发达国家农业政策体系及其运作，本文主要内容关键词为：农业政策论文,发达国家论文,体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
广义地讲，农业政策包括所有与农产品和农产品市场有关的政府管理制度、规定和措施。世界上不论大国与小国、穷国与富国，所有政府都对农产品价格和农产品市场、农业生产组织和农业发展进行调节和干预。各国政府之所以给予农业部门特殊的关注，主要原因：一是农业部门和农产品对国计民生特别是食品供给的重要性；二是农业生产和农产品市场特点和特性需要特殊的干预，因为不仅农业生产总量具有不确定性和进行短期调节的困难性，而且农产品利用具有对价格波动的敏感性相对较低的特性，这些特性决定了从长远考虑农业生产绝不能放任自流、任凭市场调节，政府用行政手段干预农业生产的必要性；三是现有农业政策改变和废止的困难性，由于既得利益的存在，农业政策改变和废止不仅会遭到既得利益集团的反对，而且会造成农民和农业生产资料工业、农产品加工业的收入大量减少和国民福利的大量损失，这加强了政府制定新的农业政策和实施、调整现有农业政策的难度。
在发达国家，农业政策通常被分为两大类：一类是价格和收入政策，另一类是农业发展政策或区域、结构政策。前一类政策主要用于在消费者和生产者之间再分配既定的国民收入，第二类政策的目的是为了提高农业生产的效率以增加国民收入。本文主要介绍发达国家农业政策的目标、两大类政策中可用的政策工具、如何应用这些政策工具、政府干预活动中实际应用这些政策工具的利弊得失。毫无疑问，发达国家农业政策体系及其运作的经验教训，对我国政府在社会主义市场经济条件下制定农业政策及其运作，具有重要的参考价值和借鉴意义。
一、农业价格政策目标的历史沿革
大多数农产品都是为了满足人类生存的最基本的需要——对食物的需要。当食品短缺时，政府应承担责任。欠收、供给停滞或食品补贴减少都可能导致食品价格的大幅度上升，引发政治动乱和危机，这使得各国政府早已深刻认识到，食品的稳定供给与政局的稳定息息相关。“面包战”已成为全球性周而复发的问题，农民因反对过低的农产品价格而组织的抗议活动也时有发生。
由于这种政治上的敏感性，世界上任何一个地方农产品价格，都不是听任于自由市场上需求与供给的力量决定。但与食品价格有关的政府政策，各个国家因国别不同、因时而有所不同。一般说来，政府干预的主要原因可概括为以下三方面：（1 ）在基本农产品价格大幅度波动时，保护消费者和生产者的利益（价格的稳定性）；（2 ）为了防止发生社会动乱，维持食品价格的低水平；为了提高和增强本国工业在国际市场上的竞争能力，保持生活和工资的低水平；（3）制定支持价格， 以增加农业就业、缩减地区间和部门间收入差别、避免国内食品供给过度地依赖于进口，或为了改善国际收支平衡状况而刺激农产品出口。
上述目标因为具有不相容性是不可能同时实现的。各国农业价格政策的具体目标，取决于国家的福利水平、国际贸易的地位、农业部门在国民经济中的地位（包括政治影响）和在国际市场上的地位。
自从三十年代以来，西方工业化国家农业价格政策目标特别侧重于对农业人口的收入支持（Brandow,1977）。毫无疑问，三十年代农业危机的经历，促使政府制定了这样的政策。发达国家由于政治民意和经济实力的增强，已使农业人口享有同等的福利水平成为现实。此外，减轻对进口的依赖和增加出口对农业价格政策的制定，也起了一定的作用。
在过去的几十年间，发达国家的农业价格和收入政策目标也逐渐发生了变化。由于人们消费支出结构中农产品支出份额的下降，维持低食品价格水平在西方国家已不再像过去那么重要。由于食品加工和分销的进步，食品价格的波动幅度也大为降低。对于大国来说，随着国际贸易的扩展，无论对于生产者还是消费者来说，价格波动也失去了昔日的重要性。 因此在很大程度上， 收入支持政策转变为对大农场的支持（Brown,1990），而且收入支持政策导致了土地价格居高不下和定额代价的提高。
