当代中国地方治理中的公民参与——历程、现状与前景，本文主要内容关键词为：当代中国论文,公民论文,前景论文,历程论文,现状论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D621.5文献标识码：A文章编号：1008－1569（2008）04－0111－10
改革开放以来，经济体制改革成为推动整个社会变迁的主要力量。一方面，经济发展改善了人们的物质生活水平，提高了人们对未来生活的预期，丰富了人们实现权利、追求利益的手段与方式。另一方面，整个社会结构出现分化，利益格局、价值体系、权利结构等呈现多元化趋势，而这些又影响并推动着制度体系的变迁和政府治理方式的转变。不同利益群体间的张力，多元化的价值取向和多样化的人生预期都刺激了人们的参与需求，越来越多的人开始希望通过参与，达成有利于自身的公共政策；通过参与，实现个人的全面发展。
一、地方治理中公民参与的发展历程
经济领域的发展刺激了公民权利的发展。十一届三中全会以后，随着党和国家工作重点的转移，经济建设取得了巨大成就，增加了人们对社会主义民主法制的信心，刺激了人们权利意识的觉醒。1982年12月4日，第五届全国人民代表大会第五次会议通过的新中国建立后的第四部宪法，简称“八二宪法”，不仅恢复了“五四宪法”有关公民基本权利的内容，而且新增了许多内容，使公民权利重新得到具有最高法律效力的宪法保障。同时，国家还以根本大法的形式确立了公民“结社自由”的权利和基层群众性自治组织形式，为村民委员会、居民委员会和社团的发展提供了法律依据，也为公民参与权利的实现提供了组织保障。
从村委会、居委会和社团的成长历程来看，为方便起见，我们可以新世纪的开端（2000年）为界，将改革开放以来的我国地方治理中公民参与的发展历程分为两个阶段：传统公民参与阶段和新公民参与阶段。传统公民参与阶段是指2000年之前的以参与政治选举或决定政府人员组成为内容的公民参与阶段；而新公民参与阶段则是指2000年之后的以参与广大公共事务为内容的公民参与阶段。当然，这样的划分只是为了描述方便，公民参与的实际的发展阶段间并无一个清晰的界限。特别是鉴于政治与行政领域参与界限划分的模糊性和公民参与三大载体发展历程的不同，使得这种划分只是一种便于表达的笼统描述。
（一）传统公民参与阶段
改革开放到上世纪末，在经济体制改革的压力之下，各级政府在公民参与方面进行了积极的探索，在条件成熟的地方开展试点，以“试行”的方式颁布一系列的法律法规，为公民参与完善法律环境，提供法律保证。但总体来看，这一阶段公民参与大多集中在以政治选举或决定政府人员组成为内容的传统公民参与阶段。
最早启动的“村民自治”项目始于1988年6月1日实施的《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》。经过10年的试验探索，最终成为广大农村社区的治理方式。1998年11月4日《中华人民共和国村民委员会组织法》正式通过，自此村民自治建设进入正式的法制时期。尽管《村委会组织法》中规定：村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，但由于村民知识水平及《村委会组织法》宣传力度等方面的限制，那时村民对村民自治的理解有限，多数人将村民自治理解为直接选举村干部，村民自治的实践主要也是以民主选举为主要内容的参与活动，至于民主决策、民主管理及民主监督方面的参与基本上处于空白状态。
城市社区建设开始于20世纪80年代中后期，其目的是为了适应市场经济体制改革的需要，完成“单位人”向“社会人”的转变，为社区居民提供服务。虽然1989年12月全国人大通过了《居民委员会组织法》，但实践中较为成熟的社区自治模式是在10年之后的1999年才形成的。在这一年，国家民政部正式启动“全国社区建设实验区”工程，要求居委会真正扮演好居民自治组织的角色，让居民自己管理自己的事情。
