海峡两岸公权力机关交往的回顾、检视与展望，本文主要内容关键词为：公权力论文,海峡两岸论文,机关论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF0 文献标识码：A 文章编号：1006－6128(2014)03－0164－11 两岸公权力机关之间的交往不仅涉及众多两岸关系和平发展的核心问题，而且直接影响“两岸大交往机制”中两岸民众交往等其他交往方式的发展。①因此，针对目前两岸公权力机关的交往及其发展的研究就显得十分必要。上世纪八十年代末以来，两岸民间交往日益密切，两岸公权力机关之间完全隔绝、不相往来的状态也随之打破。自1986年两岸在香港举行“两航谈判”②至今，两岸公权力机关的交往已走过二十多年的历程。因此，在两岸关系和平发展的历史条件下，对两岸公权力机关的交往历程进行回顾，检视其中存在的机遇与困境，并在此基础上进行合理的展望，对于两岸关系和平发展和两岸交往机制实现阶段性转变有着重要意义。 一、回顾：两岸公权力机关交往的平台、阶段与特征 自1986年以来，两岸公权力机关的交往经历了从无到有的发展历程。期间虽历经波折，但总体趋势表现为交往与合作的日益强化。在历史上，以两会模式为代表的间接交往是两岸公权力机关交往的主要方式。然而，随着两岸政治关系的变化，行业组织、政党论坛等形式的公权力交往模式，也在不同情况下发挥重要作用。除此之外，随着《海峡两岸经济合作框架协议》(以下简称“ECFA”)的签署，两岸公权力机关和公务人员开始有了直接接触的新平台。概言之，现阶段两岸公权力机关主要透过四类平台进行交往，其交往的内容涉及两岸共识形成和执行两个阶段，表现出间接性、事务性和行政性三项特征。 (一)两岸公权力机关交往的四类平台 所谓交往平台，即由两岸以共识形式构建的能够为双方提供常态化的理性沟通机会的制度安排。从交往平台的角度看，两岸公权力机关的交往主要透过四类平台进行： 1.处于主导地位的两会事务性商谈机制。上世纪90年代初，两岸相继成立“海基会”和“海协会”两个民间组织，两会接受各自公权力机关的委托和授权，并互为对口交往机构。此后，两岸逐步建立起制度化的两会事务性商谈机制。两会事务性商谈机制目前在两岸间主要发挥着两项重要作用：一是接受两岸官方委托，就两岸共同关注的事务性问题进行沟通和商谈，在双方形成一定程度的共识之后，以自己的名义签署两岸协议，为两岸事务性问题的解决提供规范依据；二是在两岸间发生突发性事件时，作为两岸官方的代言人进行沟通，以便及时解决相关问题。如在2007年发生的台湾“胜大和号”等6艘渔船被扣事件中，由于两岸渔政部门并无直接联系管道，台湾地区“海巡署”不能直接与大陆渔政部门进行现场沟通，而只能辗转通过海基会与海协会进行沟通，才使该事件最终得以解决。[1]在过去的20余年里，尤其是2008年3月以来，两岸通过两会事务性商谈机制，就两岸“三通”和经济合作等诸多重要问题达成了多项协议。这些协议对两岸关系和平发展框架的构建起到了重要的推动作用。正如台湾学者邵宗海所言，“两会协商与谈判机制，不仅在过去两岸交流的过程中扮演过重要角色，而且这也已经成为在两岸官方接触之前无可取代的协商机制”。[2]113 2.作为特殊时期补充交往方式的个案授权民间组织和行业组织交往机制。在两会平台建立前，针对两岸间发生的突发性事件，两岸公权力机关之间曾多次举行过以授权民间机构名义进行的应急性谈判；在两会平台中断运行的9年时间里，两岸公权力机关之间，亦以授权行业组织的名义针对春节包机、第一类观光客来台旅行等个别问题进行过谈判。这两类授权组织的交往，实际上是作为“前两会时代”和两会平台无法正常运行的特殊时期，对两会平台的一种补充。 上世纪80年代末，在两岸民间交往刚刚“解冻”的一段时间里，两岸公权力机关之间尚无接触和交往平台。然而，在此期间，两岸间曾就几起突发事件，以个案授权民间组织的方式，进行过接触和商谈。这种应急性商谈的参与主体，表面上包括了两岸的企业、民间组织等，实际上则是由两岸公权力机关在背后参与和主导。此类谈判包括1986年举行的“两航谈判”、1989年举行的“奥运谈判”和1990年举行的“红十字会谈判”等。由突发性事件引发的应急性商谈，为日后两岸制度化两会平台的构建奠定了基础，也为两岸以民间性、事务性为主的公权力机关交往模式的开启提供了先例。