论“生态型政府”之建构，本文主要内容关键词为：生态型论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D616 文献标识码：A 文章编号：1000—8691（2008）02—0022—05
一、“生态型政府”之提出及语义界说
随着自然生态问题的日渐突出，世人对确保生态安全、建设生态文明社会的呼声也愈来愈高。由于全球性、区域性生态问题的不断加剧，传统的生态行政管理已经不能应对现实状况。在党的十七大报告中，胡锦涛同志郑重指出，“坚持节约资源和保护环境的基本国策，关系人民群众切身利益和中华民族生存发展。必须把建设资源节约型、环境友好型社会放在工业化、现代化发展战略的突出位置”。胡锦涛同志的精要论述是对马克思主义自然观精髓的深刻阐释，是我们党科学发展、和谐发展理念的一次升华，为我国政府指明了生态环保事业的发展方向。基于此，在我国行政学界，以黄爱宝教授为代表的一批学者前瞻地指出：日益严峻和复杂的生态问题，迫切需要政府从多层次、多角度转变治理理念；如何创建一个节约的、高效的、可持续的“生态型政府”将是我国政府治理范式变迁的一个新方向[1]。
黄爱宝教授认为，所谓“生态型政府”，是指将实现人与自然的自然性和谐作为其基本目标，将遵循自然生态规律和促进自然生态平衡作为其基本职能，并将这种目标与职能贯穿到政府制度、行为、能力和政府文化等诸方面之中的政府。更具体地说，“生态型政府”就是追求实现政府目标、法律、政策、职能、体制、机构、能力、文化等诸方面的生态化[2]。行政管理从适应于向自然界索取资源的传统工业化社会的行政管理，转变为适应于人与自然和谐相处、可持续发展的行政管理，其重要标志就是建设“生态型政府”，将“生态管理”作为政府管理职能中最为基础与核心的内容。提出与倡导“生态型政府”对于我国适应经济全球化的挑战，促进政府自身的改革与发展，推动人与自然的共同进步，建构人与自然和谐相处的社会主义和谐社会都具有重大的现实意义。
二、构建“生态型政府”面临双重失衡困境
现代政府对解决生态危机所引起的问题无疑起着主导作用，而对我国政府生态保护监管水平的要求越来越高与实际监管能力的严重滞后矛盾日益明显。党的十六大提出：要加强环境保护和实施可持续发展战略，并把推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路作为全面建设小康社会的重要奋斗目标之一。“十五”期间，我国在发展经济的同时，采取了一系列的积极措施优化政府生态行政职能，加强环境治理，但目前我国构建“生态型政府”的形势依然十分严峻，面临自然生态与“行政生态”双重失衡之困境。
（一）自然生态严重失衡，危及经济、社会可持续发展
1.“GDP崇拜”思维依然顽固，经济的发展以生态恶化为代价，自然生态系统遭到严重破坏
从长远角度考虑，生态环境效益重于经济效益。但实际上，政府在制定各项政策时往往仍以经济效益为中心，对GDP数字的盲目过度追求忽略了生态的因素。人们在注重发展经济的同时，并未有效遏制生态环境恶化，作为世界上最大的发展中国家，中国面临着比任何国家都更为严峻的人口、资源、环境的压力。我国生态局势不容乐观：土地退化严重，水土流失面积已占国土面积的38％；荒漠化速度加快，已达国土面积的27％；沙尘暴肆虐，一度漂洋过海，引起外国政府的抗议；不少湖泊萎缩，湿地破坏严重，水生生态系统结构和功能退化，以太湖江苏省区域为例，湖泊水面52％的污染源要“归功于”工业废水的肆意排放。此外，生物多样性减少、生态系统失衡相当突出，这都已引起政府和全社会的关注，但相当一部分地方政府及官员仍对此持冷漠态度。