我国的社团及民间组织的发展起步较晚。社团组织改革也是伴随改革开放进程中政府逐步向市场、社会还权的过程而展开的。总的说来，社团发展历程较为曲折。由于前期管理混乱，政府规范的每一步几乎都是从清理整顿开始，清理整顿后的社团数量的增长受到一定程度的影响，但发展更为规范。1999年之后，对社团的规范终于由突击式的清理整顿进入到日常的行政管理中。
可以说，到上世纪末为止，我国公民参与的法律框架基本建成，既丰富了公民参与的制度途径，又为公民参与权利的保护提供了法律依据。然而，由于参与意识、民众素质及法律宣传力度等因素，人们对公民参与理解仍然有限，基本上停留在将公民参与理解为参加政治选举或决定政府人员组成相关的活动的层面上，这种认识在一定程度上制约了公民参与的范围、深度和广度的拓展。这一阶段的公民参与除了政治领域的选举、投票之外，公共管理领域尤其是政府治理方面几近“零参与”的状态。
（二）新公民参与阶段
进入21世纪，新一届政府的施政理念发生转变，以人为本的科学发展观和构建和谐社会成为新的发展目标。在科学发展观与构建和谐社会的民本施政理念指导下，尊重公民权利成为影响地方政府的改革一大因素，这也可从地方政府的改革与创新实践中略见一斑①。与此同时，公民参与法律框架的成型，村民自治、社区自治中选举实践的积累及社团组织的日益活跃，使公民权利意识逐渐萌发，越来越多的民众开始看重自身参与公共事务的权利。公民参与逐渐由原先单纯的政治领域的参与活动向包括政治领域在内的广大公共事务领域的参与活动过渡。笔者仍然认为这一阶段的参与已进入新公民参与阶段，虽然公民参与在这一阶段的发展仍然处于低水平和低质量阶段，但是公民参与的内涵与范围都与以往有着很大的不同。
首先，公民参与的内涵扩大。进入新世纪的公民参与已经不只限定在选举层面。现代科技的迅速发展，刺激了信息的快速传播，提供了人们参与公共事务的基础，增强了人们影响公共事务的信心，激发了民众对传统选举参与之外的其它公共事务的热情，尤其是那些与人们息息相关的公共政策的制定、执行与评估等公共管理领域的参与。总体上看，这一时期公民参与的涵义较传统更为丰富，既包括政治选举的内容，也包括公民参与公共政策制定、执行、评估方面的内容。如2003年1－5月深圳市各区人大代表换届选举中出现的“自荐竞选者”现象，他们主动采取张贴海报、散发传单、发表演讲、沟通选民、接受采访等多种形式在选举过程向选民自荐，以自主竞选的方式与其他由组织推荐的正式候选人展开角逐；2005年5月，一市民李某在《南方都市报》以公民身份刊登的一则参政广告等。此外，通过组织参与的案例也不一而足，如2003年闹得沸沸扬扬的怒江大坝事件，2005年上半年的圆明园湖底防渗工程，2007年的厦门PX事件，2008年初的上海磁悬浮项目都引起了公民的极大关注。
其次，公民参与群体日趋广泛。为维护和争取切身利益，越来越多的公民希望获得直接或间接的参与公共政策的发言权，公民参与群体的范围不断扩大。与此同时由代表不同利益群体的社团组织向人大、政协、行政决策机构等进行利益表达、政策咨询等成为公民参与实践的主要形式。为不同利益群体代言的学者或学术团体，特别是在公共政策制定中一些为农民工、下岗失业人员及低收入者等弱势群体代言的学者的增多，扩展了这一时期公民参与群体的范围，一定程度上动摇了精英主义倾向的公共政策制定模式。
二、地方治理中公民参与的现状与特点
本世纪初以来，我国地方治理中的公民参与呈现出新局面和新图景。以人为本的科学发展观与构建和谐社会的总目标为地方治理中的公民参与提供了有利的政治环境，社会转型导致的多元利益主体扩大了公民参与的社会基础，而基层自治的实践中的显著成就就在于民主观念教育与选举知识的推广促进了公民权利意识的觉醒，并导致权利导向的公民参与热情的普遍高涨，公民对公共事物的关注日益广泛。各级地方政府积极探索，勇于尝试，为公民进行多方位、多层次地参与活动创造新条件，开辟新渠道，有效地增强了公民参与网络的延展性与畅通性，丰富了公民参与的途径与方式。在中央提出发展民主政治的要求下，代表不同利益群体的社团正日益活跃并分担着一部分公民参与的压力，成为公民表达自身利益要求和愿望的重要形式之一。此外，因特网技术的迅速推广，降低了公民参与的信息成本，提升了公共事物的曝光率，增加了公民参与的深度和广度。目前，网络参与已成为公民参与公共事物最便捷的方式，扮演着公民参与全面推进的重要角色。地方政府开始重视网络传递的民意，很多政府部门通过网站听取公众意见和质询，只是还普遍缺乏应对智慧与策略。总之，这一时期地方治理中的公民参与盛况空前，公民参与的主体、客体和参与途径及形式等都表现出许多新特点。
