整合与互动：电子政务发展前瞻，本文主要内容关键词为：互动论文,电子政务论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、越来越电子化的政府
“电子政府”（注：即E-government，亦称Government Online。在我国，E-government、Government Online专指“电子政务”。）是世界各国为应对全球信息化挑战而倡导的信息化5大领域之首要领域（注：其他4个领域分别是：电子商务、远程教育、远程医疗和电子娱乐。）。在新一轮的国际竞争中，政府形象与政务水平已成为决定国家或地区综合竞争力的重要因素（注：参阅瑞士洛桑国际管理学院“1999年世界竞争力报告”。）。联合国秘书长安南指出，在信息时代，政府要充分运用信息技术和信息资源，促进管理创新，提高公共行政管理与民众服务的有效性。他提议，联合国要为世界各国、尤其是发展中国家，传播信息时代创新管理的知识、经验，从而促进公共行政管理能力的建设。根据联合国教科文组织2000年对23个发达国家、39个发展中国家的调查，89%的国家都在不同程度上着手政务信息化建设，并将其列为国家重点开发项目。我国也将去年列为电子政务年。
电子政务起源于办公自动化。20个世纪70～80年代，随着PC机的普及，办公自动化(OA)逐步得到推广，人们利用计算机技术处理办公室的内部事务，如文件资料的制作、传递与储存。80年代起，管理信息系统(MIS)得到应用，MIS是信息加工和处理系统，它能够适时、准确、快速地加工和处理信息、满足管理者对相关信息的需求，支持管理决策。90年代后，信息网络技术，尤其是信息网络应用技术的发展，使电子化、网络化、数字化几乎渗透到政府工作的所有方面。
电子政府的基本内容包括：
1.政府办公电子化。办公电子化指运用计算机技术处理内部事务，例如：电子公文：公文制作、公文管理电脑化。电子签章：运用CA技术进行身份识别。电子邮递：建立整体性的政府电子邮递系统，实现同级政府各职能部门以及上下级之间的公文流转网络化。电子目录：提供电子目录查寻与服务。电子数据交换：在以电子签章以及密钥技术为支撑的网络安全环境下，推动政府机关之间、政府与企业之间进行电子资料交换。电子采购与招标：在电子商务的安全环境下，在线完成政府采购、交易、支付等。
2.信息资源在线共享。主要指包括基础数据、统计资料、代码、目录、政策、法规等基础信息、公共信息、政府信息资源数据库的建立、开发与共享。信息资源的在线共享有三种形式：一是数据库在政府机关内部闭路的、局域的共享，二是数据库在政府机关与机关之间的连线与在线共享，三是数据库覆盖所有法人、自然人的全社会在线共享。
3.公共服务网络化。运用互联网完成政府对公民的服务。例如：电子税务：运用电子化、网络化，可以全天候、全年无休地在异地完成税务活动。电子工商：在网上办理工商管理事务。电子福利支付：运用电子数据交换、IC卡等技术，处理各种社会福利事务。电子身份认证：集个人身份证件、指纹、经历、收入、房产、公积金、养老保险等个人资料，以及缴费、纳税等个人信用于一卡，通过网络实现为民服务。
4.行政管理数字化。行政管理的数字化包括中央政府对国家管理以及地方政府对城市与地区管理两个层面。地方政府的数字化管理可以利用GIS系统，即地理信息系统实行城市规划、土地使用、地下管线、城市交通与治安以及自然资源、生态环境等的数字化管理。
