美国城乡教育机会均等与“农村教育成就项目”，本文主要内容关键词为：均等论文,美国论文,城乡论文,农村教育论文,成就论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］G53/57.712.1 ［文献标识码］A ［文章编号］1006-7469(2006)03-0035-05
近年来，美国联邦政府出台了一系列旨在提高基础教育质量、促进教育机会均等的项目，“农村教育成就项目”（Rural Education Achievement Program，简称REAP）就是其中之一。该项目于2000年12月克林顿总统签署通过，2002年1月，布什总统对REAP进行了重新授权。联邦政府自2002年开始累计拨款4.98亿美元，以资助和推进该项目的实施[1]。
一、“农村教育成就项目”出台的背景
美国公立中小学教育质量长期处于低谷，农村地区公立学校教育质量问题尤为突出。农村社区学生的学业成绩普遍不高，差别较大，大学升学率为37.4%，明显低于城市的42.8%[2]，且多为社区学院和一般大学。美国城乡教育机会不均等由此可见一斑。
美国农村地区地域广袤，偏僻，人口稀少，少数民族聚集；传统主导产业高新技术容量小，增长速度缓慢、空间窄狭；社会和政府关注缺位，投资不足；经济总量和利润率较低，工作岗位和就业机会偏少，经济收入水平相对较低，成为导致美国农村地区教育质量长期低迷的症结所在。
贫困直接导致农村社区和家庭的财力不足以及对教育的经济支持力的低弱。在美国，中小学教育经费主要来自联邦和州政府的教育拨款和地方财产税。据美国2002年人口普查统计显示，占总人口17%的0.49亿农村人口分布在美国广袤的3/4的国土上。1998～1999学年，美国31%的公立学校、21%的公立学校学生、40%的教师是在农村和小城镇，但他们只得到了23%的联邦教育拨款[2]。农村社区人口居住分散，学校规模偏小，学生人数少和注册率下降意味着公式拨款的数额减少。财产税在公立中小学教育经费中所占比重较大，人口稠密、收入中高、财富丰裕的城市居民或商家所在的社区就有雄厚的财力支持教育，而收入低寡、财富贫乏居民比重较大的农村社区则处于财力不足的境况，社区和家庭均无力拿出较多的财力支持教育。根据1995～1996年联邦教育部的调查，大城市公立学校学区每年生均投入为7010美元，而在农村公立学校学区，这项开支只有5 302美元[3]。经济贫困的家庭同时也伴随着家长的教育贫困，使他们无力、无心也无法给子女提供家庭教育支撑力。
贫困也限制了农村社区学生的眼界和抱负，弱化了他们的学习和升学动力。长期的自然贫困和制度性贫困，使农村社区出现了严重的逆淘汰效应，即富者躲避迁移他乡，贫者滞留倒流穷地，其中少数民族人口居多。他们英语熟练度有限，学习跟进吃力，学习压力沉重；民族文化差异较大，冲突激烈，使他们内心充满矛盾，无所适从，对学校的常规和期望感到不适和惧怕，学习行为混乱；就业岗位简单、机会缺少，使他们看不到有吸引力的学习的前景，学习积极性不高也就在所难免了。
贫困严重地侵蚀着农村社区的教师队伍，恶化着农村社区的教育条件和环境。低工资福利、缺少专业发展机会、职业孤独、多学科和多年级的专业资格交叉要求等，给农村学校教师的生存、生活和发展造成不便，导致农村学校教师职业困惑乏力，严重流失，教师短缺成为不少农村学校面临的共同问题。经费短缺使许多农村学校无力增添、更新教育教学设施设备，学校实力在不断弱化。