（一）参与主体
1.参与主体多元化。改革开放以来，由指令性的计划经济模式向由市场调节的市场经济模式的转变催生了社会各领域的变化，允许多种经济成分并存不可避免地将国家由原来的一元控制推向多元发展的道路，并由此形成了基于不同利益来源、利益实现方式的社会分化。社会分工的细化和新职业群体的络绎出现，使原有的“工人、农民和知识分子”的简单社会结构演化成一个由许多新阶层组成的复杂社会结构。计划经济时代由组织或单位统一分配的体制逐渐解体，取而代之的是以契约交易为特征的市场经济体制。这一制度解除了传统利益分配体制的束缚，为个体自由表达利益诉求、进行自主参与公共事务提供了空间和基础，加速了多元参与主体的成长。此外，传统单位建构分配体制的解体使公民福利、社会保险等权利与单位剥离，这样就迫使游离于单位之外的公民个体诉诸一般的社会保险和福利网络，寻找新的利益共同体与表达机制，进一步促进了参与主体的多元化趋势。
2.参与动机维权化。脱离了传统单位建构的公民个体在摆脱单位对其进行利益分配束缚的同时，也失去了这个为其争取各种权利与利益的载体，大量游离于社会中的公民个体需要寻找新的网络渠道履行自身的政治诉求，特别是权利实现与利益表达。越来越多的人相信维护自身权利和争取切身利益的最直接的办法就是参与于其中。市场经济一方面为新兴的阶层提供的经济基础和宽松环境，促使其萌生新的利益需求，并使其具备为之博弈的政治能力；另一方面，市场体制的转型，并不必然导致行政体制的自然转型，新市场主体需要与束缚其正常运行的传统行政权力进行长期的斗争与博弈以维护自身正常运行的权利和自由。在农村和城市的基层自治与社团实践中，这种现象可以略见一斑。
3.参与意识明朗化。市场经济的发展不但改善了人们的物质生活水平，提高了人们的受教育程度和文化水平，而且给人们思想领域带来深远影响，尤其是市场平等竞争精神及民主法治观念的深入人心，使民众的参与意识逐渐觉醒并日益明朗。在相对自由宽松的政治环境中成长起来的市场主体，对自身权利的保障与公共领域的事务有着区别于传统时代的认知方式、价值标准。基层自治的实践探索激发了公民参与的意识，有助于公民参与习惯的培养；民众对公共事务的日益关注，提升其对公共事务的评判能力，也增强了公民影响公共事务的信心；现代信息技术的迅速发展，尤其是网络信息技术在人们生活领域的渗透，则成为影响人们思想意识的有效手段。网络媒体成为记录和评论公民参与实践的强大平台，成为教育和启发公众参与意识的重要力量。
4.主动参与的升温。本世纪以来，我国在地方治理中的公民参与有了较大的发展，但是目前仍以政府动员式参与为主。周红云在对江西两个村的调查中发现，这两个村的绝大多数村民都参加了直选，大多数村民都认为投票重要，认为投票是他们的权利，但这只是一种被动的选举参与行为的体现，而不是真正认为选举重要、积极行使投票权利的参与行为。从与上级政府和党员干部、部分村民的访谈中发现，这两个村的选举权与被选举权还没有真正内化为村民权利，一些村民去投票是被要求去投，或者说是被动式的参与投票。② 于显洋对基层民主自治情况进行调查的三个城市资料显示，基本上是政府主导下的强制变迁，居民自身普遍缺乏参与热情。③ 由于受传统政治和长期计划经济体制的影响，民众对自身民主权利的行使缺乏信心。即使法律赋予了权利，但也处于被动状态，不认为有必要、有权利参与政治事务，因而居民参与意识淡薄，参与能力欠缺，目前的民主自治还处在一个以动员为主的“形式化”阶段。
