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【中图分类号】F116 【文献标识码】A 【文章编号】1006—9550 （2000）10—0053—051999年6月欧盟委员会完成了对结构基金的改革。 欧盟当局不仅要协调地区政策同政治、经济、货币联盟以及东扩的关系，还要考虑现有15个成员国对改革的不同要求，兼顾促进一体化进程、缩小地区差距、提高地区政策效率及为东扩作准备等目标，这就使得改革过程呈现出极为错综复杂的局面。在对改革背景展开分析之前，有必要对结构基金的历史作简要陈述。
一、结构基金的建立与前两次改革
结构基金是欧盟推行旨在促进欧洲一体化和地区经济发展的地区政策的主要工具，由欧洲地区开发基金、欧洲社会基金、欧洲农业指导和担保基金、渔业指导金融工具、内聚基金以及称作共同体主动权的特别支出计划所组成。
欧盟地区政策（习惯上称为地区结构政策，有时也称为结构行动）的历史可追溯到1975年，该年设立了欧洲地区开发基金，以便接纳英、爱、丹三国加入欧共体。及至20世纪80年代中期，欧洲农业指导和担保基金、欧洲社会基金也纳入地区政策框架。随后希（1981）、葡（1986）、西（1986）三国相继加入欧共体。1987年《单一市场法》颁布之后，扩大了的地区差距被认为是实现单一市场的威胁，欧共体内经济与社会内部凝聚力的问题被提上议事日程。正是在这样的背景下，1988年欧共体当局对结构基金进行了第一次改革。除了增加结构基金预算之外，改革措施还包括：（1）引入了地区政策操作的几项原则， 即把有限资源配置到最需要地区的集中原则；强调来自欧共体的结构基金只是对各成员国已筹资金的补充而不是替代的追加性原则；实施地区政策应在欧共体委员会、成员国政府和下属地区当局之间遵从合作原则，同时根据国情在地区、国家或欧共体三个不同层面上选择最适宜的行政层次，对结构基金进行管理的自下而上原则。（2 ）确定了地区政策操作的特定目标，即目标1 为促进发展滞后地区（其人均收入在欧共体平均水平的75%之下）的结构调节；目标2 为重构严重地受到工业衰落影响的地区；目标3和目标4分别为战胜长期失业和增加青年人就业岗位；目标5a为加速农业部门的结构调节和改进渔业部门的加工和销售条件；目标5b为推动乡村地区的发展。（3）设立“共同体主动权”特别支出计划， 欧共体委员会通过这些计划对地区政策执行过程中未预见到的问题作出反应、进行干预。1988年改革标志着欧共体层次上地区政策操作的开始。
1991年12月于马斯特里赫特召开的欧洲理事会引发了对结构基金的第二次改革。《马斯特里赫特欧洲联盟条约》重申地区政策的重要性，强调从社会与经济方面加强内部凝聚力是欧盟的主要任务之一。1992年在爱丁堡理事会上达成了设立“内聚基金”的协议，从1993至1999年将151.5亿埃居资金投向人均GDP在欧盟平均水平90%以下的希、葡、爱、西4国，资助这4国在环境保护和运输设施领域的项目，以提高其履行环保义务的能力并确保跨全欧运输网络系统的建成。1993年为吸收瑞典和芬兰入盟而设立了渔业指导金融工具；此外，还延伸了适合于目标1 地区的范围；扩展了目标3的涵义使之纳入青年就业一体化的内容； 引入新的目标4，即专门帮助劳动者适应工业变动；修改指定目标2和目标5b地区的运作程序， 允许成员国根据各国政策的轻重缓急来制定同目标2和目标5b相关的地区计划，等等。1995年奥地利、瑞典和芬兰正式加入欧盟，欧盟地区委员会又设立了目标6， 以促进这三国尤其是后两国人口密度极低地区（人口不到欧盟人口总数的0.4%， 每平方公里居民不足8人）的经济发展与结构调节。
二、围绕第三次改革而展开的争论
到20世纪90年代后期，欧盟已建立起完整的地区政策体系，但随着欧洲一体化进程的加速和欧盟东扩问题的提出，以及近年来结构基金操作中暴露出来的问题增多，欧盟地区政策再度面临新的挑战。为了迎接挑战和提高结构基金运作效率，欧盟委员会于1997年7 月公布了《2000年日程表》，就欧盟东扩、增强竞争力、加强经济与社会内聚力、协调内部政策以及结构基金改革等问题提出了一些构想。各成员国就上述问题展开了广泛而热烈的讨论，借此机会竞相表达自身的利益、愿望和要求。针对结构基金预算安排和改革的讨论可以概括为如下两个方面：