面对农村社区中小学教育质量低迷、机会不均等的严峻现实，在1965年国会通过的《初等和中等教育法》提出的“为教育低收入家庭的儿童给地方教育机构提供财政援助”条款的基础上，为有效应对农村社区中小学教育的特定情境和需要，2000年12月，克林顿政府签署通过了“农村教育成就项目”，2002年1月，布什总统对REAP进行了重新授权，力图通过专项拨款实现其对农村学区教育发展的影响和教育政策的引导，为农村社区教育机会均等提供更强有力的资金支持和法律保障。
二、“农村教育成就项目”的内容
（一）项目的活动目标
REAP是一个联邦专项拨款项目，旨在通过对州和学区的差别性专项教育经费资助，换取州和学区对学生学业结果更强的绩效责任，帮助公式拨款不利的农村学区更有效地获得和使用联邦教育资金，改善农村学区的教育教学环境，推进教师的专业发展，以提高教育教学质量和学生的学业成绩，保障所有学生达到本州绩效体系的年度进步(AYP)所规定的学业成绩标准。
REAP包括两个子项目，一是“小型农村学校成就项目”（Small,Rural School Achievement Program，简称SRSA），二是“农村低收入学校项目”（Rural and Low-Income School Program，简称RLIS）。SRSA旨在帮助那些地处偏远的农村小型学区，该项目包括两方面内容：1)农村教育成就项目弹性化(REAP-Flex)。这不是一项拨款计划，而是给予地方教育机构在花费其他联邦项目资金方面更大的自主权，即他们有权在REAP-Flex规定的项目范围内根据情况发展，合并使用几个项目的拨款来用于本学区最需要发展的某一个或几个其他的项目；2)小型农村学校资助项目(Small,Rural School Grant Program)。该项目给予符合条件的地方教育机构在使用州管理的联邦项目下的公式拨款时有更大的灵活性，也直接向地方教育机构拨付公式投入资金，用于地方教育机构为提高学生成绩而开展的一系列活动。
RLIS则向人口贫困指数在20%及以上的贫困农村学区提供附加资金，用于此类地区教师专业发展、利用新教育技术等。这对那些财产税基础薄弱但亟需资金的学区尤为重要。RLIS资金由联邦以公式拨款的方式拨付给州教育部门，作为他们向符合条件的地方教育部门拨付竞争性或公式拨款的补偿。
（二）项目的实施对象
SRSA面向小型、低收入的两类农村学区，即学区地域类别为7、8类①（或者被州政府机关确定为“农村”的学区）、学生的日平均就学率(ADA)低于600人的学区，或者所在县的人口密度为平均每平方英里低于10人的学区。RLIS资助对象的资格条件限定为学区地域类别为6-8类、人口统计中贫困率在20%及以上的学区。印第安人事务局和边远地区也符合RLIS拨款的条件，包括美洲萨摩亚群岛、关岛和马里亚纳群岛。
（三）项目的活动内容
SRSA允许学区把新追加的联邦资助经费与“提高教师质量”、“引进新教育技术”、“建设安全无毒品学校和社区”以及“创新项目”下的联邦拨款合并使用，以实现本学区特殊需要的教育活动。合并的拨款和新追加的资金可以用于以上任何一个项目或者另外3个项目的活动，包括“提高不利群体学生的学业成绩”、“为英语有限学生和移民学生提供语言指导”和“21世纪社区学习中心”等联邦项目活动。
RLIS的联邦资助经费以竞争拨款或公式拨款两种形式从州分配到学区。在学区层面，经费可以用于招聘教师（也包括教师的奖金和其他奖励等）、教师专业发展（包括利用教育技术提高教学的教师培训和特殊教育教师培训）、教育技术（包括软件和硬件）、父母参与活动、安全无毒品学校、提高不利群体学生的学业成绩和移民学生的双语教育等项目。
（四）项目的管理及具体实施
1.确定项目资助对象
依据项目资助条件的要求，参照教育部有关网站提供的学校的地点编码名单、学生的日平均就学率(ADA)、人口密度以及人口统计中的贫困率等详细资料，教育部、州教育机构和地方教育机构就可以明确地知道哪个学区、哪所学校在资助的范畴之内，客观地选择和确定有资格参与SRSA的学区名单。