2000年至2008年3月间，民进党当局拒绝承认“九二共识”，两会商谈因失去前提和基础而被迫中断。然而，在此期间，两岸间仍旧存在诸多事务性问题亟待解决。在这种现实需求的推动下，形成“两岸民间业者在当局的授权下直接对谈，相关业务主管部门官员以相应民间身份参与，选择相宜地点，展开协商”的“澳门模式”，[3]这成为两岸解决个别事务性问题的重要补充方式。“澳门模式”是两岸在特殊政治环境下的特殊交往平台，是两岸公权力机关在两岸政治关系处于低潮时，迫不得已采用的变通交往手段。由于其协商层级较低，协商内容与两岸政治关系的关联度较弱，因而在缺乏互信基础的前提下难以持续进行。 两会平台与作为其替代平台的个案授权民间组织、两岸行业组织平台之间，是一种历时性存在关系。前者存在于两会机制尚未形成之际，后者则是两岸在未能就“一个中国”问题达成共识时采取的变通交往手段。目前，两会平台的运行已逐步实现常态化和制度化，因而这两种替代性平台已不再发挥作用。因此，本文后面的叙述中，将不再单独涉及两岸个案授权民间组织和行业组织的协商模式。 3.国共两党主导的两岸政党对话机制。尽管从理论上讲，政党既非国家机关，也非官方组织，然而实际上它却在国家政治生活中发挥着枢纽作用。在德国，曾有过关于政党的宪法地位的争论。其中一种看法认为，“政党是国家的准官方机构……它们是国家权力和政治代表的主要引擎，并以这种全能去形成与回应‘人民的政治意愿’”。③因此，从广义角度诠释公权力机关的含义时，政党——至少是能够影响公权力运行的主要政党——应当成为其中的一个构成部分。就两岸而言，正是2005年台湾泛蓝阵营三大政党领导人的“登陆”，为两岸关系进入和平发展的新阶段奠定了基础。因此，除接受公权力机关委托的民间组织之间的交往外，两岸主要政党之间的对话机制，也当属于广义上的公权力机关交往的一个组成部分。 自2005年台湾地区三大泛蓝政党领导人相继访问大陆以来，两岸政党，尤其是中共与泛蓝阵营各党派之间的对话和交往范围逐步扩大，中共与国民党、亲民党陆续举办两岸民间菁英论坛、两岸经贸论坛、两岸农业合作论坛、两岸经贸文化论坛等一系列交流活动。其中，两岸经贸文化论坛(即“国共论坛”)已连续举办九届，初步实现了制度化。通过举办这些活动，两岸主要政党间就两岸共同关心的众多问题交换意见，并为双方当局做出相关决策提供参考意见。2008年国民党重新在台执政后，国共两党之间多次就两岸间的一些重大问题进行深入交流，并逐步形成一些共识。其中的许多共识成为两岸官方的正式意见，并最终以两会协议或双方官方政策的形式表现出来。因此，在两岸公权力机关交往的多个平台中，两岸政党对话机制对处于主导地位的两会协商平台，起着重要的补充与推动作用。 4.以两岸经合会为代表的两岸共同组织。自2010年ECFA签署以来，两岸公权力机关形成了通过“两岸经济合作委员会”及其下属各小组进行交往的新平台。根据ECFA第十一条之规定，双方成立“两岸经济合作委员会”，委员会由双方指定的代表组成，负责处理与本协议相关的事宜。这一委员会可以根据需要设立若干工作小组，处理特定领域中与协议相关的事项。两岸经合会的成立宗旨应是构建两岸特色经济合作机制、推动两岸经济关系进一步朝制度化与自由化方向发展、以充分实现互惠双赢。[4]实践中，这些工作小组一般均由两岸负责相关事务的官员，以“双方业务主管部门指定的联络人”名义组成。如依据ECFA制定的《海峡两岸海关合作协议》中明确规定，该协议“由两岸经济合作委员会海关合作工作小组负责处理本协议及海关合作相关事宜，由双方海关各自指定的联络人负责联络，并建立联络热线，以保障协议的顺利实施”(第十二条)。在实践中，海关合作小组的组成人员均为两岸海关的公务人员。因此，依据ECFA设置的“两岸经合会”和“工作小组”制度，成为两岸公权力机关互动的新平台。透过这一平台，两岸公权力机关组成人员得以有机会直接接触和沟通，这是一种制度化的进步。在此基础上有学者甚至提出，在“两岸经合会”的基础上，未来双方可以考虑成立“两岸共同事务委员会”，共同策划、组织、协调、控制和监督两岸共同事务的合作问题，以实现两岸的“共同治理”。