第一，有关结构基金预算安排的争论。围绕2000～2006年结构基金预算安排的争论在欧盟内穷国和富国之间激烈展开。同前两次改革不同的是，富国不愿意增加欧盟预算，反倒要求减少认捐以削减国内财政不平衡。长期以来德国是欧盟预算最主要的认捐者，但在1997年12月召开的卢森堡最高级会议上一改常态，以德国至今仍在努力缩小东西部差距而需要资金和自统一以来全德人均GNP已降至欧盟第五位为由， 提出在新的欧盟预算安排中应更多地考虑各成员国的相对GNP水平。 荷兰的人均收入居欧盟第八位， 但其人均对欧盟预算的净贡献额却居首位， 达288埃居。其他净贡献国英国、奥地利及瑞典也提出种种理由， 要求减少认捐额。富国的态度受到穷国尤其是“内聚国家”葡萄牙、西班牙、爱尔兰和希腊的强烈反对。4 个“内聚国家”都提醒富国不要忘记它们从欧盟内部市场扩大以及从结构基金资助的项目合同中所得到的那一部分利益。
第二，有关改进结构基金运作的争论。提高结构基金的运作效率是前两次改革追求的目标，这次改革也不例外。成员国之间的争论主要围绕以下三个方面：第一，关于简化政策目标和政策工具的争论。各成员国普遍反映，欧盟现有的地区政策目标体系过于宽泛，覆盖面过大，目标内容重迭。《2000年日程表》拟将原有的7个目标减少至3个，并且减少共同体主动权的数目，得到各国广泛赞同，但在如何简化和协调原有目标内容的问题上各国意见相左。瑞典和芬兰认为拟议中的新目标2 可以接受，因为新目标2 承认在实施地区政策时需考虑城市问题同乡村问题之间的关系，因而可以统筹解决；但德国和奥地利却对将原先针对工业衰落地区的目标2和促进乡村地区经济发展的目标5b 合并在操作上的可行性表示质疑，因为这两国实施产业政策和乡村发展政策的机构在体制上是相分离的。另一些成员国对于把欧洲地区开发基金、欧洲农业指导和担保基金以及欧洲社会基金等政策工具放在一起使用是否能保证其应有的效率表示疑虑。许多成员国认为，对“内聚国家”继续提供资助是欧盟的重要义务，而德国则认为凡是已符合欧元趋同标准的成员国不应再享有内聚资金资助。第二，关于指定目标区域的讨论。一些国家批评欧盟委员会在划分空间目标时随意性大并缺乏连贯性，严重背离了结构基金多年来恪守的集中原则。在关于新一轮改革的讨论中，各成员国在目标1的划分上趋于一致，认为4个“内聚国家”中希、葡、西的大部分地区应列入目标1，但爱尔兰近年来经济发展中趋同效应明显， 人均GDP已高于欧盟平均水平的75%，因此应逐步退出内聚基金计划。 在非内聚国家中，德国东部各州，芬兰东部、意大利南部及瑞典北部仍划在目标1之内。在讨论设置新的目标2时，欧盟当局希望减少原有目标2 地区的数目以避免目标区过于分散，同时提出以人口封顶和失业指标作为新目标2的主要划分依据。第三，分权化管理问题。早在1993 年的改革中，一些成员国就要求在结构基金操作中实行以自下而上原则为前提的分权化管理。这次改革中，德国再次力主推行分权化管理以提高操作效率，得到多数国家的赞同。
三、1999年结构基金改革的主要内容
新一轮结构基金改革的主要内容包括：（1）作出7年期结构基金预算安排。根据欧盟理事会作出的将结构基金在欧盟总预算中的比重维持在1999年水平（占欧盟15国GNP的0.46%）而不再增加的决定，2000 ～2006年结构基金总额确定为1950亿欧元（1999年价格），其中用于新的目标1、目标2和目标3地区的相应比例为69.7%、11.5%和12.3%， 用于共同体主动权及技术创新资助的比例分别为5.35%和0.65%。从2000年1月1日起对当年用于结构基金的资金按2 %通货膨胀年率作指数化调整；此外，结构基金总额的4%被用做储备金，欧盟委员会拟自2003 年起用这部分储备金奖励地区政策取得显著成效的地区。《2000年日程表》中原计划从2000年起接纳东欧数国为新成员国并提供总额为450 亿欧元的结构基金资助。由于东扩条件尚不成熟，欧盟当局决定推迟到2002年再正式接纳新成员国，但在2000年至2002年，每年从欧盟预算总额中拨出31.2亿欧元作为“接纳前资助”，用于农业及地区结构调节等领域。（注：European Council, Presidency Conclusions ——BerlinEuropean Council,D/99/1,24 and 25 March 1999,p.18.）