2.拨款
在SRSA中，符合条件的地方教育机构必须首先在截止日期前向教育部提交补助申请，教育部长被授权将资助款直接划拨到地方教育机构以作为本年度财政拨款。拨款的数额依据下列公式和步骤计算得出：1)上一财年拨款数额的确定，即《不让一个孩子落后法案》（NCLB法）中规定的“提高教师质量”、“教育技术”、“安全无毒品学校和社区”以及“创新项目”4项条款的拨款之和；2)初始配额的确定，即100美元乘以超过50人的日平均就学人数，加上20000美元，初始数额不超过60000美元；3)预算最终配额的确定，即初始配额减去上一财年配额；4)最终配额的确定为，预算最终配额-按比例削减的数额（预算最终的配额×上一年削减比例），即，100美元×(ADA-50)+20000美元-上一财年配额-［按比例削减的数额（预算最终的配额×上一年削减比例）］[3]。
RLIS由联邦以公式拨款的方式支付给州教育机构，作为他们向符合条件的地方教育机构拨付竞争性或公式拨款的补偿。拨款数额的确定基于本州参与RLIS的学区所有学生日平均就学率。享受补助的前提是州教育机构必须在截止日期前向教育部提交拨款申请，如果州教育机构选择不参与本项目或没有提交申请，那么，符合条件的地方教育机构可以直接向教育部提交拨款申请，以接受这一项目下的拨款补助，这样的地方教育机构称作“特别资格机构”。
每个州教育机构和“特别资格机构”提交的申请必须包括将要达到的明确的教育目的和目标，即通过项目拨款实施的活动，达到提高学生学业成绩、降低学生辍学率的要求。
通过REAP，联邦补助拨款第一次指向农村学校。SRSA平均补助金额为21131美元，RLIS平均补助金额为64000美元，对于农村学区来讲，这笔资金相当于它们以前接受的联邦公式拨款的两倍或更多，很多学区计划使用这笔额外补助款来满足师资需要或支持现有的项目活动。
3.考责
REAP有着明确的绩效(accountability)要求：学区必须提高它们在州评估中的成绩，在第3年末要明示自己取得的进步，并承担绩效责任。项目的管理主要是通过学区管理评估、各级教育机构提交年度报告卡等形式进行。
在学区层面，要求每个接受SRSA和RLIS拨款的地方教育机构和RLIS中的特别资格机构必须执行与NCLB法一致的学业评估，即对本学区公立学校的中小学生的数学、阅读、语言艺术和自然科学等学科进行年度进步的评估管理。同时，参与REAP-Flex项目的地方教育机构，无论其是否接受SRSA补助拨款，都必须向州教育机关报告其“提高教师质量”、“教育技术”、“安全无毒品学校和社区”和“创新项目”这4项拨款的使用情况。
州层面，接受联邦拨款的州教育机构要对地方教育机构和特别资格机构进行以下管理：1)依据评估结果，州教育机构将决定参与此项目已满3年的地方教育机构是否取得了足够的年度进步；2)只允许取得了AYP的地方教育机构继续参与项目；3)没取得AYP的地方教育机构，只有当其利用“提高教师质量”、“教育技术”、“安全无毒品学校和社区”和“创新项目”4项拨款以实现NCLB法“学业评估、地方教育机构和学校的提高”的要求时，才允许其继续参与。
在RLIS中，教育部长、州教育机构和特别资格机构须分别提交年度报告卡，以明示各自的绩效责任[4]：1)给国会的报告——教育部长要向众议院教育和劳工委员会、参议院卫生、教育、劳工和福利委员会提交报告，说明州教育机构向符合条件的地方教育机构拨款的分配方法和向学校提供帮助的方法、地方教育机构和学校使用拨款的具体方法以及是否达到了申请中所描述的目标成绩；2)州报告——每个接受拨款的州教育机构向教育部长提供的年度报告需说明州教育机构向符合条件的地方教育机构拨款的分配方法、地方教育机构和学校如何使用这笔拨款以及是否达到了申请中所描述的目标成绩；3)特别资格机构报告——每个接受拨款的特别资格机构向教育部长提供的年度报告需说明特别资格机构如何使用这笔拨款以及是否达到了申请中所描述的目标成绩，由教育部长决定其是否达到了NCLB法“绩效责任”中描述AYP标准。