新世纪，电子政府发展进入一个新时期。政府行政在线化、政府管理数字化、政府与用户互动双向化、政府服务规范标准化以及通过电子政务缩小“数字鸿沟”是该时期的发展特点，主要表现在以下方面：第一，是在发展方向上，从原先侧重信息化建设深入到政务重塑与创新，即深入到政务本身。第二，在技术应用上，从原先侧重信息化基础设施建设，侧重单个信息系统的开发，深入到充分挖掘与开发应用信息网络的完全价值与功能，不断增加信息系统的附加价值。例如，诞生于20世纪80～90年代，最初仅仅作为电子地图开发的GIS（地理信息系统）与GPS（全球定位系统），在发达国家已经开始应用于城市管理、市场营销、农业生产等广大领域，大大扩展了它的功能，充分挖掘了它的应用价值。第三，在技术、政务、应用这3个层面上，表现出更强劲、更主动、更积极的互动性，通过3者互动构建有效的电子政府；同时，在技术、政务、应用各自的层面上表现出更大的广阔性、深入性与创新性。第四，政务信息化系统越来越一体化，与非政府的信息系统、信息应用系统越来越紧密地合作，共享信息应用与信息资源。
目前，发达国家的电子政务发展目标是：(1)高效、易操作、覆盖所有行政机关与公务员的连线办公系统；(2)无盲点、全覆盖（注：指服务人群的无盲点和全覆盖，不是指服务内容与项目的无盲点、全覆盖。）、全天侯、零距离地高效优质的政府服务；(3)与公民的双向交流、对公民的快速回应、系统“易操作”与服务的“易取得”；(4)城市与社会的数字化管理；(5)公共信息资源的开放与共享；(6)应对“数字鸿沟”。
随着电子政府的深入发展，国际上还建立了评价电子政务水平的指标体系，包含政府机关的基本信息、政府网站的信息内容和用户服务项目、网上政务的主要功能、以及电子政务的推广应用4个方面30项评价指标，显示出电子政务的核心是“政务”，关键在“应用”。
国际上电子政务处于领先地位的是一些发达国家。美国的电子政府起源于政务改革，着眼于政府重塑。美国联邦政府和州政府几乎全部提供网上服务，政府的200个局确立了3000条服务标准，简化了3万多项规章，作废了1.6万多页行政法规。在1992-1996年的5年中，联邦政府对电子政府的投资约1000亿美元，但节省行政开支1180亿美元。在英国，据内阁办公室预测，到2002年，政府服务上网率将达75%，纳税系统做到了全年无休双向互动服务。他们的目标是“为纳税人看紧钱包”。日本融工业文明精粹于电子政府，由日本政府建立统一的信息平台，以便捷、流畅、规范、标准为目标。早在1981年就开始推动政府服务电子化的新加坡，麻雀虽小，五脏俱全。至2001年6月，新加坡公民通过“电子公民中心”能够获得200多项政府服务。美国、英国、新加坡等国把政务运作的优质高效、服务的“可取得性”和“易操作性”、政府对公民需求回应的“敏捷性、快速性”以及政府服务的“规范性”作为电子政务的目标。而达到这些目标正是政务信息化最新进展中所面临的挑战，遇到的难题，需要各国政府在信息化进程中继续探索与创新。
在我国，电子政务发展很不平衡。根据一项对国务院各部委、部委所属国家管理局、各省市自治区人民政府这样的政府网，以及广东省省直属机关及其各级地方政府共计196个网站的调查，其中，只有7.6%的政府网站有1项或1项以上的政府表格下载功能，6.4%的网站可以实现网上提交申请与申报，2.3%的网站可以在一定范围内在线查看处理结果。尽管有18.6%的网站具有网上投诉与举报的功能，但只有2.2%的网站具有反馈功能。调查还发现：73.2%的用户认为，“办事指南与网上联系方式”是电子政务的基本内容，但实际上只有21.5%的政府网设有“办事指南”栏目，提供政府公告的22.7%。中国目前电子政务发展程度仅为22.6%。然而，即使着手进行电子政务建设，项目的实施往往也会碰到不少问题。据美国Standish Group的报告，美国政府与企业2000年的所有信息技术项目，若以“预算”、“功能”和“按时完成”3项指标衡量，大约只有28%是成功的，23%项目被撤销，其余只是部分成功。（注：时代财富科技有限公司：《中国电子政务研究报告》，2000年4月。）