在1986年的发展报告中，世界银行提供了许多国家农业保护程度的分析报告。这一报告清楚地表明，农业保护程度在发达国家和发展中国家之间存在着明显差异。工业化国家的名义保护系数（国内价格与国际市场价格之比）全都大于1，介于1.0—3.0之间， 而发展中国家的名义保护系数则小与1，这意味着发展中国家农业的被剥削。
二、追求农业发展政策或结构政策的动机
由于农业政策中食品价格的至关重要性，消费者的利益总是与生产者的利益相对立的。因此从长期看，在不损害生产者利益的前提下维持低食品价格水平的农业价格政策的目标，只有通过生产方法的改进和生产效率的提高才能实现。为此目的，许多西方国家从19世纪初开始，就鼓励和支持农业科学技术的发展。农业科研、信息传播和农业教育，也逐渐成为政府义不容辞的责任和义务。尽管科学技术发展史表明，农业技术进步始于19世纪以前，但只有从19世纪开始政府的积极参与以后，农业技术进步的成果才极大地促进了农业生产效率的提高，降低了食品生产部门的成本。实际上，促进农业发展的战略性政府政策，已成为西方世界经济发展和福利改进的重要因素。依据在完全竞争的条件下一个生产部门生产效率的提高，将会导致低产品价格并进而导致低消费者价格的假设，家庭农场通常势单力薄的现实，使政府承担了促进农业技术进步与发展的职责。部分地由于这种政府诱导型发展，目前发达国家农业部门占国民经济就业和国民收入的比重大大降低，只占一很小的份额。研究与开发日益增长的重要性，使各国政府用于农业研究、信息、教育的财政支出很难减少，尽管这一态势在一些国家已发生改变。
除了对小规模家庭农场提供技术支持的必要性以外，农业在欧共体市场和国际市场上也起着重要作用。为了保持和加强农产品国际市场上的竞争地位，欧美各国认为有必要在技术创新方面处于领先地位，以提高农业劳动力的相对收入水平。
由于政府的结构政策，发达国家的农业生产经历了巨大的结构性变化，这一政策及其结果目前日益受到以下几方面的挑战和批评：（1 ）由于机械化、自动化和农场兼并导致的农业就业的持续减少使农村社区更加分散，人们失去了昔日宜人的乡村生活方式；在高失业率的时代，保持农业部门的就业对整体社会就业来说是必要的；（2 ）农场规模不断扩大和专业化发展的过程损害了自然环境和田园风光，农场的集约经营方式污染了土壤、空气和水；（3 ）由技术进步造成的农业生产率的大幅度提高使农产品供给持续超过了需求，这损害了旨在支持农业发展的收入政策目标的实现。
总之，为了适应新的形势变化，近年来发达国家越来越认识到，农业发展政策必须把社会的新价值和利益考虑在内，而且必须有意识地为之服务。农业的保护乡村自然环境的功能，越来越受到人们的重视，并认为针对环保问题政府应制定特殊的政策。
三、农产品市场的特征及其对农业政策的影响
在西方国家，为什么农产品价格形成和农业发展不能听任于自由市场力量的支配？除了上述的农业对国民福利的意义的考虑之外，主要有两种解释：一种解释认为，政府干预的原因在于农业生产和农产品市场的特征；另一种解释认为，农场主作为一个利益集团的强大力量迫使政府不断延续现有的农业政策。