[5] (二)两岸公权力机关交往的两个阶段 众所周知，两岸间目前并不存在一个“超两岸”的决策机构，因此在两岸特殊的结构之下，两岸的共同行动并不依靠“多数决”的民主投票形式完成，而只能依赖于两岸间的“共识决”。[6]在两岸进行“共识决”的过程中，双方公权力机关的交往无疑扮演着核心角色。从共识的形成过程来看，两岸公权力机关在不同层次的交往行为，可以被分别划入两岸进行“共识决”的两个阶段，即共识的形成阶段和执行阶段。前者是指两岸通过各种渠道，选择议题，并就该议题形成足够共识，最终以规范形式予以表达的过程；后者则是指两岸就某一议题形成共识后，以各种方式执行这一共识的过程。两岸公权力机关各种形式的交往行为，都是为两岸共识的形成与执行服务。上述四类交往平台，或作用于共识之形成，或作用于共识之执行。具体而言，各类平台的具体作用阶段如下： 其一，两会平台(包括在特殊时期代替两会平台发挥作用的行业组织平台)跨越两个阶段，既存在于共识形成阶段，也存在于共识执行阶段。具体来说，两会通过举行各层级的事务性谈判，实现两岸在具体议题上的共识之形成，并通过签订两会协议的形式将这些共识进行规范化表述；在形成两会协议后，两会又在其中的一些协议中充当协议的联系主体，从而在规范化共识的执行阶段，也扮演执行主体的角色。 其二，两岸政党对话平台一般存在于共识形成阶段，基本不涉及共识执行问题。两岸政党对话平台的主要功能在于通过两岸各政党的接触与对话，就两岸间的重大政治问题或重要的事务性问题，达成原则性共识，并通过两岸各自规定，将政党间的共识转化为两岸官方意志。在政党间共识向官方意志转化之后，政党对话平台便不再介入共识的执行。 其三，“两岸经合会”及其下设的各类工作小组属于两岸共识的执行机构，一般不参与共识的形成。它们在共识执行阶段发挥沟通、交流和协调作用，扮演监督和评估协议执行、解释协议规定、通报信息等角色。[7]根据ECFA设置的两岸经合会及其下属的各小组，在本质上属于两会协议的联系主体之一，其设置目的在于执行好两岸在ECFA框架下达成的各类协议。因此，这类小组属于完全意义上的共识执行机构，并不参与共识的形成。 (三)两岸公权力机关交往的主要特征 通过上文对两岸公权力机关交往历程的回顾，我们认为，现阶段两岸公权力机关的交往主要有以下三项特征。 其一，从交往方式上看，两岸公权力机关的交往表现出间接性特征。受两岸政治对立的影响，两岸互不承认对方的根本法以及依据根本法所建立的公权力机关，这就造成了两岸公权力机关之间直接接触的困局。因此，无论是透过两会平台，还是通过两岸政党对话机制进行的对话与协商，两岸公权力机关之间的交往与互动，都是通过“民间白手套”形式进行。尽管双方近年来在具体事务的合作中，已经开始了公权力机关业务部门和公务人员的直接接触，但双方仍然以各种方式回避“官方身份”问题。 其二，从交往内容上看，两岸公权力机关的交往表现出事务性特征。由于两岸尚未就政治关系定位形成共识，且双方意识形态迥异，政治、经济和社会制度差别巨大，在这种情况下，两岸只能运用区分事务性问题和政治性问题的方法，首先集中精力解决一些事务性问题，以推进两岸关系的和平发展。因此，在两岸启动政治性谈判之前，两岸公权力机关交往的内容，主要停留在事务性议题，而几乎不涉及政治性议题。 其三，从交往范围上看，两岸公权力机关的交往表现出行政性特征。从权力分立理论来说，公权力的范围不仅包括行政权，还包括立法权和司法权。与司法合作和立法合作不同，基于行政的公共性理论，两岸行政机关的合作，可以在一定程度上回避台湾地区政治地位和所谓“宪法”等具有高度政治敏感性的话题。[8]而且，在尚无新理论支持的情况下，两岸司法机关和立法机关还很难展开交往与合作。因此，目前两岸公权力机关的交往范围基本上局限于行政性事务，而很少涉及司法事务和立法事务。在目前两岸达成的28项两会协议中，仅有《海峡两岸司法互助和共同打击犯罪协议》涉及两岸司法事务的合作，其余协议均属于双方行政事务的合作。 二、检视：两岸公权力机关交往中的机遇与挑战 自2008年台湾方面出现有利于两岸关系发展的重大转折之后，两岸关系迎来一个难得的机遇期，两岸关系开始了和平发展的新阶段。在这一历史背景下，两岸公权力机关的交往，亦迎来前所未有的新阶段。自2008年6月以来，两会每半年就要举行一次领导人会谈，并签署一批事务性协议。