构建国有资产投资主体的若干问题，本文主要内容关键词为：若干问题论文,主体论文,资产投资论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
适应市场经济条件下国有资产作为资本营运的要求，组建国有资产中介经营机构以形成国有资产投资主体，是一项全新的工作。它对于分离政府两种职能，彻底实现政企分开，以及建立有效的国有资产所有权约束机制，保证国有资产保值、增值目标的实现等都具有重要的作用。从全国各地实践来看，构建国有资产投资主体过程中必须注意以下几个方面的问题：
1、国有资产投资主体的形成，必须从各地区实际出发采取不同方式
我国是一个大国，各地区的政治历史文化背景不同，经济发展水平不同，因此，改革必须从各地区实际出发，实施不同的方案，采取不同的措施，才能取得预期的效果。在国有资产管理体制的改革上，同样也是如此。就国有资产投资主体的构建而言，可以有多种方式，而每一个地区具体应采取哪一种方式，则应根据本地的实际情况而加以确定，而不能强求统一。如上海国有资产控股公司是在原有的主管厅局的基础上组建的；深圳则是一步到位，直接组建国有资产投资公司。这是因为上海是一座老工业城市，历史沿袭下来的工业管理体制已运作了40余年。且由于历史原因，国有企业欠帐多、包袱重。因此，改革方法上应突出一个“稳”字。从这一实际出发，国有资产管理体制改革中，采取在原有主管部门的基础上组建国有资产投资主体的办法，就是一种比较现实、合理的选择，它有利于保持与历史沿袭下来的工业管理体制的衔接，促进现行管理体制的平稳过渡，而且在原班人马基础上进行改制，不影响当前工作，所付出的社会成本较低。而深圳是一座新兴的工业城市，处在改革开放第一线的经济特区，政府机构精干，没有包袱，工业、交通、商贸均无主管部门，国有资产存量管理少，主要任务是增量投资。因此，在国有资产管理体制改革中，阻力小，起点高，可以一步到位，直接组建专司国有资产经营的投资主体。（注：侯永庭等：《企业国有资产研究》第256页，山东人民出版社1996年版。）尽管沪深两市在组建国有资产投资主体时采取了不同的方式，但由于都坚持了从本地实际出发，因地制宜，因而在实践中都取得了较好效果。
2、必须处理好国有资产投资主体与基层企业的关系
组建国有资产投资主体，一个重要的目的在于理顺国有资产经营管理中国家与企业之间的产权关系，将企业与政府间的行政隶属关系改造为规范的产权关系，实现政企分开，使企业的法人财产权得以真正落实，搞活企业。因此，国有资产投资主体一方面要按出资份额对控股、参股企业进行管理和监督，强化对企业的所有权约束；另一方面，又要放活基层企业，使企业保持其独立性，自主经营。为此，投资主体在代表国家对基层企业行使出资者所有权的同时，不得干预或侵犯企业法人财产权。在近几年组建投资主体的实践中，一些行业主管部门在成立总公司时，转变为兼有行政管理职能的国有资产经营机构，实行权力上收，不仅要把子公司的权力收上来，还要把孙公司的权力收上来，不仅收人事权，还要收生产、经营及收益权，对基层企业的产供销、人财物一杆子插到底，全管起来。由此造成了对企业的过度干预，企业的自主经营权得而复失，原有的“政企不分”非但没有解决，又出现了以“老板”加“婆婆”为特征的新的“政企不分”。针对上述情况，有人提出，国有控股公司要避免成为行政翻牌公司，不应在原有的政府主管部门基础上组建，而应另行建立控股公司或扶持集团性企业变为控股公司。对这种观点我们不能完全苟同。如前所述，现有的行业主管部门改组为控股公司，作为一种过渡形式，可以降低改革成本，有其存在的客观必然性。当然，扶持集团性企业变为控股公司，也是组建国有资产投资主体的一个重要途径。但是，大型企业集团不能对当地所有的国有企业都进行控股，而且目前我国的大型企业集团经营规模都比较小，集团本身及各个企业都面临着资金严重不足的矛盾，从产品经营过渡到产权经营还只能逐步地进行。另外，用国家资本金投资另行建立控股公司也因国家财力拮据而受到限制。总之，目前我们一时还不宜放弃将行业主管部门改组为控股公司这一有效的途径。