在西方农业经济学中，农产品需求与供给的特征主要被概括为以下几方面：（1）在西方工业化国家农产品需求的突出特征， 是对价格变化的低敏感性。由于消费水平比较高，食品价格的变化对消费者的实际消费支出影响很小，也很难改变消费者的食物结构。因此农产品总需求具有价格弹性低的特征。（2）农产品之间存在一定的替代性， 单个农产品价格弹性大于农产品总需求价格弹性。（3 ）农产品总需求具有低收入弹性特征。（4）在短期和中期， 农产品总供给对价格变化的敏感性很低。这主要是由于农业生产特殊的组织方式。西方国家的农业主要是由大量的小规模家庭农场、主要靠家庭劳动力和家庭资本经营。在这种特殊的农场组织结构下，不仅土地和资本物品，而且劳动力都被视为固定成本，这意味着在缺少其它机会的条件下，农业生产要素即使在资本回报率很低的情况下也会滞留于农业部门；当农产品价格降低时，家庭农场减少各种投入即供给调整的过程是缓慢的。（5 ）准生产要素同样具有对价格变化敏感性低的特征，生产要素之间的替代弹性小。单个生产要素的价格弹性大于农产品总供给的价格弹性。
由于农产品市场上供给和需求对价格变化都不敏感，毫无疑问，价格机制很难使供给和需求达到均衡状态。在这种情况下，价格的大幅度波动与供给和需求的小幅度的数量调整并存。偶然因素（如产量变化和病虫害）一时对供给的影响，将会导致连续多年的价格波动。这样的价格波动不会对生产要素配置产生好的影响，但会对生产者和消费者之间的收入分配产生重大影响。由于农产品价格形成的不稳定性，在自由市场的环境下，农产品平均价格水平变动倾向于使农业部门的收入变化滞后于其它产业部门。这被称为收入的不平等。因此政府干预农产品价格形成并保持其稳定性就成为必要。
由于人口增长和实际收入的增加，过去的几十年农产品总需求稳定增长。但需求的收入弹性小而且与实际收入的增长成比例下降，从七十年代中期开始实际收入增长开始变缓，人们食品消费支出占总消费支出的比重开始下降。生产方法的革新使农产品供给增长超过需求增长，发达国家的农产品市场进入了饱和状态。
在食品供给已得到保证，农业生产已经过剩的条件下，为什么西方国家继续维持和不改变现行的农业政策，而且许多国家却表现出加强国内农业生产保护的倾向？ 一种政治经济学的观点对此做了解释（Swinne & Van der Zee,1993）。按照这种解释， 一方面是由于农业部门比较小，维持现行的农业政策不需要太多的国民收入；另一方面是组织程度很高的农业部门能够向政府施加足够的政治压力以维持现行的农业政策不变。
四、价格和收入政策工具及其运用
为了实现政府的价格和收入政策的目标，使价格机制的运行与政府的目标协同一致，政府能够运用的价格和收入政策工具实质上分为两大类：一类是市场干预类工具，主要用于影响农产品的市场价格；另一类可称为补贴制度，即通过直接收入支持从外部影响农业部门的收入。
（一）市场干预类工具 各个西方国家根据各自不同的国情，开发制定了一系列用于影响国内农产品市场价格的具体政策和措施。这些政策和措施可细分为在国内市场上限定供给和刺激需求两类。工业化国家一般认为，合理的农产品价格水平应该高于由自由市场上需求和供给决定的均衡价格水平，应该能够使农业部门获得合理的收入；而且由于几乎所有的农产品都进入了国际市场，如果没有影响国际市场上需求和供给的相应的政策措施，国内的市场政策是不可能发挥作用的。
在国内市场上，限定供给的政策和措施主要有以下工具：（1）对限制进口的农产品征收特别关税。对外部供给征收从价关税，国际市场的价格波动仍会影响国内市场；对限制进口的农产品征收特别关税，不允许外部供给低于一定的最低价格（门槛价格）进入国内市场，国内市场上农产品价格就会免受国际市场的价格波动的影响。（2 ）通过进口许可证的限制，或当国内价格低于参考价格时禁止进口，进行进口数量限制或进口定额管理。（3 ）非关税壁垒——依据人类健康和防御动植物病虫害的需要，对产品的质量和纯度提出严格的进口要求从而限制进口。（4）通过制定农场生产定额、耕地休闲、 职业培训等优惠政策对国内供给进行直接控制。这些直接控制措施必须与进口限制措施相吻合并配合使用，否则没有价值。