关于SRSA州层面和学区层面的报告要求，美国教育部还在制定当中。
三、项目实施效果
REAP是美国历史上第一次专门针对农村教育实施的拨款法案，在解决当前农村学区教育公式拨款中存在的特殊问题，改善农村社区的教育条件和质量，提高学生学业成绩，推动农村社区教育机会均等方面具有重要的意义，并取得了初步的成效。
联邦政府认为，REAP对全国范围的农村学区具有重要的影响。在追加的拨款和新增的弹性政策作用下，农村学区将有更大的可能达到NCLB法的要求。位于依阿华州的普林斯顿社区学校，当前有k-12年级学生353名，学校规模偏小使这所学校面临严重的财政紧张。普林斯顿学区接受了SRSA下的27446美元作为2002年的财年拨款，这一拨款数目相当于以往来自联邦政府拨款的两倍多。借助弹性政策和补助金，这所学校得以更新技术设备并为教室配备了更多的电脑，这对这个学区来说这非常重要，因为在过去的两年时间里，依阿华州已经取消了更新技术设备的所有来自州的拨款。补助金的另一半用于教师专业发展，以改善教师的教育教学质量，并且尽一切努力发展学校。REAP补助金正在使普林斯顿这样一个农村学区，有能力同大的农村学区、郊区和城市的伙伴进行教育和专业的竞争[1]。
REAP从创立至今已近三年，虽然还没有完成一个周期，但根据调查显示，已经有将近6000所学校从项目的实施中获益。受益学校的学生毕业率和日平均就学率有了稳步的提高，学业状态和成绩也有了相应的改善。以路易斯安纳州为例，参与REAP的如艾兰、格兰特、坦萨斯等学区4年级和8年级的数学、英语等科目的优秀率(advanced)、熟练程度(mastery)和合格率(Passrate)与2000年相比均有所提高，其学校表现分数(SPS)分别增长了7.96、3.3和74[5]。
四、“农村教育成就项目”的特点与启示
“农村教育成就项目”的应时出台和有效实施，比较集中地显示出该项目富有生机与活力的特征。
首先，立足农村社区不利人群学生的发展，实现城乡教育机会均等是“农村教育成就项目”的根本价值和活力所在。美国是当今世界上最发达的国家之一，同时也是社会发展差别最严重的国家之一，而城乡教育机会差别又是其中比较突出的领域，成为直接延缓美国经济增长速度和制约社会整体进步的关键部位。“农村教育成就项目”的出台和实施，表明美国教育人为操控能动发展的模式有了更完备的出发点、更合理的针对性和更高的社会境界。项目更贴切地顺应了美国社会发展的趋势和教育生长的内在逻辑。在有效地改变美国农村地区落后的教育状态，提高农村教育质量，推进城乡教育机会均等，保障全体公民的平等教育权利的过程中，项目必将显示出普遍的价值和真实的活力。
我国的基础教育虽然这些年已有了长足的发展，但仍有一部分农村地区，尤其是西部农村地区并未真正达到九年义务教育的法定目标，他们的升学愿望难以实现，这与我国经济持续增长和社会和谐进步的现实可能很不一致。我们理应借鉴美国“农村教育成就项目”的设计理念和运作模式，把改善广大农村地区的落后教育生态提到社会发展规划的日程上来，把中国社会的进步真正建构和转换为教育均衡和引领的模式。