预算安排中还包括在同期内向4个“内聚国家”提供180亿欧元的内聚基金，并规定任何成员国所得到的地区政策资助额（含结构基金与内聚基金）不得超过该国GDP的4%。（2）精简目标区和政策工具以体现集中原则。 原有的7个目标削减为3个。目标1 仍被定义为“促进经济发展滞后地区的发展和结构调节”， （注：Council of the European Union,Council Regulation (EC),Interinstitutional File 98/0090(AVE ),Brussels,20 May 1999,p.16～17.）在该目标区所用工具有欧洲地区开发基金、欧洲社会基金、欧洲农业指导和担保基金以及渔业指导金融工具，基本原则仍要求人均GDP低于欧盟平均水平的75%，原目标6地区和属于有关成员国的最外围地区也被纳入新目标1。目标2为“支持面临结构性困难地区的经济与社会转变……尤其包括工业与服务部门中正在发生社会与经济变迁的地区、衰落中的乡村地区、处于困境中的城市地区和依赖捕渔业的萧条地区”，（注：Council of the EuropeanUnion, Council Regulation( EC) , Interinstitutional File98/0090(AVE),Brussels,20 May 1999,p.16～17.）所用工具为欧洲地区开发基金和欧洲社会基金。目标3旨在“支持教育、 训练和就业政策与体制的调整并使之现代化，”（注：Council of the EuropeanUnion,Council Regulation ( EC) , Interinstitutional File98/0090(AVE),Brussels,20 May 1999,p.16～17.）政策工具仅限欧洲社会基金。截至2005年，随着欧盟现有15国的部分地区逐渐退出各目标区，结构基金目标区内所覆盖的人口将由近51%减至约41%。有关内聚基金，欧盟委员会确定4个“内聚国家”仍然接受资助，但在2003 年将对这4国进行评估，看其人均GNP是否已达到欧盟平均水平的90%。 （3）在操作方式上实行分权化改革。7 年期的结构基金操作将按自下而上原则，在明确欧盟委员会、成员国和地区各自责任的前提下，以分权管理方式履行。明确责任意味着由欧盟委员会提出结构基金管理规则，以便对成员国的提案产生影响，使之按欧盟的意图调整地区发展战略并突出重点，成员国方面则应对申请资助作出决策并详细说明要求资助的内容、形式及用途。分权化管理意味着对资金支出的管理归成员国而非欧盟，即欧盟地区政策的具体执行者应当根据各国情况被确定在最适当的地区当局层次上，而不是中央或联邦政府层次上。欧盟当局从具体的管理中撤出，其今后的责任主要在于通过实行监督、制定管理规则、提出政策优先顺序以及利用储备金奖励绩效显著的地区等来影响成员国的操作过程。
四、从第三次结构基金改革看欧盟的经济前景
1999年改革虽然在简化目标数目、削减政策工具、集中使用资源及矫正地区政策操作程序中的官僚主义倾向等方面取得了一些进展，但在其他领域却成效不大，甚至有负面影响，一些棘手的难题，如为东扩募集财源，改革欧盟现有财政体制等，原拟在此次改革中解决，但最终还是被搁置一边。
1999年结构基金改革为世人所关注，特别是对结构基金实行分权化管理，更加强化了人们对欧盟前景不确定性的预期。欧盟的前景如何？哪些经济与政治因素将对欧盟的前景产生影响？
在近期和中期内对欧盟经济前景产生影响的因素主要有欧盟内部一体化进程（由经济与货币联盟、单一市场形成、经济与社会内聚和趋同过程三者构成）、欧盟的制度框架以及欧盟东扩等。
