关于云南澜沧江流域开发的几个问题，本文主要内容关键词为：澜沧江论文,云南论文,流域论文,几个问题论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
澜沧江—湄公河是联接我国大西南与东南亚国家的一条重要的国际河流。该河流发源于我国青海唐古拉山，流经云南省出境，在境内称澜沧江，出境后称湄公河。流经缅甸、老挝、泰国、柬埔寨和越南，最后注入南中国海，全长4880公里，其中在我国境内河长2162公里。
80年代以来，随着东南亚局势逐渐走向和平稳定，各国都致力于发展经济。在东盟、亚洲开发银行、联合国开发计划署和沿岸国家的共同推动下，多年停滞不前的澜沧江—湄公河次区域合作已成为国际合作开发的热点。90年代初亚洲开发银行率先倡导大湄公河次区域经济合作，并确定了交通、能源、通信、旅游、投资贸易、人力资源开发和环保等七大合作领域。1992年我国云南省开始参与澜沧江—湄公河流域国际开发合作。从1995年亚行第五次会议开始，我国正式以国家名义参加开发合作。在1996年6 月召开的东盟—湄公河流域开发合作第一次部长级会议上，东盟七国与中、老、柬、缅四个非东盟的湄公河沿岸国就流域开发合作的目标、原则、框架、优先领域、项目筛选原则等问题进行了深入讨论，进一步确定了基础设施建设、投资贸易、农业、矿产资源开发、工业及中小企业发展、旅游、人力资源开发及培训、科学技术等八大合作领域。会议确定了与会11国为东盟—湄公河流域开发合作的核心国，并欢迎日本。韩国、澳大利亚等国家和其它国际性、区域性国际金融组织和机构参与。1996年7月在泰国曼谷召开了湄公河委员会与中国、 缅甸两国的第一次对话会。下游四国对我国加入湄委会寄予厚望。1996年8月， 在云南省昆明市成功地主办了亚行大湄公河次区域经济合作第六次部长级会议。
经过几年的努力，澜沧江—湄公河次区域的国际经济合作已从战略研究、动态追踪、规划设计等进入到项目实施阶段。目前看来最有成效的是与亚洲开发银行的合作。迄今亚行用于该区域合作项目的总贷款约为5亿美元，其中我国云南省获得2.3亿美元。
亚洲金融危机之后，整个澜沧江—湄公河流域的国际合作开发进程可能会大大推后，运作方式也必然会有所变化，为此，务必在目前的调整阶段就我国云南省境内澜沧江流域开发总体构想中的几个关键问题取得共识，以便国内各部门在下一步参加次区域合作中采取一致的工作方针和政策。本文就此提出几点看法。
一、关于我国大西南对外联系通道的建设问题。
地处内陆腹地的大西南各省是我国资源富集但开发程度有限的地区。缺乏便捷的对外联系通道是长期制约这一区域发展的重要限制因素。川江航道和广东湛江、广西防城港是大西南传统的主要出海通道，但与之相连的成昆、贵昆、黔桂、川黔等线路长期存在线路标准低、设备差、通过能力有限的问题。1992年国家计委召开的西南与华南部分省区区域规划会议和中共中央（1992）4 号文件指出“要充分发挥广西作为西南出海通道的作用”，明确了在开放经济条件下广西沿海港口群在整个大西南交通体系中的重要地位。近年来广西积极贯彻中央精神，为使南部沿海北海、钦州和防城港地区的港口群尽快成为我国大西南地区最便捷的出海通道，对港口及配套基础设施的建设下了很大力气。1997年南昆铁路全线通车后，由南防、钦北、南昆、黔桂和湘桂铁路和钦防、南（宁）北（海）（部分路段通车）高速公路为骨架组成的后方集疏运系统将这一港口群与大西南腹地紧密地联系在一起，广西沿海地区已初步具备承担大西南出海通道的能力。
在此背景下，需要对云南澜沧江流域的开发与广西出海通道的建设联系起来作通盘考虑。因为目前无论就合作各方尤其是下游国家要求的迫切程度、合作机制的完善程度还是项目本身的成熟程度而言，交通领域都具有明显的优势。由于广西沿海港口群和云南口岸都以大西南为腹地，可以建立起便捷联系的也同为中南半岛国家。为此，在两者之间进行必要的分工协调对于云南、广西两省区的区域开发和产业布局都将起到先导性的作用。