在这种情况下，为放活企业，避免政企不分，关键要做到使改组后的控股公司成为真正的企业，不再保留任何行政职能，原有的行政管理职能（如发放许可证、审批建设项目等）和行业管理职能要转交给有关行政部门和行业协会。在控股公司组建初期，上述两种职能如果一时还去不掉，内部管理可采取人字结构实行过渡。目前，我们在国有资产授权经营中还有一部分控股公司是以原有行业总公司为依托改组而形成的，这一类控股公司，其产权经营活动能够通过现有的母子公司结构具体实现，具有相对强大的资本实力开展跨行业、跨地区的经营活动，减少经营风险。但是，由于这类控股公司大多容易侵犯子公司的经营权，因此，应视不同情况加以规范，逐步过渡，力争使其成为战略导向型的纯粹经营性控股公司。
为避免投资主体对企业进行不适当的干预，使企业在生产经营过程中保持其独立性，除了对投资主体进行必要的规范外，政府在对各类国有资产投资主体进行授权时，还要注意不把政府的政治、社会和经济目标一同渗杂进去，否则，就有可能使投资主体变为政府的行政附属机构或政府对企业实施行政性管理的中介通道，导致体制畸化。
3、一个地区或行业至少要有几个相互竞争的投资主体，而不能由一个投资主体垄断
国有资产投资主体作为一种具有独立经济利益并以盈利最大化为经营目标的经济组织，其组建也必须十分注意竞争机制作用的发挥，不能形成垄断。在组建各种类型的投资主体中，要注意防止国有经营性资产过度集中引起国有资产经营的垄断，从而不利于国有资产投资主体主动提高国有资产经营效率，也不利于对国有资产投资主体的经营业绩进行评价。特别是大单元的国有资本运作更应有充分的竞争性。如果一个地区甚至全国的一个行业由一个国有资产经营公司控制，形成垄断，不仅会影响国有资本营运效率的提高，同时也不利于全国统一的竞争性市场的形成。那么，在国有资产投资主体的构建中，如何才能保证充分竞争，防止垄断？从近几年一些地区的实践看，一个有效的途径就是一个地区或行业至少要形成几个相互竞争的投资主体，而不能由一个投资主体所垄断。如：深圳市于1987年率先成立了全国第一家国有资产专职经营机构深圳市投资管理公司之后，经过几年的实践认识到，仅有市投资管理公司一家产权营运主体是不够的，作为中间层次的国有资产投资管理公司不宜垄断经营，必须建立多个类似于投资管理公司的国有资产产权营运主体，才能形成相互部分，相互促进的局面。为此，1996年深圳市实施了资产经营公司调整方案，除了进一步完善市投资管理公司外，又组建了建设集团公司和物资集团公司，从而形成3个集团的竞争性模式。再从上海的情况看，上海的国有资产投资主体主要是在原主管部门转体的基础上形成的，这就很容易产生垄断。为避免这一问题的出现，上海市采取了在一个行业内成立几家集团公司的办法，将原有的主管局撤销改组为3个商业集团公司，即第一百货、华联和友谊，从而保证了行业内的有效竞争。
4、必须把国有资产投资主体的构建同企业改革与政府机构改革结合起来，以投资主体的构建推动企业改革与政府机构改革
国有资产管理体制既是政府管理国有企业的综合体现，同时又在很大程度上决定着政府经济管理中的机构设置。投资主体的构建一头联着企业改革，一头联着政府机构改革，是促进企业改革、政府机构改革以及经济体制改革的“驱动器”。因此，我们可以利用投资主体的构建与企业改革、与企业机构改革的互动关系，通过投资主体的构建，既促进企业改革的深化，又推动政府机构改革，大大提高经济体制改革的整体效益。如果把改革的思路仅仅局限于企业改革和政府机构改革各自的领域，各自为战，分兵突进，很难建立起积极的互动关系，从而事倍功半，增大改革成本。从近几年各地构建国有资产投资主体的试点改革情况看，可以说，把投资主体的构建与国企改革、与政府机构改革结合起来，并以前者推动后两项改革，的确是一项成功的经验，其成效是显著的。如，截至1995年底，深圳市改制国有企业200多家，上市公司46家，国有资产从1980年的1.6亿元猛增至1995年的1018亿元，增长630余倍；国企利润从1990年的5.7亿元增至1995年的51亿元，年递增73%。青岛市原企业主管部门转体为国有资产控股公司后，人员精减了40%左右。上海市经委系统8个工业局，经改革后，人员从原来的2040人精减为1000人，精减幅度为51%，机构由原来的198个减少到74个，精减幅度达63%；与此同时，通过投资主体的产权运作，将众多分散的中小国有企业进行产权重组，已培育起汽车、电子信息设备、电站成套设备、石油和精化工、钢铁、家用电器等6个实力强大的支柱产业，其产值占全市工业产值的53%，利税占全市工业利税的63%。