刺激和增加需求的政策和措施主要有以下工具：（1 ）对鼓励出口的农产品实行出口补贴制度。（2 ）通过对一些产品消费或消费国内加工的产品给以补贴，以增加国内的销售量。（3 ）政府的购买代理商以保护价收购农产品。
各个国家因国情不同，上面列举的市场干预类工具有不同的特点，政策工具的各种变化或组合都是可行的。
（二）补贴制度或直接收入支持政策工具 补贴制度或直接收入支持政策工具，从纯粹的意义上讲，旨在减少对市场的人为干预。因为从纯经济效率看，没有对政府干预市场、在边境人为限制进口的政策和措施的需求，国内市场应该对外开放。补贴制度或直接收入支持政策工具的目的，就是政府从政府预算内给农业生产者补贴，以实现农业部门的收入目标，弥补自由市场在收入分配方面的不足。
补贴有不同的补贴形式和补贴目的。主要的补贴形式有以下三种：（1）针对生产者提供农产品给予的补贴。这种补贴也叫价格补贴。 英国在加入欧共体之前，曾对一些农产品实行这样的补贴制度，美国也把这种补贴制度作为其主要的谷物政策。按照这种补贴制度，生产者将得到指定农产品保护价与市场价之间差额的政府补贴。（2 ）针对耕种面积和饲养的牲畜数量的补贴。这种补贴不是按照提供的农产品数量而是根据农业投入的规模（如耕种面积和饲养的牲畜数量）核定发放。 （3）针对农场和农场主的补贴。这种补贴的基础是农场的规模和市场上收入的多少。
上述各种补贴政策都或多或少地对农业生产和农产品市场产生了影响。补贴的发放形式多种多样，而且可按地区、农场的规模加以细化。从实践来看，上述两大类政策工具及其组合，发达国家的政府都在采用。欧共体的农业政策就是一个典范。1992年5月的MeSharry 改革计划的出台，标志着欧共体的农业政策向引入补贴制度或直接收入支持政策工具的转变。但在农业领域，人们却对市场干预类工具有特殊的偏好。
（三）偏好市场干预类工具的原因 从实践来看，西方国家的政府使用市场干预类工具，比使用补贴制度或直接收入支持政策工具的频率要高得多。从福利经济学的观点来看，基于价格支持的收入政策将导致更大的福利损失。但为什么人们却仍然偏好市场干预类政策工具呢？这主要有以下几方面的原因：第一，政府在选择政策工具时并不分析比较各政策工具的福利经济效果，主要考虑的是预算成本和财政支出份额。这样考虑，市场干预类政策工具要比补贴制度便宜得多，因为市场干预类政策工具影响的收入再分配的成本，主要是由消费者提供的。第二，农业组织和农业政策制定过程中的有影响的利益集团，具有强烈的对保护市场价格的偏好。他们认为，由消费者支付基于实际生产成本的农产品价格，要比支付由政府的保护措施导致的人为的低世界市场价格更公平。此外，补贴制度主要依靠直接的财政支持，更多地依赖于政治决策，使农业显得贫穷而且依赖于社会救济。第三，建立一个好的直接收入转移支付制度的难度较大。补贴制度或直接收入支持政策工具的功能，有赖于补贴标准的最佳设计。
其它利益团体，经济学家和非农产业的人们，则更多地强调直接转移支付优于价格干预的经济原因。他们认为，政府的市场干预以错误的价格信号误导农民，造成了生产过剩和存货增加，扰乱了国际贸易，造成了农业劳动力的不合理的收入分配。目前在发达国家一个经常讨论的修改农业政策的主题，就是如何降低农产品价格和减少政府的各种附加的收入补贴。MeSharry改革计划在这方面迈出了第一步。
五、农业发展政策或结构政策工具及特点
价格和收入政策主要影响国民收入在生产者和消费者之间的分配，而农业发展政策或结构政策则主要侧重于提高农业生产率以增加农民收入。
结构政策的最重要特征，就是政策的着重点放在农业生产要素上。结构政策可区分为两类，一类是促进农业技术发展的政策和措施，另一类是改善农业生产要素在农业部门内部和在农业部门和其它产业部门之间配置效率的政策和措施。