2.工业体系之弊病凸现，环境污染呈加剧之势，危害经济社会的可持续发展
与所有的工业国家一样，我国的环境污染问题是与工业化相伴而生的，时至如今，环境污染问题已经成为我国经济和社会发展的难题。首先，我国的工业体系因其产业重型化、结构趋同化和产品初级化的缺点，对环境造成了极大污染。其次，能源消耗结构不合理，中国单位GDP能耗不仅远远超过美日德等发达国家，甚至也远远超过了印度。以我国的煤炭粗放式利用为例，数据显示，中国大气环境中80％的二氧化硫和70％的烟尘源自燃煤[3](P7)。此外，生活垃圾处理与污水排放对城市周边环境造成了污染。我国的生活垃圾数量巨大，如果处理不当，不仅占去大片可耕土地，还传播疾病，污染环境。在2007年5月18日召开的“南京市创建节水型城市工作大会”上，江苏省建设厅负责人介绍，受水源水质污染等因素影响，江苏癌症发病率已经占到全国的12％。
3.区域经济发展不均衡，科学发展意识薄弱，生态贫困与社会贫困恶性循环
科学发展是现代社会精神的重要构成部分，它要求社会的发展要更具前瞻性、战略性。在我国众多欠发达地区，由于缺乏科学指导，生态意识淡薄，人们尚未意识到“破坏资源环境就是破坏生产力，保护资源环境就是保护生产力，改善资源环境就是发展生产力”的内在价值，认识不到环境保护的重要性，只注重短期效益，“靠山吃山，靠水吃水”，生态环境惨遭破坏。同时，生态被破坏后对人类的反作用又制约了经济发展，加剧社会贫困，并形成恶性循环。我国生态资源对于“粗放型”经济发展的承受力已经到了“危急的时刻”，这种情况需要政府实行系统的、整合的生态行政管理，实现行政管理的生态化。但由于存在区域性差异，部分政府生态管理理念严重滞后，导致环境治理工作起色不大，羁绊了“环境友好型社会”的创建。
（二）政府“生态管理”职能之调适滞后，引致“行政生态”失衡
“生态型政府”的理论依据乃是衍生于行政学与生态学的“生态行政学”，已有60多年的历史。所谓“生态行政学”，是指研究行政主体为了解决生态环境问题所引起的人类生存危机，促进人与自然的生态和谐，维护人类的生态安全，推动社会走上生态良好的文明发展道路，在把握自然科学意义上的生态学知识前提下，适应遵循自然生态平衡规律的需要而如何实施行政行为的一门科学。美国学者黑格斯于1961年撰写的名著《生态公共行政学》一书的出版标志着“生态行政学”的诞生。其核心理论乃是主张政府顺应生态环境之演变，推行“生态管理”。根据“生态行政学”理论，所谓“生态管理”，是指政府按照统筹人与自然全面、协调、可持续发展的要求，遵循生态规律与经济社会规律，依法行使对生态环境的管理权力，全面确立政府加强生态建设、维持生态平衡、保护生态安全的职能，并实施综合管理的行政行为。“生态管理”是后工业社会政府的一项基本职能，实现“生态管理”是打造“生态型政府”的中心环节。这就决定了政府必须观察并反馈自然生态之演变动态，并做出适当的职能调适，从而维续一个可持续的耗散结构，存续其运行的合法性。
根据对“生态行政学”的解读，笔者认为，在“生态型政府”的构建中，政府职能调适的首要条件在于将“生态管理”确立为其基本权限或基本职能。当前，政府职能尚未实现向“生态管理”的转变，在少数地区，政府越位错位虚位、地方保护主义严重、管理方式落后、制定环境政策与决策主观随意，主要依靠行政强制推动经济社会发展的现象依然相当普遍。这正是政府管理无视自然环境恶化和滞后于经济、政治、社会等“行政环境”要素的变化的表现。传统的行政管理在管理形态上属于“非生态”范畴，甚至在某些环节或某些地方是“反生态”的管理。同时，由于没有建立科学完整的生态评估体系，政府绩效的价值导向仍以传统的国民经济衡量指标为主，生态指标只有“软约束”效应。显而易见，行政管理跟不上“行政环境”迅速变化的步伐，势必导致“行政生态”失衡，影响经济社会的全面发展。