5、国有资产投资主体必须具有一定的规模
国有资产投资主体的主要业务是运作国有股权，以资本经营方式实现国有资产的优化配置和最大限度的增值。一方面，它要根据国家产业政策，进行经营性国有资产的投资与再投资；另一方面，要通过兼并、收购等，促进国有资产的合理流动。投资主体必须具备一定的资本规模，才能有雄厚的经济实力开展上述活动，才能形成国有资产营运的大单元，从而取得较高的营运效益。资本规模过小，就会制约投资主体资本营运功能作用的正常发挥。再者，国有资产投资主体虽不直接从事产品或劳务的生产经营，但是它要通过控股的方式，对所属企业进行导向、调控和监督，为此，国有资产投资主体只有具备一定的资本规模，才能对众多的，且具有一定生产经营规模的企业形成控股关系。从世界各国的实践看，国有资产投资主体都具有资本规模巨大的特征。如：意大利伊利公司1998年资本额达10.5万亿里拉，位居欧洲100家最大企业的第3位，世界500家最大企业企业的第11位；奥地利工业控股公司1989年净资产额达526.83亿先令，其实力在奥地利雄踞第一，在欧洲位踞第49位。（注：潘岳主编：《国有资产经营管理教程》第129页，经济科学出版社1997年出版。）在我国，国家国有资产管理局印发的《关于组建国有控股公司中加强国有资产经营管理的指导意见》中明确规定：国有控股公司设立的条件之一是“授权后形成的各类子公司国有资产净额之和必须达到国家规定的规模，即中央级控股公司不少于20亿元，省级控股公司不少于人民币5亿元”。值得注意的是，从近几年试点改革的情况看，一些地方出现了授权方规模太小的问题，有些被授权经营国有资产的经营公司全部只有几千万乃至几百万元，为此，应引起有关方面足够的重视。
6、必须加强对国有资产投资主体的约束与激励
国有资产管理体制创新中，国有资产管理部门授权各类投资主体进行国有资产产权经营，实际上是一种财产的委托代理经营。从目前我国国有资产管理部门与投资主体间的委托代理关系来看，由于国有资产委托代理的特殊性，极有可能造成国有产权营运过程中外部对投资主体的约束与激励弱化，以及投资主体自身缺乏必要的自我约束与激励。这样，既不利于调动各投资主体营运国有资产的积极性，提高国有资产的运作效率，而且国有资产所有者权益也将得不到保证。因此，必须从我国国有产权管理的实际出发，构造一套高效的对投资主体进行约束与激励的机制，借助于这一机制，既使投资主体拥有充分的经营自主权，充分发挥营运国有资产的积极性主动性，同时，又能对其行为进行必要的约束，使独立的经营权不致于“越界”而侵犯所有者利益。
加强对投资主体的约束与激励，可从以下几个方面进行：
(1)赋予投资主体充分的经营自主权，与此同时，对国有资产经营管理、营运过程实行多方面监督。国有资产投资主体就其性质来说是进行国有资产产权经营，以盈利为目的的一般性企业法人。为充分调动各类投资主体营运国有资产的积极性、主动性，保证国有资产保值、增值目标的顺利实现，必须赋予投资主体充分的经营自主权，使投资主体按市场原则开展日常的经营活动。政府应通过有关法律法规对投资主体进行管理，而不能运用行政手段对投资主体的活动直接进行干预，也不得将其社会目标的偏好强加于投资主体。在赋予投资主体充分的经营自主权的同时，为保证其行为的合理化，必须对国有资产经营管理、营运过程实行多方面监督，具体包括：人大监督；政府监察、审计机关的监督；政府专司国有资产管理机构的监督；司法监督与社会监督；投资主体的内部监督。
(2)投资主体要自负盈亏，国家只承担有限责任。作为一般性企业法人的各类国有资产投资主体，应该对其经营后果独立地享有相应权益并承担相应的责任。这不仅是其作为独立法人的标志，也是强化其自我约束力的关键。必须使投资主体自负盈亏，对经营后果承担一定风险，从而有效防止投资主体滥用经营权甚至不负责任地拿国家和人民的财产去冒险的非理性化行为。
