是织严监管网。建立政府、社会资本方和社会公众都能共同参与的综合评价机制，对项目运营全过程以及每一过程和环节的资金使用情况、工程建设质量、站点公众满意度等公共服务情况进行全方位、无死角的监管与评估，将结果依法向全社会公开。三是进一步厘清政府在城市轨道交通PPP项目中的角色和作用。针对政府角色定位不清晰导致的监管流于形式等问题，明确政府和社会资本方的合作在法律上都是平等的民事主体，政府在某一个具体的轨道交通PPP项目中应扮演组织者、促进者和公正维护者的角色，而不应是项目主要资金的筹资者或者项目的“裁判员”和管理者。
5.激发城市轨道交通PPP模式应用中社会资本的积极性
首先要保障城市轨道交通PPP项目投资人获取合理收益。按照“成本+合理回报”原则，将政府指导定价和市场动态调价结合起来，政府指导定价要充分考虑当地经济社会发展的实际和可承受能力，体现项目的公益性和为公众服务的宗旨，但是当政府核定的价格不足以弥补项目的投入成本或者社会资本亏损严重时，应通过健全票价的动态调整机制弥合成本与回报的缺口，保障社会资本的合法合理收益，促进项目的可持续发展。其次是创新合作模式和盈利模式。要充分发挥城市轨道交通项目的综合带动效应，借鉴香港的轨道交通建设经验，积极推动“轨道交通+物业”“轨道交通+社区”等模式的创新应用，对轨道交通站点及周边、车辆段上盖及地下空间进行综合、立体的商业开发和利用，土地综合开发的收益和商业经营的收益应纳入项目的收益分享机制中，破解轨道交通PPP项目盈利难的困境。
随着我国经济发展方式的改变，工业化的兴起，贵州省成为了我国外出务工人员较多的省份。外出务工提高了人们的收入，但是也带来一些问题，尤其是对民族传统。这给民族文化遗产的旅游资源开发带来了一些不利的影响。除此之外，在旅游开发中面临的同质化竞争也将是其发展旅游业的一大挑战。
6.完善城市轨道交通PPP模式的风险分担和管理机制
城市轨道交通PPP项目可持续运作的基础是政府与社会资本风险共担、资源共享。首先要明确轨道交通PPP项目政府和社会资本的风险承担责任。应按照“风险由最适宜的一方来承担”原则，厘清政府和社会资本的风险分担范围，政府主要承担政策法律和最低需求等方面的风险，社会资本主要承担项目设计、建设、财务和运营的商业风险。其次要制定轨道交通PPP项目风险管理的制度标准。包括风险管理的原则、目标、流程等措施，并在既有法律制度框架下严格执行风险预判、风险识别、风险分析、风险评价流程，做实做细伙伴间风险分担的基础性准备工作。再次，风险管理过程要兼顾政府、社会资本及社会公众等多个利益主体，科学的风险分担与防范管理机制应在充分照顾各利益方的同时，以专业化的高水准使各主体的共同利益均衡点更趋向于综合意义上的公共利益。最后，轨道交通PPP项目的风险管理还应在实践中广开言路，将民众吸纳进评估体系，充分听取和尊重民众的意见。
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The Present Situation, Problems and Solutions of PPPModel of Urban Rail Transit in China
CHEN Xiang
( Hunan Maglev Transportation Development Co ., Ltd ., Changsha Hunan 410000)
Abstract: In recent years, urban rail transit in our country has achieved leapfrogging development, but faced with the contradiction between the rapid increase in demand and the difficulty of financing, and it is urgent to fully exploit and give full play to the potential of urban rail transit PPP model. Objectively analyzing the background and realistic foundation of urban rail transit construction, this paper discusses the development status of PPP model of urban rail transit from three perspectives: operation mode, operation structure and application environment. Then this paper analyzes the problems and reasons of government, market and project in the application of PPP model of urban rail transit. Some suggestions are put forward to deepen the local government' s ideological understanding, improve the legal system, innovate the investment and financing channels, improve the market supervision system, and improve the risk sharing and management mechanism.
Key words: urban rail transit; PPP model; market regulation; risk sharing
【中图分类号】 F503； U239. 5
【文献标识码】 A
【文章编号】 2095-1361( 2019) 04-0065-08
DOI： 10. 16546/ j. cnki. cn43-1510/ f. 2019. 04. 007
·收稿日期： 2019-06-03
基金项目： 湖南省社会科学成果评审委员会重点课题“湖南发展PPP模式的问题与对策研究”(项目编号：XSP17ZDI006)、湖南省哲学社会科学基金项目“湖南推进PPP投融资模式的思路与政策研究”(项目编号：15YBA064)
作者简介： 陈 湘 (1974-)，女，湖南长沙人，湖南磁浮交通发展股份有限公司财务合约部部长，会计师，研究方向：财务管理
(责任编辑：余华)
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