首先，分析一体化进程的影响。就货币联盟而言，欧元自1999年初问世以来，在稳定欧盟内部经济和促进经济增长方面发挥了重要作用，因而一般而论将对一体化进程产生正效应。但由于经济与货币联盟进程在不同国家和不同地区所造成的影响不同，那些经济发达且又参与欧洲一体化程度较高的成员国获益较多，而那些较穷的成员国却因为不能满足经济与货币联盟诸条件而在这一过程中得利较少。如果经货联盟进展得过快，欧盟内部的经济发展差距势必将拉大，因此，经货联盟只能缓慢地向前推进。形成单一市场的目标是要“取消所有市场扭曲和部门障碍， 把欧洲转变成一个生机勃勃的、 有吸引力的市场”。 （注：Communication of the Commission,Agenda 2000:for a Strongerand Wider Union,Doc 97/6,Strasbourg,15 July,1997,p.4.）但是，单一市场形成过程远未完成。成员国之间仍保留了大量的非关税壁垒（如技术、环保和安全标准等），尤其是各国在银行及保险等第三产业中仍保留了多种形式的无形贸易壁垒，最终取消这些障碍需要相当长的时间。目前欧盟内部劳动力迁徙的主要表现为穷困地区向富裕地区的净迁出。随着东扩正式启动，劳动力流动问题将会激起更大的矛盾。设立结构基金是为了减弱地区发展差距拉大的势头，因为一体化过程在很大程度上促成欧盟内经济发达的中心地带经济活动愈益集中的趋向，如果在这一过程中欧盟内经济欠发达的外围地区被忽视的话，那么最终将因为欧盟内贫富悬殊过大而危及欧盟自身的存在。所以，地区政策的实质在于抵消欧盟一体化进程中的负面影响。地区政策在促成欧盟内社会与经济内聚和趋同方面收效明显。1986～1996年的10年间，欧盟内25个最穷地区的人均GDP从欧盟平均水平的52%提高到59%，同期内4个“内聚国家”的人均GDP由65%猛增为76.5%，1999年预计可达78%。 （注：European Union, Sixth Periodic Report on the Regions:Summary of Main Findings,Fact Sheet o4.02.99 EN,P.2.）在近期和中期内，伴随着东扩准备工作的加紧进行和东扩开始之后，欧盟内部趋同和内聚过程将更趋复杂化，地区政策的作用更显得重要。
其次，现行制度框架对欧盟前景的影响。欧盟目前的制度框架在体制形态上介于联邦制与邦联制之间，虽然从长远看趋向于联邦制，但其当前形态更接近于邦联制；而欧盟内的运行机制却具有典型的专家政治（或者说技术官僚管理）的特征。欧共体缔造者的初衷是要把欧共体建成“一个新型的政治实体， 一个欧洲式的美利坚合众国”， （注：Rona Michie and Rona Fitzgerald, "The Evolution of theStructural Funds",John Bachtler and Ivan Turok, eds., TheCoherence of EU Regional Policy: Contrasting Perspective onthe Structural Funds,London,Jessica Kingsley Publishers Ltd.,1997,p.28.）至于这个“欧洲式的美利坚合众国”以什么样的体制形态存在，当时并不明确。40多年过去了，这个问题仍然没有解决。一方面，欧洲议会近年来在欧盟决策过程中的作用日益重要，但它至今仍不具备作为立法机构制衡行政当局的权力；另一方面，部长理事会却可以直接颁布法规而无需同各成员国议会磋商。这次围绕结构基金改革而展开的激烈争论，其核心依旧是成员国的国家主权问题。一些国家重申自下而上原则正是为了以分权化管理的方式来使国家主权得以体现。然而，即便以分权方式实施结构基金操作也只能是暂时缓解欧盟委员会同成员国间紧张关系的权宜之计，寓于欧盟内深层的制度架构问题仍悬而未决。再说，大多数成员国均没有在地区层次上操作地区政策的经验，少数国家如英国对于按自下而上原则调整欧盟同成员国之间的关系甚为敏感。当前欧盟的制度框架不适应未来经济发展的方面显得愈益突出。在现行制度安排下，欧盟委员会没有征税权，其财政来源主要依赖各国认捐及关税和农业税的上缴部分。财政上缺乏自主地位使欧盟当局无法实施包括对个人转移支付（如补助金、失业津贴等）和政府间转移支付（如财政均等化机制等）在内的相关抉择的宏观财政政策，现有的结构基金充其量也只是一种非常微弱的地区再分配财政机制。制度框架的缺陷必然诱发欧盟内的机会主义行动。众多成员国申请入盟而参与一体化过程，其预期是获取来自欧盟的收益。然而在现行体制下，欧盟运作的成本是在成员国之间不平衡地分担的。机会主义行为倾向驱使成员国从本国利益出发，尽可能从欧盟预算中争得更大的份额。