与此同时，两岸主要政党之间的交流亦进入一个新阶段，各泛蓝阵营政党领导人“登陆”已成常态，虽然绿营政党与大陆执政党尚无直接交流，但绿营政党的许多重要政治人物，也开始了其“登陆”行程。因此，在当前的历史条件下，两岸公权力机关间的交往，既存在有利于推进双方交往的重要机遇，也存在着不可忽视的挑战。 (一)机遇：来自时代条件、现实需求和务实思维的支持 通过对当前两岸关系和平发展大局与两岸公权力机关交往现状的检视，我们认为，两岸公权力机关交往与合作进一步深化的机遇主要有三个方面： 其一，两岸关系和平发展的局面为公权力机关交往的进一步深化提供了良好的外部环境。回顾两岸关系变迁的六十余年，两岸经历了从军事对峙到隔绝对立，再到开放交流的历程。2008年3月，台湾岛内政治形势发生重大转折，两岸关系迎来难得的机遇期，和平发展成为海峡两岸人民的共同愿景。在两岸关系和平发展过程中，两岸“三通”等问题得以顺利解决，两岸民间交往愈发密切。与此同时，尽管两岸间红、蓝、绿三方对“两岸关系和平发展”这一提法的具体解读与定位存在差异，但各方对“和平发展”本身仍然具有很大程度的共识。正是这种有限度的共识，为两岸关系和平发展的不断推进提供着切实保障。而两岸关系和平发展的有利局面，则为两岸公权力机关间的交往提供了直接保障。 其二，两岸对双方公权力机关开展交往的现实需要，为公权力机关的进一步交往提供了直接助力。利益是人们所追求的事物，它体现的是主体的需要与客体满足需要之间的关系，是主体活动的内在动力，具有导向和调节作用，决定着主体活动对象的选择。[9]62－63对海峡两岸而言，现实利益亦是促使两岸对事物做出选择的重要原因。就大陆来说，其所追求的利益在于反对“台独”势力分裂国家，实现海峡两岸和平统一，维护中华民族的福祉；就台湾来说，其追求的亦是台湾人民的福祉，以维护台湾人民利益为先。在两岸的利益追求之中，两岸人民的福祉，尤其是台湾人民的利益，则是双方利益诉求的重合点。这一重合点又可表现为双方对海峡两岸和平、稳定现状和繁荣发展的共同追求。因此，在这种共同利益和共同追求的支撑下，对两岸各层次、各场域交往状况具有重大影响的两岸公权力机关交往的深入发展无疑成为必要。 其三，两岸日益务实的工作思维为公权力机关交往的进一步发展提供了现实保障。在两岸交往的历史上，曾经经历过很长时期的“务虚”阶段，即双方在政治对立思维的影响下，对交往的名义、地位、身份等问题关注过多，而对直接关系到两岸交往实际的事务则关注不够的时期。以“汪辜会谈”为例，双方在会谈前举行的预备性会谈中，将大量精力用于对诸如会谈用桌的形状、座位安排等本无关大局的形式问题，而会谈最终成果仅仅是达成涉及公证书使用查证、挂号函件查询补偿等两岸间最简单的事务性问题的协议。④在这种思维模式指引下，两岸事务性商谈的步伐在很长一段时间内停滞不前，使直接关涉两岸民众交往的“三通”问题，亦因台湾方面将其赋予政治色彩而一拖再拖。然而，自2008年两会复谈以来，两岸在商谈思维上日益走向务实，双方在众多重大事务性问题上迅即达成一致，因而在短短五年时间里解决了多项极具现实意义的事务性问题，这亦即是务实思维的体现。比如，在两会平台的参与人员问题上，两岸官员以“顾问”名义直接参与对话，双方均采取默许和不排斥的态度，这亦显示出两岸日渐成熟的务实思维。[2]128－129这种日益务实的工作思维，为两岸公权力机关在现有的间接性、事务性、行政性交往模式基础上取得突破提供了现实保障。 (二)挑战：来自政治、规范与制度的三重难题 尽管当前两岸公权力机关交往的发展存在着上述诸多历史机遇，但现实中亦存在着一些不可忽视的挑战。如果不能正视并消除这些现实挑战带来的负面影响，两岸公权力机关的交往，将面临发展中不可回避的困难。具体来说，这些现实困难主要表现在三个方面： 其一，以“承认争议”为表现形式的两岸政治对立，在公权力交往的场域内表现得尤为突出。所谓“承认争议”，即大陆和台湾由于“一中争议”而在是否承认对方根本法以及依据该根本法建立的公权力机关等问题上所存在的争议。[10]这种争议衍生于两岸对“一个中国”原则的争议。近年来，尽管两岸在处理“承认争议”上已逐步转向较为务实的思路，但相对于两岸民众交往而言，两岸公权力机关交往中关于“名义”、“身份”的争论仍显突出，甚至可以认为是制约两岸公权力机关交往最大的“结”。