另一方面，不容忽视的是公民主动参与的热情在升温。丁开杰在对深圳市龙岗区两个行政村的调查发现，自从实行村委会直接选举以来，深圳市农民积极参与了整个选举过程。村民普遍希望参加直接选举，村民认为自己的投票很重要。村民们表示，直选后对村庄事务更感兴趣了，尽管参与集体行动的行为并没有增加。④ 耿曙的调查则认为，直接选举的动员萌生居民的政治功效意识、社区意识，这些都有助于居民主动参与热情的积蓄和提升。⑤
（二）参与客体
1.参与环节由局部到全过程。在计划经济时期，我国公共政策的制定基本上是党和政府的精英决策模式，公众的意见只有通过选举政治精英来间接完成。尽管这样的决策模式有缺陷，但与计划经济时期的单一社会结构相适应。但是，市场经济的转型带来的多元社会结构，导致多元利益主体的出现，在市场竞争环境的刺激下，各利益主体的权利意识逐渐觉醒，利益诉求日益清晰，为更有效地向公共政策系统表达意愿，让权威部门做出有利于自身利益的价值分配，越来越多的利益主体希望通过参与公共政策过程影响价值分配。于是，人们不但关注通过选举代表间接参与公共政策的有效性，更对直接参与公共政策的制定、执行及评价表现出普遍兴趣。进入新世纪，一系列有利于政务公开的实践探索拉开帷幕：重大公共决策前的听证会制度，通过电子政务进行网上意见征集，开通市民信箱，鼓励市民建言献策等等，丰富公民参与公共政策制定方式，吸纳公众在政策制定环节上的参与等。与过去参与明显差别在于，公民参与从过去的间接参与公共政策的局部环节到直接参与到公共政策的全过程中，尤其是在执行与评估环节中的直接参与。
这也可以从近年来迅速发展的政府绩效评价中得到证实。周志忍从政府绩效评估中公民介入的角度，将绩效评估分为两个阶段：20世纪80年代中期到本世纪初期的“政府主导与公民无参与阶段”和本世纪初至今的政府绩效评估中的公民“有限参与”阶段。他认为本世纪以来，绩效评估体系设计中公共服务指标的大幅增加，“民意指标”被纳入绩效评估模式，各地绩效评价中公民介入的主要形式是满意度测评或社会评价，虽然所占权重各地有差异，但总体上呈现出逐步加大的势头。⑥ 可以说，近年来绩效评估中公民参与的迅速发展成为公民参与公共政策全过程的主要推动力量。
2.参与领域的扩展，即公民参与的事务正由选举向公共治理的其他各个领域扩散。近年来，随着社会结构的调整，试图影响权威部门的价值分配来改善自身的生存条件，争取自身权益的集体行动事件不断增加。在农村主要表现为村民切身利益相关的征地、拆迁、税费、选举等问题上的纠纷；在城市表现为市场经济转型中出现的下岗、失业、无业人员以及大量农民工等处于弱势地位的群体在争取自身利益而进行的上访、集会、示威等手段；而社团组织数量的猛增与网络媒体的迅速发展，则成为社团组织关注更广泛公共领域的有利条件。目前，社团组织的参与范围已由最初的经济领域扩展到社会和文化领域（文教、社保、环保等）。总之，不管是在城市还是在农村，公民参与的范围正由单纯的选举领域扩展到参与更广泛的公共事务领域。近些年的怒江大坝工程、圆明园防渗工程、上海磁悬浮工程、厦门PX项目、许霆的ATM机案、要求美国CNN对不实报道公开道歉的网上签名行动等既显示出公民对公共事务日益高涨的参与热情，也反映反映了公民参与公共事务领域的不断扩大。
（三）参与方式
我国很早就依法设立了制度化的公民参与网络，只是由于种种原因，这些网络并非完全畅通和发挥作用。面对公民参与需求与热情不断高涨的新形势，原有的制度参与途径的强化和各种新参与方式的探索，为承载公民参与的发展做出了新贡献。
1.有序参与制度途径的不断完善。近些年在公民参与压力之下，各级政府在强化已有的制度渠道的同时，努力增加新的制度化途径，使我国参与网络得以延展，更加畅通，从而迅速推动着公民参与向前发展。根据有关学者的概括，目前经过不断完善的制度内参与网络主要有：政治投票和选举，各级人大、政协参政议政，信访制度，基层的群众自治组织及其议事制度，行政复议和行政诉讼，社会协商对话制度，大众传媒参与，社会团体参与，公民旁听制度等。⑦