在“生态行政学”理论的影响下，早在1972年6月发表的《联合国人类环境会议宣言》中就已明确指出：“保护和改善人类环境，一方面是全世界各国人民的迫切希望，另一方面也是政府的责任。”20世纪90年代以来，加拿大、美国等西方国家开始了建设“绿色政府”的实践，加拿大在1990年颁布了《绿色政府计划》，以“通过环境管理中的领导来绿化政府”。由此，在建设“环境友好型社会”的大背景下，传统的政府管理范式已不能应对现实状况，政府管理的理念与目标应转向“生态管理”这个重心，吸纳“生态行政学”的理论学说，构建“生态型政府”，从而把生态环境问题纳入到政府决策、国际行为和宣传教育等过程中，使政府治理过程与生态环境的发展有机协调起来，引导人们走与生态环境自然性和谐的发展道路。
三、当前制约我国构建“生态型政府”的政府因素
“生态型政府”与“服务型政府”、“责任政府”、“法治政府”等一样，都是新时期政府与时俱进的新理念与新实践；是在生态问题日益严峻、生态科学知识迅速发展、人们生态意识又不断强化的背景下政府自觉的发展理念与目标。“生态管理”是政府的一项基本职能，作为社会治理权威的政府在自然生态危机的处理中负有不可推卸的责任。但是，研究表明，当前构建“生态型政府”的障碍因素主要还是源自政府自身。
1.政府自身“生态管理”理念欠缺，行政成本居高不下。
生态意识在我国还主要局限于少数学者与高层决策者的思维中，许多政府部门，特别是地方政府的经济意识远远强于生态环境意识。例如，尽管“节约型社会”的理念已渐入人心，但当前我国政府部门的节能状况和节约意识仍令人担忧。政府公务人员缺乏“浪费也是腐败”的节约意识，我国政府每年的电力消耗占全国消耗总量的5％，能源的消耗费用超过800亿元，政府部门的隐性浪费现象更为严重。一组调查数据表明，从1986年到2005年我国人均负担的年度行政管理费用由20.5元到498元，增长了23倍，而同期人均GDP仅增长了14.6倍[4](P21)。因此，政府自身还要加强学习，提高对自然生态系统的脆弱性和复杂性的认识，增强节约行政、廉价行政的观念，提高生态管理意识。
2.部门管理条块分割，环境政策制定缺乏整体性、连贯性。
我国目前对环境问题的管理仍然分属不同部门。仅以水资源的行政管理为例，我国地表水开发利用归水利部，地下水归国土资源部，海水归国家海洋局，大气归国家气象局，水污染防治归国家环保总一个缩影。由于部门分割对环境问题的政策制定缺乏整体性意识，而且经济发展计划与环境生态保护规划往往是互不相干的两套计划，一旦在现实中两者发生冲突，通常是以后者服从前者。因此，部门分割直接导致了政府生态管理能力的低下，造成了政府对环境管理的失效。
3.政府生态管理职能尚未向服务行政转变，环保政务透明度不够。
由于政府对生态环境政务依旧采取大包大揽的单向管理姿态，缺乏服务性理念，监督约束机制不到位，我国政府信息服务职能至今无法适应信息化时代的要求，在环境问题上存在着很大的信息不对称现象。有行为主体破坏了环境并侵犯公共利益时，少数政府出于地方私利却极力隐瞒信息，由于信息不透明或获取信息的成本太高，公众不得不咽下环境受损的苦果。此外，一些地方政府长期存在“重宣传、轻落实，重处罚、轻整改”的惰性思维，极少考虑到社会参与性监督的重要性。例如，在保护环境和不可再生资源的过程中，政府至少掌握着80％的信息，但其中大部分内容没有公开。这导致信息失真现象大量存在，社会公众无法通过政府了解实际情况，剥夺了一般公众对生态环境事务的“话语权”，直接影响了政务公开的实际运行效果。