所有这些都表明：由“传统政府”向“电子政府”转变是一项艰巨的任务，而它的艰巨性更多地来自非信息技术因素。因此，需要从发展战略与策略的层面进行探讨。
二、发展前瞻：整合与互动
信息网络化正在孕育和敦促人类社会产生一种新的文明形态。不能把这种能够引起人类文明形态变革的信息网络化仅仅看成是一种“工具”、“手段”，它更是一种“方法论”。因此，在电子政务中，信息技术与政务之间不是1+1=2的关系，既不是技术决定政务，也不是政务决定技术，而是一种双向互动，是1+1＞2，是一种新的政务形态。两者之间，“政务”是关键、是本质；技术是先导、是支撑。全球电子政府的发展证实了一点。虽然电子政府起源于办公自动化，起源于一种对PC机的应用，但是，信息技术在政务领域的应用只有在引起包括工作方式、作业流程、管理模式甚至组织结构的变革、转型与重塑之后，才会真正产生效益，就象信息化在企业的应用已经引起企业业务流程与组织结构的变革、重组，产生巨大的效益一样（注：我们可以借鉴企业信息化的经验。1997年，布林约尔弗松(Brynjolfsson)对美国600家大公司的研究显示：组织结构对于企业效益比信息技术重要的多。）。而市场是由需求带动的，许多情况下，技术创新以及新兴产业的形成通常也是需求引导的。因此，反过来，信息网络环境下政府工作方式、作业流程、管理模式甚至组织结构的变革、转型与重塑，又促进与推动了信息技术的开发与创新。这种技术开发与政务“重塑”的互动导致整个电子政务系统的整合与一体化。
（一）运用信息网络方法论重塑政务，实现政务现代化
“重塑政务”是目前国际上电子政务建设中普遍使用的概念，通常仅指作业流程以及由此引起的组织结构与政府职能的重塑。人们普遍指望的通过电子政务来改变官僚体制的想法，其实只是一种良好的愿望。电子政务无疑冲击着官僚作风，但是维护一种体制的土壤是它的社会性，而且，这种体制在某种程度上还会阻碍电子政务的建立与实施。因此，电子政务的建设必须与政务改革同步。电子政务不是简单地将政府现有的业务模式搬上网，简单地将政府现有的业务电子化、网络化。“重塑政务”是运用信息网络方法论，综合运用信息网络快速、便捷、高效、双向互动、远程虚拟、零时间零距离信息流动等特点，重组政务流程、模式和组织结构，重塑政府职能。
由于计算机网络的参与，政务工作中已经涌现了许多新鲜事物。例如，机关办公中运用电子公文、电子签章、电子邮递、电子目录、电子采购等等；在以电子签章及公开密钥等技术构建的信息安全环境下，推动政府机关之间、政府与企业之间以电子资料交换技术进行通信及交易处理；运用各种电子化表格；运用电子资料交换、磁卡、智能卡等技术，处理政府的各种社会福利事务；集身份证、指纹、信用记录，医疗、房产、缴税资料，履历、收入、公积金、养老保险等个人信息于一张智能卡上的电子身份认证；利用GIS系统实现城市规划、土地使用、地下管线、城市交通与治安、自然资源、生态环境的数字化管理，等等。这些新生事物的产生，不仅需要而且迫使传统政务模式与流程实现变革与重塑。惟此，才能把这些电子物组成一个协调的有机体用于政务，发挥电子化、网络化、数字化的真正效益。
政务重塑与转型的主要内容包括：
1.业务流程与管理流程的重塑与转型：简化行政手续，提高行政效率；资料、服务、管理的标准化、规范化、数字化；促进信息流通和共享；提高政府的反应能力和社会回应力；更易于接受来自基层民众的监督，扩大公民参与。