(3)确定合理的资产收益、保值增值等指标。为了强化对投资主体的产权约束与激励，国有资产管理部门必须借助于资产收益、保值增值等指标对投资主体营运国有资产的业绩进行检查、考核。从近年来的试点改革情况看，资产收益、保值增值等指标往往是由国有资产管理部门与各投资主体之间通过协商的方式来确定。由于在国有资产管理部门与各投资主体之间客观上存在着信息的不对称，投资主体作为代理人往往具有信息优势，因而讨价还价的“协商”的结果，往往会降低国有资产的委托代理效率，并使所有者的利益受损。今后的改革中，资产收益、保值增值等指标，不应通过协商来确定，而应是科学、规范的，如资产收益率，应以社会平均利润率和企业前3年的利润率为参照来确定，一般不应低于社会平均利润率。
(4)要有有效的分级管理。国有资产既是全国人民共同富裕的物质基础，也是国家进行宏观调控的有力杠杆，必须实行国家统一所有，由国务院统一行使国有资产所有权。但是，另一方面，我国国有资产数额庞大，且分布在全国各地的国有企业和行政事业单位，不可能都由中央政府直接管理，必须充分发挥中央和地方两个方面的积极性。就经营性国有资产而言，在其营运过程中，要对全国各地的数百上千个国有资产投资主体进行管理，必须要有负责而有效的管理者。负责可通过国有资产管理机构单一化及责任明确来解决，而有效则必须通过地方的分级管理来解决。目前需要我们着手研究的问题是，在国有资产所有权由中央政府统一行使的前提下，如何充分调动地方政府对国有资产实施监管的积极性，从而使各类投资主体处在有效的监控之下。在国有资产分级管理中要引入主体产权机制，在统一所有权的前提下，要赋予地方政府必要的产权，或拥有主体地位，使地方政府具有分级管理权或实行所有权代理，从而形成中央和地方之间的分层代理制。中央政府不要任意上收地方政府的资产代理权，在国有资产经营管理中强调中央集中不要过头。另一方面，考虑到地方的国有企业是由地方投资发展起来的，应该有“谁投资、谁受益”的关系，产权收益留用部分可用于地方投资，中央政府不要任意上收留用收入。
(5)对经营者的选择、绩效测评及收入报酬制度进行改革，重建新的有效的激励机制。首先，国有资产经营公司经营者应通过市场来进行选择，而不是由行政部门指定。为此，必须培育和发展经营者（代理人）市场，并对现行人事制度进行改革。其次，经营者的绩效测评要有一个规范化的标准，力求做到全面、科学、可信，要避免随意性。在对经营业绩进行正确评价的基础上，为使经营者具有长远发展的预期或动机，应考虑通过一定的制度安排，——如连任制，使绩效突出的成功经营者能够继续执掌经营公司的经营大权，如果经营失败，可随时撤职。最后，必须对现行工资制度进行改革，建立起一种国有资产经营者收入与国有资产经营效益、与国有资产保值增值有机结合的制度，即一种可升可降的工资奖金制度，在这种收入报酬制度下，经营者要想获得较高的个人收入，唯一的途径就是搞好国有资产的经营，不断提高国有资产的经营效率。为使经营者关心经营公司的长远发展，避免行为短期化，还应使经营者收入同公司的长远发展挂起钩来。在设计经营者收入报酬制度时，可使经营者持有一定数量的企业股票或许以期权。
(6)加强国有资产经营公司干部职工队伍的思想道德建设。不可否认，通过合理的制度安排使经营公司干部职工的经济利益要求（包括货币化的和非货币化的）随公司的发展更好地得以满足，这在形成有效的激励约束机制方面具有重要作用。但与此同时，还必须重视意识形态方面的思想道德建设在激励约束方面的巨大作用。必须加强社会主义精神文明建设，加强国有资产经营公司的思想政治工作，不断提高经营公司广大干部职工的思想道德水平，使他们具有强烈的事业心和责任感，顾全大局，克己奉公，正确处理好局部利益与整体利益的关系，眼前利益与长远利益的关系，忠于职守，兢兢业业，以饱满的工作热情为提高国有资产营运效率、为国有资产保值增值目标的实现而努力工作。
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