4.政府“生态管理”的思维准备和能力创新不足。
“生态型政府”是属于学科跨度大的研究课题，需要跨自然科学与社会科学的多门学科，学界对“生态型政府”作专门系统研究的成果非常有限。建设“生态型政府”，要从生态学、环境学、政治学、经济学、管理学等多学科已有成果出发，结合政府管理特点，以科学发展观作指导，对生态行政管理的发挥、原则、职能、机构等方面进行考察，奠定生态行政管理的基本框架。即把原来的“部门”生态行政，拓展为政府公共管理的全域、全程和全部思维模式，这本身就是政府管理思维和能力的创新。“生态管理”是“生态型政府”的一项基本职能，然而，现有的政府管理模式僵化，仍沉溺于传统的管理经验，对创新行政管理的思维、能力准备不足，无法应对生态环境日益复杂化和不确定化的局面，不仅阻碍了“生态型政府”的建设，也迟滞了“环境友好型社会”的创建步伐。
四、克服制约因素、加快“生态型政府”之构建的对策选择
马克思和恩格斯早在一百多年前就高屋建瓴地指出：人类社会面临着“两大变革”，那就是“人类同自然的和解以及人类同本身的和解”[5](P603)。今天，当我们面临严重的环境危机，建设“绿色文明”日益成为全人类共识之时，我们提出了创建“环境友好型社会”的美好愿景，作为社会治理“轴心”的政府，必须加强反思，以可持续发展为目标，以“生态行政学”为基础，以人与自然的自然性和谐为核心，以现代技术为手段，综合协调政府、经济、社会、自然复合生态系统，重构政府治理模式，改进生态管理质量，以求人类与自身、与环境的“和解”。
1.树立科学的发展观，强化政府与全社会的生态意识和生态伦理价值观。
“生态优先”应当成为政府的根本价值取向，传统发展观的缺陷就在于不注重环境和资源的潜在价值。因为生态环境效益与人类的代际利益、整体利益、长远利益、持续利益是相契合的，只有坚持生态环境效益优先的政府，才是一个具有远大目光与高度人文关怀精神的政府。首先，政府部门应该积极倡导“环境友好”的消费方式，并以身作则，节约行政开支，切实成为环境保护的“代言人”。此外，还可以将环境保护知识与法律等基础知识同等列为国家政府公务员报考、考核的内容之一，也作为考核政绩时的一项考核内容，建立“生态型政府”建设领导政绩考核制度。政绩考核包含经济发展、环境保护、社会进步三个方面，要科学设置绿色GDP和包括资源、环境、人才等在内的指标，使政绩考核真正成为“生态型政府”建设的助推器。同时，政府部门应加强和改善环境信息披露制度，通过新闻媒体向公众披露环境出现的问题以及解决的程度。最后，我国政府部门还应组织建立和完善环境保护工作制度，通过宣传、教育等方式，带头和鼓励民众广泛参与环保实践。
2.促进政府职能向“生态管理”的转变，提高政府生态行政服务能力。
“生态型政府”意味着既要实现政府对社会公共事务管理的生态化，又要追求政府行政发展的生态化。首先，政府应做好自身的定位，立足于公共服务、市场监督，把生态标准纳入到政府机关的考核项目中，促进政府政治行为的生态化。现代政府在追求经济效益、社会效益的同时还要追求生态效益或环境效益。但当三种效益发生冲突时，只有坚持生态环境效益优先的政府，才是一个真正以人为本的政府。其次，深化并细化政府生态服务性职能，逐步完善政府新型职能体系。面对日益严重的环境问题，公众比任何时候都关注政府行为[6]。政府必须改变服务方式，细化服务层面，从而加强政府凝聚力。在生态环境问题上，政府生态管理要更多地遵循市场规律，把自己定位于生态服务者的角色，为社会和公众提供优质生态公共品。