笔者以为，广西沿海港口群的通道意义对大西南而言是全局性的，而且其基础设施工程已渐趋完善，更具时效性。相比之下，作为内陆河流上游峡谷段的云南澜沧江流域即使在未来通道完全打通之后，形成的联系范围和规模也不可与广西沿海港口群同日而语。因此云南走向国际大市场的主通道应在广西港口群，而不在自身与周边国家的一些小规模边境（贸）口岸。这也是在海运作为当代国际贸易最主要手段情况下的必然。
90年代初期，云南从省内区域经济格局的优化出发，提出了“中路突破，两翼齐飞，先通后畅，立体发展”的战略构想。在南昆铁路开通之前，向南开辟新的通道，即实现“中路突破”对进一步拓展加深云南对外开放程度、向内延伸云南开放口岸的腹地，尤其是沟通澜沧江中游以大理、保山为中心的矿产开发区与下游及湄公河沿岸各国的经贸联系具有重要意义。在南昆铁路开通以后，中路通道在云南区域经济格局中的重要性已经大大下降。因为通过南昆铁路，深居内陆的云南已经可以十分便捷地利用广西的基础设施出海，大可不必以更高的成本建设自己的出海通道，这样才符合开放条件下市场机制作用的规律，使每个地区的比较优势都得到充分发挥。从这种意义上讲，南昆铁路的最大受益者不是广西，而是云南。
从中路通道本身的建设来看，也应以陆上手段，即铁路、公路等方式为主，不宜对澜沧江航道有过高的期望。如果以打通航运通道为中心开展澜沧江流域的开发建设，不仅要在水能开发利用方面付出一定的代价，而且以不低的成本建立起来的通道，由于通过能力、联系对象、便捷程度等方面的局限性只能具有云南局部地区的意义，而不可能形成为整个大西南腹地服务的大格局。因此应将澜沧江流域的开发定位于积极参与中、老、缅、泰四国毗邻地区的小区域合作（即泰国政府提出的“黄金四角”经济计划），以水能、矿产、生物、旅游等资源的开发利用为中心展开合作，而不能将通航置于核心位置。
二、水资源开发中发电与通航的矛盾问题
如何协调发电与通航的关系是水资源开发利用的核心问题。应当承认，以往在包括长江在内的许多大江大河的开发利用中都不同程度的存在有“重电力、轻交通，重修桥、轻通航”的倾向，以至于出现电站和桥梁建成后阻航、碍航的情况。因此虽然研究和实际工作部门都强调综合开发利用，但实际上对以通航为主还是发电为主存在着不小的分歧。
前一段的研究成果，大多为单纯从交通或电力角度出发，提出的无论通航还是电站方案表面上看都是可行的。如航运部门提出的梯级渠化方案完成之后，可以实现船队（思茅港以上2×500吨级，以下4×500吨级）由位于澜沧江中游的功果桥出发直驶南海，实现全程3200公里的航道全年通行，从而建立起自中国内陆到中南半岛各国的直通航线。显然，这一蓝图描绘的前景是十分美好诱人的。但实现这一蓝图的代价是结合水电梯级开发，修建勐松、橄榄坝、景洪、糯扎渡、大朝山、漫湾、小湾等多处大型甚至巨型过船设施，抛开梯级渠化方案本身的技术难度暂且不论，仅电站投资的大幅度上升已足以令投资者却步。
现有的梯级渠化方案在技术可行性和经济合理性方面的不足突出表现为梯级渠化过船设施标准偏高，首先，糯扎渡以上各梯级需要建设的过船设施，要求升船机最大提升高度为：小湾276米，漫湾107米，大朝山96米，糯扎渡211米。目前世界上已建升船机的最大提升高度不到150米，而国内已建的最大提升高度尚不足90米，技术难度可想而知。其次，糯扎渡和小湾是澜沧江中下游蓄洪补枯的龙头水库，为提高发电效益，要求小湾和糯扎渡水库蓄水位消落50米以上，但为保证航运要求的四个水库水位对接，各水库都必须维持正常的蓄水位，消落不得超过4米， 否则将出现断航现象。