正因为这个“结”的存在，两岸公权力机关只能采取间接交往的方式处理相关事务。 其二，两岸共识形成阶段，为两岸各方利益主体提供的表达渠道依然有限，各类意见并未实现有效整合。在当前两岸公权力机关的交往中，参与意见表达的主体主要是两岸官方的“代言人”——两会，以及以两岸执政党为主的红、蓝两方的政党。在这种意见表达机制下，两个重要的利益主体——两岸民众和作为台湾最大在野党的民进党——很难有表达机会。这不仅涉及两岸公权力机关交往的合法性基础问题，亦为两岸公权力机关的交往热度很可能会随着台湾地区的“政党轮替”而变化，埋下了伏笔。 其三，两岸共识执行阶段依然存在着体制不统一，公务人员缺乏直接接触的规范依据等问题。在两岸分治和“承认争议”的影响下，两岸公权力机关在两岸共识执行过程中，依然存在着来自行政组织体制和政治影响在内的障碍。一方面，由于两岸的公权力机关体系分别建构于不同的根本法和组织法基础上，双方行政机构和业务部门的设置存在着诸多差异，因而在一些两岸共识的执行过程中，两岸各自的执行部门无法实现对口合作，经常出现大陆方面多个部门对台湾方面一个部门的交往现象。这种现象无疑制约着两岸共识执行效率的提升。另一方面，实践中，两岸公务人员已经从幕后走到台前，开始就双方业务合作的具体问题展开直接接触。在这种现实背景下，尽管近几年两岸签署的两会事务性协议规定了“主管部门指定之联络人联系实施”的联系机制，⑤但这种协议联系机制并未明确双方公务人员进行直接接触的名义、身份、方式等涉及两岸争议的基础性问题，这种基础性规定的缺失，对两岸公务人员直接接触的制度化极为不利。 三、展望：在“两岸间”模式的基础上构建多元、务实的两岸公权力机关交往机制 面对上述挑战，在可预见的时期内，两岸可首先通过现实、可行的“政治脱敏”方案，化解“承认争议”带来的政治挑战，并继而在多元、务实的思维下，逐步建构起较为完善的公权力机关交往机制，为两岸关系和平发展提供制度保障。我们认为，“去政治化”、多元化和务实化，构成未来两岸公权力机关交往机制发展的主要趋势。 (一)“两岸间”模式：消解两岸公权力机关交往政治困境的“脱敏”方式 正如上文所言，“承认争议”是两岸公权力机关交往的最大政治困境。在这一困境下，两岸公权力机关的名义问题、双方各自域内法律的合法性问题，都成为阻滞两岸公权力机关进一步深入交往的障碍。针对这些障碍，两岸学者多从两岸政治关系定位角度提出解决方案，其中具有代表性的观点包括大陆学者黄嘉树、王英津提出的“主权构成研究”理论，台湾学者张亚中提出的“一中三宪、两岸统合”理论，台湾学者童振源提出的“宪法各表”理论等。黄嘉树、王英津运用民法上的所有权与使用权相分离的原理，形成了“主权构成研究”，并运用这一研究工具提出“主权所有权统一、主权执行权分离”的两岸政治关系定位模式；[11]张亚中在借鉴欧洲整合经验的基础上提出了“一中三宪、两岸统合”的两岸关系发展架构，提出两岸“同意并尊重对方为宪政秩序主体”，“决定在双方同意之领域成立共同体”，并以“北京中国”和“台北中国”为双方称谓的两岸政治定位模式；⑥童振源则以“宪法各表”为基础，提出“两岸是管辖境内与境外的特殊关系，但两岸不是国内关系”的政治定位模式。⑦然而，这些理论的应用，均需两岸在短期内通过大规模调整各自的政策和法律，才可能消除两岸间的政治对立。因此，尽管这些理论对于两岸解决政治对立这一根本问题有着重要的参考价值，但实际中却无法为两岸官方所接受。因此，要想在短期内完全消除两岸政治对立，使两岸公权力机关的交往完全不受政治影响是不现实的。 所谓“两岸间”的概念，是在将地理概念上的“两岸”作为现阶段大陆与台湾政治定位模式的基础之上，借用现实主义者对欧洲一体化成果的“政府间”描述，经过两岸特殊语境改造后形成的一种描述两岸交往的概念。“两岸”模式和“两岸间”的概念由大陆学者提出，并将之应用于两岸公权力机关交往机制的建构。[12]“两岸”模式及其下属的“两岸间”概念，能够最大程度地容纳两岸关于政治定位的争议，既遵守“一个中国”框架的基本要求，又尽可能包容台湾方面提出的两岸“对等地位”的诉求，因而更易于为两岸官方所接受，并成为解决两岸公权力机关交往中政治困境的基础。 