这一倾向在1999年结构基金改革中显露得尤为突出。另一方面，欧元启动后，欧洲中央银行所实行的货币政策对于推动欧盟内经济增长和保持欧元区内币值稳定起了积极作用，但对降低失业率却一筹莫展。欧盟失业率平均水平达10%，发达与欠发达地区失业率差异很大。现行的制度安排使得欧元汇率缺乏弹性，对劳动力市场调节就成了降低成本、维持和改进欧盟竞争力以及增加就业的关键机制。面对高失业率，欧盟委员会因财力极为有限，寄希望于通过结构基金等资助中小企业，使之能在具有竞争力的行业创造大量长期的就业岗位。在近期和中期内，欧盟的制度框架不会发生大的变动。
最后，东扩带来的影响。东扩将使欧盟成员国增加到25个，人口达4.75亿。从长期看，东扩将给欧盟带来更多的经济优势，不仅有利于现有成员国扩大对中东欧投资，开辟资本品潜在市场，而且也有利于促成行业与地区间的互补，改进资源配置，促进东西部贸易，为中东欧国家廉价劳动力向西流动提供机会，进而增大经济长期增长的潜力。此外，还有助于扩大欧元的影响。然而，在近期和中期内，东扩也会给欧盟带来某些负效应。截至1997年，中东欧申请国人均GDP 仅及欧盟平均水平的40%。（注：European Union,Sixth Periodic Report on theRegions:Summary of Main Findings,Fact Sheet O4.02.99 EN.p.18.）东扩意味着现有成员国在从欧盟得到的资助减少的同时还需增加对欧盟预算的认捐，一些国家的财政状况因而将不断恶化。另外，东扩将使欧盟现有成员国的某些行业因其产品同中东欧国家有很大相似性而面临后者的激烈竞争。这类行业包括商业化农业、初级机械制造、化工和塑料制品、依赖市场并对价格敏感的汽车零配件、电子消费品和造船等。由于这些行业聚集在有关成员国经济相对不发达或生产率较低的地区，东扩造成的负面影响将集中地反映在地区发展问题上。且不说通过行业竞争在长期内形成行业内贸易的前景是否乐观，单就近期和中期而言，东扩无疑将减弱现有成员国经济发展滞后地区开发其比较优势的可能性，并进一步强化部分工业衰落地区竞争力下降的势头。在近几年内，欧盟当局为迎接东扩将加紧做好各项准备，除了根据入盟条件同申请国继续谈判和通过向申请国提供资助，使之进入有关计划进而逐渐熟悉欧盟政策操作程序之外，还需要继结构基金改革之后调整其他内部政策，如共同农业政策、劳动力市场政策、贸易及环境保护政策等等。就共同农业政策而言，价格支持和直接补贴等政策工具显然不能应用于中东欧国家。为迎接东扩，中东欧国家需要对农业部门进行结构性调整，以避免东扩起步后出现农产品生产过剩的难题。再就劳动力市场政策而言，欧盟劳动力市场在欧盟接纳新成员国之后将面临更为沉重的压力，在现有成员国工业衰落和生产率较低的地区，失业率将攀高，而在中东欧国家，大部分城市将继续保持高失业率，乡村地区失业会更严重。中东欧国家农业人口是欧盟现有15国农业人口的4至5倍，中东欧国家农业部门中正在进行的结构性调整肯定将削弱农业部门对剩余劳动力的吸收能力，进而引发更为广泛的失业难题。现有欧盟国家特别是“内聚国家”及同中东欧毗邻的德、奥、芬3国， 担心东扩后出现中东欧国家劳动力大举西进的浪潮。在正式接纳新成员国之时，欧盟委员会是否会针对劳动力西进问题出台有关措施或是听任各成员国各行其是，目前尚难预料。另外，欧盟方面还需要在出口产品技术标准及环境保护标准等诸多方面考虑中东欧国家如何同欧盟成员国相互协调的问题，而所有这些方面都同欧盟一体化进程及地区发展等问题息息相关。
需要指出的是，在讨论2000～2006年欧盟预算安排时，各国财长一致同意将欧盟总预算冻结在占欧盟GNP的1.27%水平上，维持到2006 年不变。这意味着2006年之后预算将发生变动。但问题是，一俟接纳新成员国后引致欧盟内对财政资源的需求超过GNP的1.27%， 必然要求对欧盟总预算重新安排。到那时，有关成员国很可能再次要求改革现行财政体制。至于未来的改革是否会波及欧盟内部政策架构乃至制度框架，目前尚不得而知。但可以肯定的是，欧盟接纳新成员国过程一旦开始，由此引发欧盟内部发生结构性改革的机会将接踵而至，进一步的改革势在必行，这一点毋容置疑。
[收稿日期：2000—04—14]