另外，若对小橄榄坝以上的糯扎渡、大朝山、漫湾、小湾等四个梯级不作渠化处理，则四个梯级的总投资额约为129.4亿元，相应的年发电净效益为42.45亿元。 初步估算过船设施需增加投资23.59亿元，增加18.2%；而发电出力下降，年净效益减为38.12亿元，减少10.2%。显然，实现航运梯级渠化与澜沧江中游河段水能水利资源得到高效而合理开发的目标偏差太大。退一步讲，地处高山峡谷的澜沧江中上游河段的周围地区开发程度还很有限，远期在梯级渠化方案全部完成、形成1000万吨的年通过能力之后，能够实现的运量究竟多大还需进一步研究。因此这一河段的发电与航运效益的优劣比较是十分明显的。
鉴于此，笔者认为需要针对不同区段的条件，各有侧重，提出尽可能兼顾发电和航运两个方面的方案。具体说，应当确立糯扎渡及其以上以发电为主，以下以航运为主的基本原则。现在小橄榄坝（思茅港）距思茅市、景洪市水陆距离各90公里左右，两市之间现有的公路距离 150公里，在二级公路改造完成后将缩短到120公里左右。 根据高等级公路和铁路路网规划，未来小橄榄坝（思茅港）以上航道的作用完全可以也应该通过陆上运输手段解决。小橄榄坝至南得坝104 公里河段目前已整治为六级航道，在中水和洪水位可通行100吨级船舶， 建议维持现状，不作进一步治理。将航道治理工作的重点转到小橄榄坝以下河段，按五级航道标准进行治理，实现300吨级驳船全年通航。 放弃糯扎渡以上河段的梯级渠化方案，对糯扎渡以下的景洪、橄榄坝、勐松三个梯级在建设过程中按常年通行4×500吨级船队进行渠化处理，设置航运设施。
三、下游国家对合作开发的态度及前景
澜沧江—湄公河流域的合作开发具有深刻的国际背景，而且从一开始就带有明显的东盟主导、国际组织和经济大国积极参与的色彩，目前有湄委会、亚行澜沧江—湄公河次区域经济合作部长级会议、东盟—湄公河流域开发合作部长级会议以及受日本政府资助的印支综合开发论坛、柬老缅经济合作工作组等多种合作机制。在1996年3 月召开的亚欧首脑会议上，湄公河流域合作开发被列为会议的后续行动计划。在1997年4 月东南亚金融危机爆发前夕召开的亚行大湄公河次区域解决合作第七次部长级会议上，邀请了有关国际双边、多边组织及有关私人企业的代表参加，除了讨论有关领域的项目合作外，还讨论了动员私有资金参与合作及大湄公河次区域2020年长远战略研究问题。截至目前，下游的缅、老、泰、柬、越五国对于这些国际合作机制的运作方式、开发项目的重点、时序安排等问题上都有不尽相同的观点。因此如何在合作过程中维护我方利益，促进这一区域的和平稳定与经济发展应成为我方处理合作事务的基本原则。
80年代中期以后，随着柬埔寨和平进程的推进，美越关系正常化不断发展；法国也积极提出要重返印度支那；作为亚洲最大经济大国的日本，也通过渗透东盟经济积极介入开发。在此背景下，东盟内部在加强团结、弥合分歧的同时，也希望以此作为南南合作进而推动南北合作的尝试。
在澜沧江—湄公河流域的中、缅、老、泰、柬、越六国中，地处最下游的越南出于自身利益的考虑，最为关注的是水量分配、上游工业发展带来的污染等问题，而且在湄委会内与泰国存在的分歧意见也较大。为此，本着先易后难、注重实效的原则，我方宜暂缓对湄委会事务的全面介入，应将重点放在中、缅、老、泰“黄金四角”的小区域合作的具体项目上。
泰国在四国中有一定的资金和技术实力，而且流域所在为其东北部待开发地区，因此在合作中优先关注的是发电与灌溉，其次才是航运。特别是对合资开发、购买我境内拟议中的景洪电站电力有迫切愿望。缅甸虽为湄公河沿岸国，但流经地区为其最东部的偏僻山区，范围有限，涉及利益相对较少，尤其是这一地区长期受其地方武装控制，加之国内政局长期动荡，直到1997年7月才正式成为东盟成员国， 因此无论从政治还是经济角度都无力发挥更大的作用，但对我方持积极合作的态度。湄公河贯穿老挝全境，流域合作开发的成败对老挝经济的发展具有全局性的影响，因此对合作开发的各个方面尤其是航运、发电、灌溉等都抱有浓厚的兴趣，但由于自身不具备经济实力，只能寄希望于国际援助与合作。虽然中、老双方已于1994年签订了通航协议，但老方对其境内的航道整治、疏浚工作颇感力不从心，因此我方对境外湄公河航道整治在等级标准方面的考虑在近期内也不可乐观。