在“两岸间”的概念中，两岸公权力机关的交往并不涉及各自的管辖权变动或权力转移问题，而是在承认和正视两岸政治争议的基础上，使大陆和台湾暂不考虑对方是否为一个“政治实体”，其公权力机关是否具有“合法性”等敏感问题。亦即是以对两岸现有治理权力边界的尊重为基础，将政治问题与现实中的共同治理相分离，以适应两岸现实的一种方案。“两岸间”的描述模式，能够降低两岸公权力机关交往中的政治敏感性，务实而不务虚，有助于两岸将双方交往中存在的诸如名义之争、主权之争化于无形，并在这一特定名义下继续深化合作交流。 (二)共识形成阶段的多元化发展趋势 按照上文对两岸公权力机关交往的两阶段划分，共识形成阶段直接决定着两岸各交往层次的运行方向，其在两岸关系和平发展框架中的地位十分重要。然而，目前能够参与到这一阶段中的主体仍然十分有限，因而有针对性地调整和拓展两岸公权力机关交往中共识形成阶段的参与渠道，形成多元化的共识形成方式，已经成为双方交往发展的必然趋势。具体说来，这种多元化的发展趋势主要包括以下几方面： 第一，推进两会平台共识形成功能的深入发展，并使之进一步规范化，使两会平台最终由两岸间的事务性解决平台，转型为两岸共同的制度性造法平台。随着两岸关系和平发展的不断深入，两岸公权力机关各种新的交往形式将得到进一步发展，两会框架作为两岸问对话与沟通平台的功能不再具有不可替代性，其事务性商谈功能将逐步弱化。这种弱化集中体现在两会协议规定的联系主体的变化方面。在以往签订的两会协议中，两会常常作为联系主体的一方或双方，直接涉入两岸事务性问题的解决，如《两岸挂号函件查询、补偿事宜协议》中，即规定“挂号函件之查询由中国通信学会邮政专业委员会与财团法人海峡交流基金会或其指定之邮件处理中心(航邮中心)相互联系”。自《海峡两岸食品安全协议》起，两会协议开始采取授权方式规定联系主体，即规定“协议议定事项，由……业务主管部门指定的联络人相互联系实施”的模式，从而为两岸公权力机关的直接联系提供了规范依据。这一联系主体规定的变化，意味着两会框架的职能不再囿于解决两岸具体的事务性问题，而是将这项本来就基于“授权”的功能“归还”给两岸公权力机关。因此，两会在两岸关系和平发展框架中的作用，已经逐步开始从事务性商谈平台向造法平台拓展。这种造法平台的运行原理可表达为，两岸基于两会平台，对双方通过各种形式(包括两会商谈、政党对话和公权力机关直接接触等形式)积累和凝聚的共识，做出制度化、规范化的表述，形成对两岸均具有约束力的两会协议，并最终影响两岸各自法律体系的变化。在未来可以预见的是，两会框架将继续这一转变过程，并最终由建立之初的事务性商谈平台，逐步蜕变为一个两岸共同的协商“立法机关”。 第二，积极构建和完善双方两岸事务主管机关的直接沟通和交往机制，为两岸共识的形成提供直接渠道。在2013年的APEC会议期间，国台办主任张志军和台湾当局大陆事务负责人王郁琦短暂寒暄，并以官衔互称对方，两位负责人亦就双方互建常态性的沟通和互动机制达成共识。[13]2014年2月，王郁琦即以陆委会负责人的身份访问大陆，与张志军在南京举行会晤，实现了大陆和台湾的两岸事务主管机关数十年来的首次直接接触，此举被台湾媒体称之为“两岸接触进入2.5时代”。[14]尽管此次会谈双方并未形成书面文件，但张、王二人仍就两岸间的许多重要问题广泛、深入地交换了意见，并达成若干口头共识。可以说，大陆和台湾主管两岸事务机构直接沟通渠道的建立，一方面意味着双方直接交往大门的打开，两岸形成了较两会更为直接的沟通渠道；另一方面也意味着双方对于两岸公权力机关交往的务实化思维正在继续发挥作用，两岸公权力机关的交往在这种思维指引下将更加密切。与两会平台相比，双方主管两岸事务机构的直接沟通机制，具有更加浓厚的政治色彩。从其功能上讲，它将在未来承担更多的两岸沟通使命，以便为双方各自两岸政策的形成和变动提供信息支持。可以预见的是，在未来的两岸公权力机关交往中，双方主管两岸事务的机构及其负责人，将在两岸事务性问题，乃至于政治性问题的商谈上，扮演重要角色，并与两会平台互为补充，成为两岸共识形成的一条重要管道。 第三，进一步拓展两岸政党对话机制的容纳范围，在坚持“一个中国”框架的前提下，欢迎台湾地区更多政党参与共识的探讨与形成。自2005年4月以来，中共与台湾泛蓝阵营各党派之间的交流与合作不断深化，双方就两岸各项议题面对面交换意见已成常态，在短短九年多时间里，中共领导人与泛蓝阵营各政党高层政治人物的会面达40多次。