2.公民参与的新形式。由于历史原因，中国公民参与起步较晚，整体水平不高，且各地公民参与的发展水平层次不一。但是，中国公民参与的实践探索却不乏新形式，虽然还未得到普遍认可，但它们对公民参与发展的引领作用值得重视。主要有：一是机关效能投诉中心。机关效能投诉中心是地方政府在大胆吸收各国先进管理理念和方法基础上创新的一种具有中国特色的公民参与政府绩效评价的实践探索。机关效能投诉中心与约翰·克莱顿·托马斯提到的“申诉专员和行动中心”有异曲同工之处，都是政府组织建立的制度化投诉机制，以帮助公民获得政府对相关问题的解决。企业、群众可以通过来人、信函、电话、传真、电子邮件、手机短信等方式到机关效能投诉中心对相关机关单位的不当工作表现进行投诉、咨询、建议。目前，福建、广东等地方政府已经推行机关效能投诉中心的实践，如《福建省机关效能投诉中心工作规则（试行）》，广东省揭阳市的机关效能投诉网的建设都使公民参与在保证政府公共权力的公正、廉洁和规范运行方面发挥作用。二是志愿者行动。中国人口众多，公共服务供给不足且不均，志愿者行动可以承担许多政府的角色。目前，中国青年志愿者和社区志愿者是中国两支最大的志愿者队伍。中国青年志愿者参与人数有1500万～2000万；民政部门下属的一些社区服务中心里的志愿者，公布的最新数据是375万～400万，志愿者行动从环保、教育、医疗扩展到社会救助等领域不一而足。除了专门的志愿者队伍，地方政府在实践中还探索出一些具有启发意义的创新模式。较为典型的属厦门市思明区的“爱心超市”：市民向超市捐赠生活用品，而困难民众通过积极参与社区公益事业，将其劳动的时间兑换成超市的分值，从超市里获取所需的物品。爱心超市为居民个人实现志愿行动搭建了平台。三是共同生产。公民和公民团体在作为政府服务的接受者的同时，也可能与政府联合起来共同生产或合作生产，提供公共服务⑧。我国广大农村公共设施的治理就存在多种公民（家庭）与政府共同生产的形式。如村庄水利设施的维修活动⑨ 由基层政府的水利管理部门——水管所和村庄内的家庭共同合作进行的。一般地，水管所负责水利设施维修所需的材料和少量资金，家庭贡献劳动力。而村庄委员会则负责组织家庭把水管所下拨的资源用于水利设施具体维修活动。在这一治理模式中，单个家庭没有自由退出村庄集体行动的权利，但是允许村民小组的整体性退出。在城市中同样也存在一些共同生产的形式，如垃圾分类、城市交通协管员、小区的治安联防队员等一些公民个人层次的共同生产形式。四是公民参与的制度化。将公民在公共事务治理中的角色与地位制度化，是公民参与权利的保证，而制度化的公民参与角色更是长期有效的公民参与形式。将公民参与的角色制度化逐渐成为我国地方政府近些年来保证公民参与的一种尝试。如，广州市政府制定了全国首部规范公众参与行政立法的地方政府规章——《广州市规章制定公众参与办法》并于2007年1月1日实施。该《办法》规定，凡是广州市规章的制定工作，不管是否与公众利益有直接的、密切的关系，不论是外地人还是外国人，都有权参与及提出意见。⑩ 陕西省出台的全面推进依法行政五年纲要当中听取公众意见的实践。(11) 浙江省温岭市尝试的民主恳谈会，政府先把方案提出来，然后由群众参与讨论，之后发言，政府官员进行回应，回答群众的问题，讨论结束后，党委政府领导班子要转到另外一个小会议室，把群众的发言进行梳理、归纳，然后再回到会场告诉群众它们的决策结果是什么，即重大公共事务的决定权，由公民拍板。(12)
三、地方治理中公民参与的前景：问题、挑战与思考
改革开放30年，不仅经济发展取得骄人成就，民主进程的步伐也逐步加快，特别是地方治理实践中公民参与取得的可喜进展。然而一个必需正视的现实就是民主化程度不高，地方治理中的公民参与发展仍处于低水平低质量阶段。
（一）新形势与新挑战