老挝、缅甸两国已于1997年7月加入东盟，从前景来看， 柬埔寨加入东盟也只是时间问题，未来的次区域合作必然形成东盟十国—中国的合作格局。从近年来关于澜沧江—湄公河次区域合作开发的几次国际会议看，多数国家都对交通（特别是铁路、公路）和能源、水利项目持优先态度。从这些方面考虑，我方不宜对上游开发中航运与发电的矛盾问题争论不休，以免将此置于国际监督之下，建议在未来签订中、缅、泰、柬四国通航协议时，将起点由现在中老协议中的南得坝下移至小橄榄坝（思茅港）。
1997年下半年爆发的亚洲金融危机，由泰国开始并逐渐向外扩散，几乎所有的东盟国家都未能幸免。这场迄今仍未结束的灾难使这一地区的经济体系遭受了空前的打击。由于泰国、马来西亚和印尼等经济发展水平较高的东盟国家相继成为这场灾难的重灾区，澜沧江—湄公河流域的国际合作开发进程也受到严重影响，许多拟定的项目由于资金无法落实而不能按时启动，有关各方目前基本上处于“走一步，看一步”的状态。预计整个流域的开发进程都将会有相当的滞后。因此，我方目前正好可以利用这段时间对过去几年的工作进行总结反思，及时调整思路，统一对策。
四、关于云南实施“中路突破”战略的其它问题
以澜沧江流域开发为主要内容的“中路突破”战略是90年代以来云南区域经济开放发展思路的核心，它使云南从改革前大西南封闭的边疆变成了面向东南亚的开放前沿，成为我国沿边开放战略的重要组成部分。目前，昆明—曼谷的高等级公路正在建设，云南境内部分可在2000年左右完成。滇缅公路中国境内昆明—安宁、安宁—楚雄、芒市—瑞丽段已建成为高等级公路。楚雄一大理段正利用亚行贷款建设一级汽车专用线。笔者以为有以下问题需要引起注意。
1.泰国在未来的大东盟十国中将处于北部缅、老、柬三个不发达国家与南部发展水平相对较高国家之间的交接地带，近年来经济稳定增长，考虑到泰国在“黄金四角”小区域合作中所处的特殊位置，“中路突破”战略把云南对外通道和口岸建设的重点放在了与泰国最近的中路，这一选择是具有战略眼光的。但“中路突破”并不仅仅或主要意味着对澜沧江—湄公河航道的疏浚开通，而是包括了由打洛、勐腊分别通往缅甸、老挝的两条出境公路以及拟议中的新加坡—昆明铁路，由此形成我国大西南通往东南亚的陆上通道。应当认识到，包括云南在内的我国大西南区域开发的核心问题是交通，但澜沧江航运无法完全承担云南与东南亚进行人员、物资交流的重任。开辟对外开放通道也好，构建新的大陆桥也好，真正能够解决问题的还是高等级公路网和铁路系统。
2.由于特殊的历史人文渊源，边贸在云南中缅、中老边境地区的社会经济生活中长期占有重要的地位。80年代中期以后，边贸进一步繁荣发展，日渐成为我国边疆地区开展对外贸易的主要手段。1985年云南开始了政府倡导下的边贸，在缅甸北部日用品市场上中国产品的占有率一度达到百分之九十以上，但近年来呈萎缩趋势。主要原因在于国内公司之间的互相倾轧，假冒伪劣产品盛行等。由于缅、老均为世界上最不发达的国家，易货能力和支付硬通货能力均很有限，因此预计未来较长一段时期内，边贸仍将是主要的双边贸易手段。在此情况下，云南对内不仅要向其它省份开放边贸市场，同时要一视同仁地对省内外企业做好服务工作，将边贸市场的繁荣建立在整个大西南的产业基础之上；对外则要有意识地培育贸易伙伴，以避免在东盟自由贸易区形成之后出现难以插足的局面。