然而，这种单纯存在于中共与泛蓝阵营政党的交往，并不足以为两岸关系和平发展提供足够的动力，因而在坚持“一个中国”框架的前提下，适时扩大两岸政党的交流范围十分必要。按照“选票极大化策略”理论的解释，民主政治和民意的常态分配，对于各主要政党都会产生趋同的压力，各党派政策调整的共同方向便是“中间地带”，身处选举政治中的民进党也不例外。[15]133民进党在经历了2008年和2012年两次“大选”失败后，其党内主要政治人物开始反思其两岸政策，许多党内重要成员提出应与中共以一定方式展开对话，其两岸政策的“趋中性”苗头逐步显现。2012年以来，民进党党内多位重要政治人物相继以各种身份访问大陆，就此打破了民共两党不相往来的僵局。当然，民进党要与中共展开正式对话，必须对其大陆政策作出重要调整，放弃“台独党纲”，承认“一个中国”框架对两岸关系发展的约束力。然而，这种调整对于民进党这样一个内部派系众多的传统“台独”政党而言在短期内是困难的。因此，在这种现实政治困难下，正式的两岸政党对话平台要想在短期内“扩容”，从而实现红、蓝、绿三方互动的可能性不大，但这并不妨碍各党派运用学术交流等非正式渠道进行沟通和交往，以使两岸交往平台能容纳更多来自岛内的声音，为双方酝酿和形成更多共识提供条件。 第四，积极构建共识形成阶段的公民参与机制。公民参与是公民实现其权利的基本途径，有效的公民参与可以防止公共权力的滥用，并使公共政策更加科学和民主。[16]随着两岸交往的日益密切和两岸公权力机关合作范围的日趋扩大，两岸公权力机关的交往，对于两岸民众利益的影响日渐增加。然而，目前两岸公权力机关在各平台的交往，尤其是两会协议的谈判和签署过程，均未引入公民参与，因而在双方共识的形成过程中，仍存在一定意义上的“密室政治”意味。到目前为止，尽管公民参与的缺失，尚未对两岸公权力机关的交往造成明显的负面影响，但这种缺失却会给两岸交往的深化埋下隐患。这不仅可能导致两岸公权力机关交往的民主性和正当性缺乏，还可能导致双方达成的共识在两岸民众心中可接受度的下降，甚至两岸公权力机关通过交往形成的共识无法得到有效执行。因此，在两岸公权力机关交往的共识形成阶段，应当以各种方式引入两岸公民参与，以增强这种交往的民主性和正当性，并为所形成共识的实施提供有力支持。具体说来，可以采取以下措施，即在议题选择阶段引入民意调查机制，在议题谈判阶段引入利益相关民众代表的听证程序，在议题执行阶段引入相关民众的调查反馈机制等等，以便两岸民众能全面参与公权力机关交往中共识的形成和执行过程。如此一来，才能广开言路，形成健全、独立、理性的两岸事务公民参与机制，逐步增强两岸公权力机关的民主性和正当性。 (三)共识执行阶段的务实化发展进路 目前，在两岸共识执行的过程中，以间接性为主的交往方式，严重限制着双方交往走向深入。因此，在两岸公权力机关的共识形成阶段走向多元化发展进路的同时，在两岸共识的执行阶段，以务实化思维为基本导向，逐步调整两岸业务部门和公务人员的交往方式，构建更加符合两岸关系的和平发展走向深入的交往模式，已成为两岸公权力机关交往机制构建过程中一种新的发展趋势。具体说来，这种务实化发展趋势主要体现在以下两方面： 第一，探索两岸功能性合作组织的构建，强化双方在两岸共识执行过程中的沟通与合作。针对上文指出的两岸公权力机关交往中存在的体制困境，最直接的方法便是两岸中的一方或双方修改行政组织配置模式，以统一双方的合作口径。然而，这种行政组织模式的调整，对两岸各自政治体制的冲击较大，因而想要短期内双方体制达到一致的可能性很小。因此，在调整两岸各自组织配置模式的目标无法实现的情况下，构建两岸功能性合作组织将会很好地解决这一问题。我们认为，所谓功能性合作组织，即两岸针对具体事务共同组建的，以促进两岸相关执行部门沟通、协调为主要功能的组织。此类组织的主要价值在于，为两岸存在体制差别的不同业务部门之间提供制度化的沟通平台，以免出现多头沟通、效率低下的现象。既然功能性合作组织以解决两岸共识执行过程中出现的问题为目标，那么其设置可由两岸通过两会事务性协议专条规定的方式实现，成员可由两岸各自从与该事务相关的业务部门中选出。如此一来，两岸共识执行过程中存在的体制冲突问题，便可在两岸均不对各自行政组织体系进行调整的情况下得以消解。 