当前，我国社会正进入一个结构变革的历史时期，市场经济发展已促成多元利益格局的形成。一方面，改革造成的不同群体的利益调整导致集体性上访、示威事件的增多；另一方面，部分与普通民众或某些群体利益相关的公共决策引起各种纠纷。与此同时，基层自治实践与社团组织的活跃激发了公民参与意识，培养了公民参与习惯，增加了公民参与知识，扎实了公民参与基础，而这些又成为地方政府进一步推动公民参与的现实要求。在世界范围来看，随着世界经济一体化程度的不断加深，经济上迅速发展的中国的民主化进程正成为西方政界与商界共同关注的又一焦点。西方国家的发展历史说明市场经济的高度发展为政治参与提供了条件，而政治民主化又反过来影响着市场经济的进一步发展。尽管近些年来国际上一些国家由于存在意识形态、国家利益等差异，对中国民主化进程持有偏见，并不断提出批评，然而不可否认的是，这些偏见和批评却成为中国政府加快推进地方层次公民参与的主要外部动力。因为中国发展不仅需要世界各国对其经济成就的认可，更需要世界各国对其中国特色政治体制的认同，这既是进一步融入世界经济的需要，也是发展中国特色民主政治的内在要求。正是由于不断增加的内在需求与外在压力，公民参与在本世纪赢得了十分宽松的政治环境。在科学发展观与构建和谐社会的总目标下，中央政府对加快民主政治的发展表现出前所未有的重视。胡锦涛在党的十七大报告中进一步明确了始终不渝地发展社会主义民主政治的不变目标，并就如何扩大人民民主具体到诸多方面，尤其是“制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见”，“发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民主权利”等的具体要求的提出，意味着我国地方治理中公民参与的推进将得到中央政府自上而下的具体支持，这将成为推进地方治理中公民参与的主要政策动力。
（二）存在问题
认清形势，找出问题，才能迎接挑战。综上所述，由于人口众多、经济发展不均等因素，我国地方治理中的公民参与仍然面临诸多问题。
1.公与参与观念上的误区。首先，认为公民参与不重要。尽管目前民众的权利意识不断增强，参与热情不断高涨，但由于传统观念束缚和受教育程度的限制等因素，相当一部分民众对政治权力仍存有较高的依附、臣属、顺从心理，导致权威崇拜，缺乏自主评判的意识和通过参与改变现状的信心，对自身参与的权利并不看重。同时，计划经济体制时期政府权利过度集中而导致的官僚主义仍存现于一些官员的思想中，“官本位”意识造成一种“自上而下”的思维定式，这种定势理所当然地用在政策制定或是公共服务供给中，公民只需要被动地充当接受者。其次，认为公民参与影响经济发展的效率。公民参与和效率的矛盾一直是公民参与的重要议题。虽然广泛的公民参与有利于利益诉求的充分表达，但是参与程序、参与过程相对于其它制度的复杂和烦琐，会在一定程度上增大政治和行政的成本，复杂的民意需求与政府发展经济的单一愿望格格不入；再加上改革开放前“万民游行”时代的沉痛教训，都成为地方政府在公民参与问题上采取较为保守态度的一个衡量因素。因此，在多数地方政府治理中的公民参与的力度不大，甚至由于担心影响经济效率，参与流于形式。再次，就是对公民参与内涵的片面理解。我国的公民参与由政府自上而下推动，公民社会发育尚不成熟，一些官员对公民参与的理解还停留在政治领域的选举或投票的范围内，仍然主张公共管理领域的事务应由政府掌控，公共服务的供给应由政府来安排，与一般的民众无关；认为参与就是选举和投票的民众不在少数。这成为影响公民参与公共事务领域拓展的障碍性因素之一。
2.公民参与的整体水平不高。一是公民参与公共事务的能力有限。随着科学技术的迅猛发展，公共政策或公共项目的科技含量不断提升，增加了普通公民参与公共事务的难度。信息搜集的成本及尚待提高的信息透明度，使得公民很难获得参与公共事务所必需的信息资源，在这种情况下，公民参与要不流于形式，要不质量不高。二是由于受教育程度和潜在利益的影响，不同的公民（团体）有着不同认识能力和对客观事物的不同评判标准。因此，每个公民（团体）的选择都只能是有限理性。公民参与的一个潜在风险就是“在满足众多参与决策的私益性利益团体的时候，更广泛的公共利益却可能被忽视”。这样的参与有可能成为强势集团操纵资源配置的机会，而非保证广大公民权益的努力。三是公民参与的组织化程度不高。虽然改革开放以来，公民参与的三大载体村委会、居委会及社团组织都得到长足发展，但是“摸着石头过河”的渐进改革策略无法短时间内捋顺各种关系，因此无论是村委会、居委会还是社团组织的改革都无法摆脱政府的影子，它们对政府的依赖性大，独立性弱，尚不能充分发挥其公民参与载体的作用，承担传输日益高涨的公民参与热情的负荷。这样一来，既易导致缺乏影响力的碎片化公民参与，又易造成非理性的集体参与事件增多，影响参与质量，危害社会稳定。