3.落实部门责任制，加强监督评估，确保生态管理的科学化。
科学的生态管理必须将自然生态系统作为一个完整的有机系统来统筹管理，必须将不同的政府部门管理职能有机地统一起来，加强综合性、协调性的生态管理体制建构。我国现行的生态管理体制普遍存在着弊端，政府部门要积极借鉴国外先进环保管理经验，通过完善地方性法规和行政规章等方式，设置强制标准，增强环保执法力度，严惩破坏环境资源的犯罪行为，使那些以牺牲环境为代价来发展经济者付出相应代价。同时，尽快制定机关资源消耗定额和考核办法并建立健全资源节约奖惩制度，建设生态型机关。其次，建立和完善环境与发展综合决策制度，使各种短期行为和机会主义行为真正受到约束，解决经济社会发展中当前利益和长远利益、局部利益和整体利益的矛盾。再次，政府部门在制定和执行各项政策时，应充分考虑生态环境的承载能力和生态保护的需要，组织科学的监督、论证和评估，避免因重大决策失误而造成严重的生态事故。
4.加大生态科技研发投入，为构建“生态型政府”提供技术支撑。
长期以来，国家和环保部门投入了大量的人力和物力开展环境治理，但是“重管理、轻科技，重科研、轻应用”的问题十分突出。科技意识淡薄，对环保新技术的应用认识不足、组织不力，也影响了科技成果的推广应用。因此，政府部门应该加大对环保科技研究的投入，建立科学技术的自主创新体系，以企业为基础，立足于人与自然的和谐，一方面要用新技术来改造和发展传统产业，使其获得新的生命力；另一方面要有重点、有选择地发展高新技术及其产业群，占领高新技术领域的制高点，形成资源消耗少、资源和能源利用效率高的高新科技产业。与此同时，政府部门还应鼓励环境科技创新，将相关科技成果融合国际先进成果，争取形成具有市场竞争力的产品或产业。
5.建立“生态行政”专家决策参与机制，鼓励“生态型政府”理论研究。
专家咨询系统在现代政府决策体制中发挥着越来越重要的智囊作用，“生态型政府”的建设需要有生态行政学专家的广泛参与。一方面，现代生态科学发展迅速，其学科跨度与涉及内容越来越丰富与复杂，对管理者的知识面与认知水平要求也越来越高。现代政府的决策机制理应需要越来越多也越来越广泛的生态科学家咨询，这是“生态型政府”建设的内在要求。与经济等方面的政府专家咨询系统相比，生态科学家进入政府决策咨询机制则明显落后，这可能与我国生态专家队伍建设不足有关，但更与政府对生态环境问题重视程度不够有关。所以，政府一方面应当加强对生态科学研究的支持力度，造就更多、更大、更强的生态科学专家队伍；另一方面，特别是地方政府自身还要加强学习，提高对周围行政环境变化的敏感性，积极主动地吸纳行政生态专家进入决策系统，这也是建设“环境友好型社会”的客观需要。
五、总结与思考
总之，“生态型政府”概念的提出是一项理论和实践的创新，它为人类解脱生态危机提供了新的思路和对策，必将对整个人类社会的发展进程产生积极的影响。建构“生态型政府”是生态环境演变对政府创新管理理念、转换政府治理范式的必然要求，它向世人昭示，现代政府组织只有遵循自然生态规律与行政发展规律，并根据生态环境的变化与时俱进地做出职能调整，才有可能持续地发展。
在本文中，笔者粗浅地探析了在构建“生态型政府”之路径中调适政府生态职能、重构生态伦理价值等细微话题，至于建构“生态型政府”中应当如何协调政府与市场、社会和公民的利益关系，“生态型政府”如何发挥其生态服务职能，向公民配给生态公共产品等课题还有待学者们的思考与研究。学术研究永无止境，本文旨在抛砖引玉。
收稿日期：2007—10—11
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