其次，政府的理性反思和职能归位是“农村教育成就项目”应时出台和初战有效的历史契机和运行动力。“农村教育成就项目”的出台和推行，是典型的美国政府行为。美国联邦教育部门承认以前联邦教育计划并不能充分体现农村社区的独特需要，联邦或私人基金项目常常不能充分到达偏僻社区，而是直接或间接地倾向于决策者眼前的城市社区的低收入居民。REAP是美国历史上第一次专门针对农村教育实施的拨款法案，表明了美国政府对城乡教育机会不均等问题进行冷静反思的理性、勇于担当的决心和职能归位的务实精神，也标志着美国政府开始关注农村这一广大区域的教育均衡发展。REAP通过专项拨款为农村学区提供更强有力的资金支持和规划指导，为农村地区教育的发展提供了新的生长点和强有力的引领推动力量。
长期以来，我国各级政府在理念上一直把农村地区的教育发展放在重要的位置上，但在战略规划和具体实施层面上却一直处于徘徊不前的状态，教育工作常常服从、让位甚至埋没于“经济中心工作”。随着我国市场体制的扩展和健全，经济增长模式、社会发展战略和政府职能重点都在发生着根本性转变，全面退出经济领域的直接经营，抓好法律规范、教育引导和税收调控，已成为我国政府职能与国际接轨、合理转变和充分归位的根本所在。各级政府作为社会公共利益的代表、社会税收的掌控支配者和教育公共产品的提供者，理应义不容辞地承担起义务教育的经费支付，通过财政预算支付转移和专项配达的方式，向贫穷的农村地区提供足额义务教育经费，给他们提供合格的教育情境和公平的教育机会，为保障农村社会处境不利人群的教育权利提供强势力量。
第三，专项设立、法律赋权、规范实施是“农村教育成就项目”顺利启动和快速推进的根本保障。“农村教育成就项目”的“出台权”和“行为权”最初是由《2000年初等和中等教育法》修正案赋予的。该法修正案的第六编B部分对项目的活动目的和内容、项目类型和授权、实施者的权利和义务、经费的划拨和使用以及考责等方面的规范标准作了全面系统的叙述。项目定位明确，针对性强，根本地赋予了该项目以针对性、合法性、权威性、规范性和实力性，从而保证了“农村教育成就项目”的顺利启动和实施。
我国近几年的教育法制建设取得了巨大成就，但由于偏向原则性、基础性和时限性，缺乏专项性、可操作性和强制性，致使教育发展难免会因人因时因地而异，立废行止不定；农村地区位处社会底层边缘，利益空间狭小，实力分散微弱，影响间接平软，非有专项设立、权威标准和实力规范而不足以引人注目、顺利推进。借鉴美国“农村教育成就项目”法制化立项和推进经验，尽快以专项立法方式明确农村地区教育的发展战略和操作模式与机制，实为我国推进和提升农村义务教育的必由之路和当务之急。
第四，专项财政支持为“农村教育成就项目”提供了专门的物质基础和可靠的平台。REAP在对项目的组织操作与目标绩效进行详细精确考量的基础上，做出具体的成本核算和相应的财政配套资助，分段分项地予以拨付。这种规范性的财政资助拨付模式不仅总量适度，而且支付用项结构对应明确，既为项目提供了总体财力支撑平台，也为项目的具体展开提供了合理使用经费的结构性依据，从而提高了经费的使用效率。我国对贫困地区的财政补助多为政策性一揽子投入，缺乏分项和结构性细化与绩效对应，公开性、竞争性不强，致使国家的财政资助往往被挪用、流失和浪费，项目或半途而废，或虎头蛇尾。我们应该从美国“农村教育成就项目”的专项财政拨付模式中寻找有益的启示。
［收稿日期］2005-07-16
注释：
①美国国家教育统计中心使用的地点编码法(Locale Codes)根据是否在城市统计区、人口密度和规模三个指标，将地域分为8类，其中最后三类归为农村：1)不在城市统计区MSA内，人口在2500人和25000人之间的地方定为6类，即小城镇；2)不在城市统计MSA区内，人口少于2500人的区域定为7类；3)在城市统计MSA区内，人口少于2500人的区域定为8类。