3.公民参与的制度环境仍待完善。随着宪法和基本法律制度体系的日益完善，我国公民的基本参与权是有法律保障的，公民行使权利的行为在程序和制度方面的保障也相对完备。但从总体上说，公民参与的角色制度化规定不健全，公民参与制度体系的配套性及利益表达渠道的畅通性不足，公民参与的操作性规定欠缺。首先，公民在行政立法、重大公共项目及相关公共事务领域参与程序的制度化和法律化的任务艰巨。一些地方政府已经对公民参与立法进行有益的尝试，如广东省广州市政府制定的全国首部规范公众参与行政立法的地方政府规章、甘肃省第十届人大常委会第三十一次会议审议通过的《甘肃省人民代表大会及其常务委员会立法程序规则（修正案）》中增加的公民可直接提出立法建议项目的内容等等。但是这些尝试远未普遍化。因此，这些空间可能成为“灰色参与”或“设租寻租”的滋生地，危害公共政策的公平与公正。其次，从制度配套的角度上看，我国已经具有相对完备的法律体系，并体现出一定的层次，但许多制度之间存在相互矛盾，职责交叉等现象，制度配套程度不高，一些制度间的关系有待捋顺。此外，尽管目前我国公民参与渠道的铺设已具规模，但由于渠道建构合理性不足，结合实践情况的具体设计缺乏，多数渠道难以发挥功能，渠道的使用率不高，畅通性不佳，以致具有相当规模覆盖率的渠道网络在承载公民参与诉求方面仍然捉襟见肘。再次，应付公民参与新挑战的技术与策略不能迅速到位。一方面，当前公民参与制度体系中的原则性内容规定较完备，而有关参与制度的执行与落实等方面的规定则相对薄弱，许多公民参与的程序化规定有待具体化；另一方面，近几年的网络已在公民参与发展中作用日益突显，并且中国网民的数量已在前不久超过美国居世界首位之后还在以几何数字上涨。然而，面对这一新挑战的回应却有些迟缓和无力，各级政府对网络参与的重要性认识不足，至今尚未出台网络参与的相关程序与规范，网络参与的无序和失范将不可避免地影响网络参与的功效，网络参与方式的无效利用不能不说是现代公共管理实践者的一大遗憾。
（三）对策思考
积极推进公民参与的健康发展，需要我们认真对待目前公民参与所面临的挑战，解决存在的问题。目前，应从以下几个方面入手，来扩大地方治理中的公民参与。
1.要转变观念，正确认识公民参与。现代公共管理者需要有战略眼光，从公民参与的重要性、公民参与的意义及公民参与的内涵入手，转变对待公民参与的观念，正确认识在不同发展阶段所赋予的公民参与的内容。当务之急就是要提高整个社会尤其是公共管理者对公民参与的认识水平，更新观念，解放思想。通过加强公民“权利意识”教育，实现人们的权利意识的启蒙，让公共管理者了解到公民参与不仅是公民的权利，促成一个积极公民参与的时代的到来。公共管理者只有在思想上提高认识，才有可能在决策和管理实践中做出调整和改变，才愿意做出扩大公民参与的努力，帮助广大民众学习参与必备的政治知识、规则和技能的培训，增强公民的参政能力，发挥公民参与的作用，与公民一起为实现这一积极参与时代到来而努力。
2.进一步扫除公民参与载体的束缚。目前我国已基本形成村委会、居委会与社会团体三大公民参与的载体。这三大载体建构为公民社会的发育、公民权利意识的培养起到了启蒙和促进作用。单个公民参与力量是有限的，只有组织化的参与行动才是适当和有效的。一个社会公民参与的健康发展，需要足够的具有代表性的团体或组织来承载。因此，目前的村委会、居委会及社团组织的改革步伐还需加快。要明确村委会与居委会作为基层自治组织职责与功能，摆脱其“影子政府”的身份，真正成为基层群众自治组织，社团组织的建设也需要鼓励和规范，并确保其独立的地位不受干涉。