2.公共服务流程的重塑与转型：为全体公民提供快速、便捷、高效、双向互动、远程虚拟、零时间零距离服务的机会与途径；跨时空的全年无休的全球化服务；公共服务形式的多选择性（注：例如互联网、网络服务站、语音电话、热线电话等，传统的柜面式服务则可作为过渡而保留一段时间。）、“易取得性”、“易操作性”与“在线自助性”。
3.行政结构的重塑与转型（注：例如，主管信息化的政府部门，它的理想结构，是按职能而不是按传统的管理领域来组织。）：以电子化处理取代传统的人工作业方法，淘汰多余的管理层级；借鉴企业组织构造，变自上而下且等级分明的金字塔型传统组织结构为部门之间紧密合作、互相协调的扁平式组织结构；用连线（互联网络）行政冲破行政权力部门化、部门权力个人化、个人权力利益化的弊端。
4.政府职能与功能的重塑与转型：收缩政府职能，强化功能输出能力，寓管理于服务之中；节约行政开支（注：参看“第一届亚太地区城市信息化论坛”（2000年）文件：韩国成春南道省电子政府发展报告。成春南道省的电子政府使一个地方政府在一年中节省了45亿韩元的财政开支。）；快速响应民众与社会的需求；以需求为导向，提高政府的决策理性和公共政策的品质。
（二）技术的应用（注：“技术应用”指把现成的、成熟的、通用的ICT（信息通讯技术）应用于电子政务系统。）、移植（注：“技术移植”指把电子金融、电子商务领域的独特技术，按政务运行的原理加以改造，用于电子政务。）与创新并举，促进电子政务体系的一体化整合
1.整合各种资源，实现电子政务体系的一体化。
第一，就物理形态而言，电子政务实际上是一个信息化各要素之间有着密切的内在联系的网络。根据国家信息化计划，信息化的基本要素包括：信息网络建设、信息资源建设、信息技术开发、信息人才培养、信息法规建设与信息产业发展六个方面，在电子政府的基本框架中表现为：耦合、完善的政府行政系统；合理的信息网络构架与健全的、高效利用的公共服务平台；信息资源的战略性开发以及全面信息化的应用系统4个方面。
以上4个部分组成的电子政务是一个整体系统和结构。“政府行政系统”部分狭义地理解为办公自动化，广义地理解为在线化行政办公、数字化政府管理、网络化公共服务，它是电子政务的核心。信息应用系统部分是政府各职能部门行使职能中对信息系统的应用；信息资源系统部分主要是信息资源数据库，这两个部分支持着政府行政系统的运行。
第二，中央政府与地方政府之间、上下级政府之间、同级政府之间电子政务在同一平台上运行。这是一种多级、分层、集水平—垂直或横行—纵向的复合型联系于一体的结构，只有这种结构，政府才能在网络中实现“零距离”服务与管理（注：根据信息学原理，信息在网络中实现的是零距离流动，在网络之外实现的则是无穷大流动。），获得最大的信息化效益。
在一体化体系中，所谓的“联系”不只是指那种网站与网站的链接，数据库与数据库的链接；而是，在第一点中，指信息资源、政府职能、电子政务的功能构成一个有机体，在一个平台上整合、互相交换，互联互通、双向互动；在第二点中，指多级、分层、多板块，即集水平—垂直或横行—纵向联系于一体的复合型联系。
综上所述，电子政务建设与实施的整个过程以及过程的所有方面构成一个同时态与历时态辨证发展的整体。
2.按用户需求设计与开发一体化应用系统。