就第一类政策来说，政府承担的所有在农业科研、推广、教育方面的活动都属于这一范畴。发达国家的政府在农业科学教育所做的努力已经成为、并将仍然是农业生产过程中技术创新、提高劳动生产率和土地生产率的主要前提条件。
建立在农业技术进步基础上的农业生产率的提高，只有通过对经济技术条件变化适应性很强的农业生产合理的组织结构才能充分实现。为了提高农业生产组织结构的适应性，第二类改善农业生产要素配置效率的政策和措施被各国政府普遍采用。这一类的政策工具主要有以下两种：（1）土地整合和土地利用项目方面的政策。 这方面的政策试图通过土地开发和改良，使农业生产过程能够采用现代耕种技术、改善农业基础设施、使农业生产条件现代化。现在这方面的项目规划，已演变为综合考虑农业与非农业利益的、合理利用土壤、水和空气资源的区域上地利用规划。（2 ）对中止农场经营的农场主给予优惠补偿的农业重组政策。这一政策使土地使用权得以集中，农场规模得以扩大，提高了农业生产组织结构的适应性。
结构政策还可细分为农业部门政策和区域发展政策。区域发展项目可以用来增加农业剩余劳动力的就业。政府促进农业现代化的各项投资，也可视为一种结构政策。这种财政支持主要采用担保、利息补贴和纯补贴的形式，这也可以被认为是一种收入政策。
结构政策的主要目的，就是为了提高整个或区域农业的生产效率，而这一政策的重要目标，是为了保持和加强农业部门在国际市场上的竞争力。但政府用于这方面的大量投资是否对国民经济具有正效用，仍是一难以回答的问题，也是农业政策争论中很少触及的问题。而且，农业发展政策或结构政策工具能够运用的程度和强度，似乎主要取决与政府的财政预算。
六、价格和收入政策与农业发展政策或结构政策的关系
综上所述，发达国家农业政策体系主要由价格和收入政策与农业发展政策或结构政策组成（见表1）。两类农业政策各有特点， 目标不同，运作的要求也不同。从发达国家的实践来看，两类农业政策对发达国家近几十年的农业发展起了一定的促进作用，但价格和收入政策，与农业发展政策或结构政策的目标不是完全一致的，有时甚至相互矛盾。通过市场干预或直接收入支持保障农业部门的收入水平，可能会对农业结构调整产生阻碍作用。当这种副面影响发生时，农业的失业率就会增加，农场的重组过程就会对农业与非农业利益差别的反应迟钝，甚至受阻，从而影响农业生产效率的提高。
表1 发达国家常用的农业政策工具
政策类型政策工具、手段政策类型 政策工具、手段
收入支持直接收入支持灌溉系统补贴
差额转移支付机器购置补贴
减灾转移支付 营销支持 营销开发项目
转产转移支付存储补贴
生产者赋税 分级监控服务
(负收入支持)
价格干预干预价格运输补贴
出口补贴 基础设施支持 研究与推广
进口关税农场建设补贴
双轨价格政策灌溉项目补贴
国内价格控制 区域支持 农场重组补贴
非关税壁垒 国家或省级项目
国家收购 其它经济政策 乡村风光和自
定额管理然保护规划
税收政策
投入支持可变投入补贴一般运输补贴
农业信用补贴
农业保险补贴
资料来源：Webb et al，（1991）
相反，农业发展政策或结构政策似乎不是减缓了而是加重了农业市场面临的问题。虽然农业生产效率的提高，促使农业生产出现了强有力的增长这一诱人的成果，但农业市场却变得更加不稳定，需要强化价格和收入政策运用的呼声日渐高涨。
与人们被雄心勃勃的农业大规模重组计划激发的愿望相反（VanRiemsdijk,1973），从长期看，农业发展政策或结构政策，不可能完全取代价格和收入政策的功能，各国政府只有相机抉择，配合使用两类政策，才能进一步促进农业发展，实现政府的各种目标。
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