3.强化公民参与的法律保障。《中华人民共和国宪法》第二条规定：中华人民共和国的一切权力属于人民；人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会；人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。因而我国公民参与的权利是得到宪法的保障的。然而，正如列宁指出的：宪法只不过是一张写着权利的纸。宪法的实现需要具体的制度体系作保障。因此，公民参与的良性发展必然要有一套制度体系作保障，而这套制度体系应该是以宪法为基础，以落实公民参与的各种政策及各种具体的操作规程的纵向保障机制和发挥监督作用的横向保障机制为支撑。通过强化公民参与的法制保障，防范和约束公共管理者进行危害公民参与的行为发生，将公民参与纳入有效的公共管理过程中。
4.要引进和应用公民参与的新技术和策略。一方面要加强公民参与技术改进的基础设施建设，如提高公民网络参与所必需的网络基础设施建设和数据库建设等；另一方面就是要强化提高公民参与技术与策略的“软件”投入，组建公民参与技术与策略研究团队，开设强化公民参与技术与策略的培训课程，鼓励各地公民成功参与经验的总结与推广等。
总之，改革开放以来，我国地方治理中公民参与已取得可喜的进展，但也存在不少问题并面临新的挑战。据此，我们提出了推进地方治理中公民参与的初步思考。当然，必须在实践中探索地方治理中公民参与的模式和途径，推进社会主义民主政治建设。我们相信，在政府与社会的共同努力下，未来中国地方治理中公民参与必将进一步发展，并取得骄人成就。
注释：
① 何增科：《中国地方政府创新与政治合法性：一项初步的经验性研究》，见何增科、［德］托马斯·海贝勒、［德］根特·舒伯特主编：《城乡公民参与与政治合法性》，中央编译出版社2007年版，第20页。
② 周红云：《乡村治理的合法来源：村民直选抑或传统权力——以江西两个村调查为例》，见何增科、［德］托马斯·海贝勒、［德］根特·舒伯特主编：《城乡公民参与与政治合法性》，中央编译出版社2007年版，第85页。
③ 于显洋：《形式化与合法性——城市社区基层制度结构的变动及功能解释》，见何增科、［德］托马斯·海贝勒、［德］根特·舒伯特主编：《城乡公民参与与政治合法性》，中央编译出版社2007年版，第170页。
④ 丁开杰：《超级村庄的边界、嵌入与合法性基础——以深圳市的两个行政村为例》，见何增科、［德］托马斯·海贝勒、［德］根特·舒伯特主编：《城乡公民参与与政治合法性》，中央编译出版社2007年版，第40页。
⑤ 耿曙：《居委会选举的政治意义：中国大陆动员式选举参与对其城市居民参与意识的影响》，见何增科、［德］托马斯·海贝勒、［德］根特·舒伯特主编：《城乡公民参与与政治合法性》，中央编译出版社2007年版，第245页。
⑥ 周志忍：《政府绩效评估中的公民参与：我国的实践历程与前景》，《中国行政管理》2008年第1期。
⑦ 褚松燕：《权利发展与公民参与》，中国法制出版社2007年版，第222—242页。
⑧ ［美］约翰·克莱顿·托马斯：《公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略》，孙柏瑛等译，中国人民大学出版社2004年版，第133—135页。
⑨ 奉海春：《村庄公共设施治理中的家庭角色与模式》，http://www.ruralchinawatch.org/content.asp?id= 1293.
⑩ 练洪洋：《广州让公众参与政府规章制定公共决策民意说了算》，http://www.chinaelections.org/Newslnfo.asp?News- ID=91424.
(11) 佚名：《公众参与立法的“实验田”》，http://www.newfakao.com/Article/flxw/200803/3842.html.
(12) 参见陈奕敏：《浙江温岭的民主恳谈会》，http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=4080.
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