现代政务正在从“以政府为中心”转向“以公众为中心”，公众在同政府打交道时，不想也不必了解政府各部门的职能划分，不想也不必了解某件事应由政府哪个部门负责，而是希望直截了当地办事。因此，理想的应用系统就不是照传统的政府职能分工，而是要进行政府职能重组，要考虑跨部门的合作，将相关业务按公众的需求组合起来。公共服务网要提供良好的界面，使公众不必为一件事登录众多政府网站。例如，2001年2月正式开通的英国政府网站ukonline.gov.uk就是按此思路设计的。它不仅链接了上千个政府网站，而且将内容按公众的需求组织，而不是按政府的机构设置组合，初步实现了英国《政府现代化》白皮书要求的按照“生活事件”来组织政府服务的目标。人们只要点击所需主题，政府关于该主题的所有信息与服务都可找到。如点击“搬家”主题，与搬家有关的所有信息与政府服务，从买房、卖房、租房、抵押贷款、房屋装修与修缮、公用设施（水、电、气）等方面的手续和国家政策，一直到居住地的社区信息，如学校、医疗、休闲、交通等信息和服务均可得到。现代信息技术的应用，为满足公众快速、便捷的办事需求提供了可能。
为了能及时获取公众对电子政务的需求，网站应该具有提供用户反馈的功能，收集公众对政府网站或其它电子手段的意见。例如，公众希望哪些服务能做到24小时服务，公众希望用何种方式同政府打交道等等。
3.在多选择的技术方案中，提倡运用成本效益分析以及对技术的创新性应用。
由于信息化进程的不平衡以及互联网对全球化的依赖，在发展中国家的信息化建设中，客观上形成了依赖国外信息技术的心理定势，很少有自己的技术创新。这对我国的电子政务发展未必有利。其实，有两种信息技术的“创新”。一种是信息技术的原创，另一种是对信息技术的创造性应用。实际工作中提倡两条腿走路，通过成本效益分析来选择技术方案，尤其要提倡对现成技术的创造性应用。例如，建立一体化的政务系统最普遍的做法是构筑统一的平台；对政府信息与公共信息，普遍的做法是建综合数据库。但是，对已建系统的互连互通以及整合为一体化，有多种方案可供选择。例如：开发统一的基础操作系统（注：保密部门与保密信息除外。）、建立交换平台、开发“智能型”搜索软件、开发兼容软件实现链接，等等。再如：对电子政务的安全特性，现阶段无论是从理论层面还是应用层面，都有两种观点及操作方法。一是逻辑隔离，即让政务在互联网上运行，再利用技术手段，如多级防火墙、网络分级授权、数字签名、数据库备份等在网上保障政府政务的安全。二是物理隔离，也就是通过不同的物理设置把内部事务与外部服务区别开来。它不依赖虚拟网络，而是采用前台与后台合作的方式联合完成业务，重要的审批、授权、决策等脱离互联网，在专设内网上运行。很明显，两种隔离各有各的适用范围。逻辑隔离特别适用于事务性的政务，而物理隔离则针对保密和安全级别高的政府政务。因此，选择哪种方案还应该既结合政务转型，加大政务公开与透明的力度，缩小保密范围；而且又必须进行成本效益分析。
三、电子政府应对数字鸿沟的策略
人类社会正在被信息技术的飞速发展拖入一个无可阻挡的信息化、数字化与网络化时代。在这个时代，信息可以以数字形式跨越时空地采集、处理、存储、发布和传播；互联网为全人类提供了信息共享和交换的平台；信息成为获取利润的直接杠杆，是推动传统产业升级和腾飞、新型产业萌生和形成的动力；它也使人们之间商业和非商业活动的交易成本降到最低（注：例如，美国第二大零售商西尔斯—罗巴克公司利用互联网为基础的交换系统，使采购成本从150美元／小时降到1美元／小时。），它还演化出形形色色的电子服务，使人们不论肤色、不分贫富、不限时空地享受一流的教育、医疗、社会保障、专业培训和文化娱乐……。从理论上说，对于低收入国家、地区和人群，信息化、数字化无疑是一个福音。
但在实践上，这种信息资源的交换、利用和共享却首先以国家和地区的经济发展为支撑，因为它以具备信息化的基础设施，能提供信息资源共享的信息资料数据库，有为各类商业、非商业活动提供电子服务的软件和服务，以及快速发展的网络技术和技能为先决条件；以国民的收入／消费水平为前提。物质条件的落后和匮乏会导致实质上的信息滞阻与滞后。