第二，规范实践中业已存在的两岸公务人员的直接接触行为，明确双方直接接触的名义、身份、方式等问题，为双方顺利开展业务合作提供条件。如上文所言，两岸公务人员在实践中存在的直接接触行为，仍缺乏足够的规范性依据，尤其是两岸对其中的一些基础性问题尚未取得共识。因此，要推动两岸共识执行阶段的务实进行，就必须明确处于共识执行第一线的双方公务人员直接接触的基础性制度。双方公务人员的直接接触，乃是双方务实执行两岸共识的基本需要。基于行政公共性原理，双方行政人员的直接接触，并不意味着两岸承认对方公权力机关的合法性，更不意味着两岸是对等的“国与国关系”。因此，两岸应尽快以两岸协议的形式，规范双方公务人员的直接接触行为，明确两岸公务人员的接触并不具有政治含义，双方的直接接触应以“有关部门负责人”、“执法人员”的身份进行。如此一来，两岸公权力机关便可在共识执行过程中，顺利展开直接接触，以避免不必要的争议与冲突。 四、结语 两岸公权力机关交往机制是由两岸公权力机关交往、两岸民众交往和两岸在国际社会的交往构成的两岸“大交往机制”的组成部分。在大交往机制的三个层面中，两岸公权力机关的交往机制处于核心地位，它为两岸民众交往提供规制依据，也间接影响到两岸在国际社会的交往。因此，构建好两岸公权力机关交往机制意义重大，影响深远。目前，两岸对于双方公权力机关交往的进一步深入已有起步，相关的接触和沟通业已展开，这种交往关系的拓展，将为两岸关系和平发展的制度化提供极大助力。本文正是在这种现实背景下，从宏观角度切入，对两岸公权力机关的交往进行简要回顾、检视与展望，以为两岸交往的进一步发展献计献策。当然，在两岸公权力机关交往制度化过程中，尚有许多重要的细节性问题有待解决，本文由于受篇幅所限不能一一详细论证，因而对这些问题作者将另文论述。 收稿日期：2014－01－20 注释： ①关于“两岸大交往机制”的概念与构成，参见祝捷、周叶中：《论两岸大交往机制的构建》，载黄卫平主编：《当代中国政治研究报告》(第十辑)，社会科学文献出版社2012年版。 ②“两航谈判”是1986年5月17日至20日，两岸为解决当年5月3日台湾“华航”货机飞回大陆，机长王锡爵要求定居大陆，机上另外两名机组人员要求返台问题而举行的谈判。谈判的双方分别为大陆的中国航空公司和台湾的中华航空公司。“两航谈判”表面上是由两家航空公司进行，实际上背后由两岸的执政党操盘。因此，本文认为“两航谈判”是两岸公权力机关在两岸隔绝40年以来的首次接触。关于“两航谈判”的具体内容参见黄嘉树、刘杰：《两岸谈判研究》，九州出版社2003年版，第69－73页。 ③Kommers,The Constitutional Jurisprudence of the Federal Republic of Germany,Duke University Press(1997),pp.210-211.转引自张千帆：《宪法学讲义》，北京大学出版社2011年版，第370页。 ④相关史料可参见郑剑：《潮起潮落：海协会海基会交流交往纪实》，九州出版社2013年版，第110页以下。 ⑤这种联系机制的规定模式首次见诸《海峡两岸金融合作协议》，该协议第八条规定，“本协议议定事项，由双方金融监督管理机构、货币管理机构指定的联络人相互联系实施。必要时，经双方同意得指定其他单位进行联系”。在此之后，《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》、《海峡两岸渔船船员劳务合作协议》、《海峡两岸农产品检疫检验合作协议》、《海峡两岸标准计量检验认证合作协议》、《海峡两岸医药卫生合作协议》、《海峡两岸知识产权保护合作协议》、《海峡两岸核电安全合作协议》和《海峡两岸服务贸易协议》均采用这一模式。 ⑥参见张亚中：《论两岸和平架构》，载《首届两岸和平论坛会议论文集》(未出版)，会议举行时间：2013年10月11日－12日。 ⑦童振源：《两岸政治关系的合情合理合宪安排》，载《首届两岸和平论坛会议论文集》(未出版)，会议举行时间：2013年10月11日－12日。标签：公权力论文; 两岸关系论文; 海峡两岸论文; 两岸经济论文; 两岸政治论文; 台海时事论文; 台湾政党论文; 时政论文;