更为可怕的是，它在以几何级数的形式拉大经济差距的同时还造成了公共行政、社会发展、人才培养、创新能力乃至国民素质等等方面潜在的、不可逆转的差距，并最终使这种差距不可逾越。因此，可以说，数字化是一把双刃剑，它在给人类带来福音的同时也制造着可怕的“数字鸿沟”。作为一个正在快速发展的大国，我们必须在信息化建设中对如何应对数字鸿沟有一个战略重视与战略对策。应对数字鸿沟是政府的职能，因此，电子政务应该具有应对数字鸿沟的功能：
（一）电子政务要具有全方位应用出口，形成电子政务与民众的亲密接触
电子政务不是摆设，目的在于应用。政府机关与公务员，企业、机构、社会团体等法人以及自然人——公民等都是电子政务的实际应用者，都是电子政务的“用户”。电子政务必须：
1.具备开放性的网络服务出口。电子政务不只是一个内部系统，只有具备了开放性的服务出口才是一个完整的信息化体系。政务创新、政务转型，政府从传统的统治者转变为现代的管理者与服务者是全球大趋势，具有开放性服务出口的电子政务系统才能真正做到“全心全意为人民服务”。信息产品与信息技术的不断创新，及其在政府行政中创造性地应用，使电子政务建设开放性系统成为可能。电子政务的开放性表现在它应该具有涵盖所有服务对象的服务出口。下图是电子政务综合应用的示意图：
电子政务为民服务的理想形式是G to H，即电子政务到家庭的模式。但是，即使在发达国家，也无法完全做到。因为总有贫困者，总有不具备上网条件的家庭。因此，本文建议用开设公共电脑亭、设立社区网络服务点等方法，创造有中国特色的信息传播形式应对数字鸿沟，就象过去年代中城市街头巷尾的“读报栏”，农村场上田间的广播。公共电脑亭与社区网络点的布点要合理，要兼顾覆盖面，不能搞平均主义。一些城市已经建立了专门的社区网，可以通过扩大现有社区网的结构与功能，使社区网不仅具有发布信息的媒体功能，而且具有服务与办事的功能。人机界面可以是互联网、触摸屏，也可以是语音电话。
2.这种开放性的出口不是单向而应该是双向互动的。就是说，政府与这3个出口的服务对象之间，是可以对话、可以双向交流的。双向交流的意义在于：政务公开；接受公民督促；快速回应公民；提高办事效益。电子政务要具有应对数字鸿沟的功能。
（二）免费开放公共数据库，建立政府投资启动的基础信息平台，改传统的物质扶贫为物质信息双扶贫
建议设立政府投资的基础信息平台。它对弱势群体与弱势企业免费开放，兼具最基础的信息发布与交换的物质载体的物理功能与内容服务功能。公共数据库与基础信息平台的建设资金与运作，除财政支出外，还可以通过鼓励民间投资和开发信息资源型城市的区域功能实现。基础信息平台的主要功能有：
一是为弱势群体与弱势企业提供获取信息的技能与手段，即使供物理平台以及数字化网络化操作技能的远程培训。如与电子政务服务网的链接、基本应用软件的下载等；提供电脑与上网操作指导以及适合弱势群体与弱势企业的各类知识传播与远程培训。二是提供内容服务，包括：(1)提供政府信息与公共信息。(2)有益于这些群体与企业的专门信息，如商业信息与就业信息。(3)各类援助，如法律援助、医疗援助、民政救助等。三是提供二手商品以及生产资料转让等信息。(4)电子商务。
基础信息平台采取政府主导与市场加入的运作机制，鼓励民间投资。基础信息平台面向全社会开放，通过运用身份认证等技术手段把服务对象分为“收费”与“免费”两类。“免费”服务不包括电子商务活动。电子商务所得用于贴补网络运行。由于有电子商务这一块，就能够吸引民间投资。为鼓励民间投资，在政府投资启动与保证基本运作经费的前提下，可以把平台的承建、运行与吸引投资捆绑式运作。
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