破解城乡“双二元结构”：基于浙江嘉兴的经验研究，本文主要内容关键词为：嘉兴论文,浙江论文,城乡论文,经验论文,二元结构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
目前，我国城乡关系存在“双二元结构”的问题，所谓“双二元结构”是指近年来城乡关系中并存的两种不平等的制度体系：一是在传统计划经济体制背景下形成的城市与农村、市民与农民两种权利不平等的制度体系，二是在改革开放过程中由于劳动力流动而形成的城市本地居民与外来人口两种权利不平等的制度体系。“双二元结构”的问题在我国经济发达地区尤为明显。近年来在城市中日益凸显的农民工问题，“蚁族”、“蜗居”等社会现象，正是这种“双二元结构”问题积累的深层次矛盾的反应。
如何破解城乡经济社会发展中的“双二元结构”现象，是我国大部分城市在经济社会发展中必须要高度重视的一个问题。
嘉兴是浙江统筹城乡发展综合配套改革试点城市，从2008年开始，嘉兴以全面推进户籍制度和土地使用制度改革为核心，进行了包括就业、社会保障、新居民管理、涉农体制、村镇建设、金融体系、公共服务、规划统筹等内容的“十改联动”改革并取得了显著成效。在破解城乡“双二元结构”方面有值得总结的典型经验。本文在阐述二元经济理论及其新发展的基础上，借用发展经济学和制度变迁相关理论，通过对浙江嘉兴的典型案例剖析，分析破解城乡“双二元结构”的路径选择，以期对其他城市提供借鉴。
二、问题与缘起：二元经济理论及其新诠释
(一)传统二元经济理论及新诠释
1954年美国著名经济学家刘易斯(W.A.Lewis)提出了著名的“二元”经济模型，认为二元经济的内在特征是发展中国家传统农业部门存在劳动力的无限供给，而二元经济发展的核心问题是传统农业部门的剩余劳动力如何向现代工业部门转移。农业劳动力收入水平低于工人工资是促使农业剩余劳动力流向现代工业部门的动因。只要农业存在剩余劳动力，现代工业部门就可以得到劳动力的无限供给，并在原有工资水平不变的条件下不断扩大生产，这个过程一直到农业剩余劳动力被现代工业全部吸收为止。不久这一理论便成了众多西方学者用来分析城乡结构的主导性模式。
中国自20世纪90年代以来，随着城乡关系发生的新变化，关于二元经济的理论也引起了理论界的极大关注。面对这种变化趋势，国内学术界在城乡“二元”结构理论基础上，还提出了城乡“三元”结构理论。代表性的有，陈吉元等(1994)提出以乡镇工业经济为第三元，由传统农村经济、乡镇工业经济(又称为乡镇经济)、现代城市经济组成的城乡“三元”经济结构；徐明华等(2003)提出以游离于城乡之间的农民工为第三元，由城市居民、农村居民、以农民工为主体的流动人员组成的城乡三元社会结构。两种不同的“新三元结构”的提法分别是从产业经济的组织形式和劳动者身份来加以划分界定的。另外，张应禄等(2011)还从乡村和城镇两部门为基础，对城乡二元经济结构强度进行了测定。
除此之外，国内学术界还提出了“新二元结构”的理论。此理论的代表性学者是孙立平(2002)，他将改革前形成的二元结构称为“行政主导型的二元结构”，也即传统的“二元结构”，改革开放后，随着经济的发展、人们收入水平的提高带来的消费结构的升级，城里人的耐用消费支出不再流向农村，从而引起城乡之间的消费断裂，他将这种由于消费断裂而引起的二元结构，称为“市场主导型二元结构”，也即“新二元结构”。也有从地区经济发展程度，突破传统意义的城乡之间的二元结构，把“新二元结构”理解为新形成的发达地区和欠发达地区间的新二元结构问题。目前较多学者还从二元社会结构的梯度转移考察，如奚建武(2008)提出了“复合型二元结构”概念，他认为随着城乡经济社会的快速发展，在城市郊区农村，在原有城乡二元结构基础上嵌入了新的一元，产生了原户籍居民与外来移民之间的新二元差别，即新型二元结构——“复合型二元结构”。任保平(2005)提出中国的二元经济是一种转型二元经济，既不属于发展经济学家界定的典型的二元经济，也不同于发展中国家现存的二元经济。史晋川等(2008)还从制度和经济方面提出了“双二元结构”的理论模型，从制度变迁理论入手，提出了影响二元经济结构转换的路径及其机制。
以上学者们从不同的角度定义了“新二元结构”，说明了当前我国新旧二元结构并存与叠加的现实。表明城市人口流动、阶层分化等带来的社会结构变动已进入了一个更复杂的新阶段，二元结构演变的特点集中体现为地域的复杂性和诱因的多样性。这一现象是我国改革开放与城市化发展到一定历史时期的必然产物。
(二)传统二元经济理论受到新挑战
纵观我国改革开放的历程，我国的二元结构在形成和转换过程中，经历了从计划经济体制到市场经济体制的制度变迁，改革开放前是计划经济为主，改革开放后农村开始了市场化和工业化进程，并推动城市经济体制改革和城乡管理制度的改革。中国的经济和社会转型也是从农村的传统经济部门开始市场化的，相反城市现代部门的市场转型要慢于农村部门。所以，我国的城市部门其实不是刘易斯模型中的“资本主义部门”，而农村部门也不是刘易斯模型中的“非资本主义部门”。而且，当农村部门的劳动力向城市转移的过程中，很少能够进入城市的现代部门充当劳动力。也就是说，当前中国城市现代部门的快速发展，并没有为农村剩余劳动力提供很多的就业机会。在当今激烈的市场竞争环境中，多数的农民只能到一些较落后的工业部门就职。还有，刘易斯模型中强调的是市场在二元结构转变过程中发挥的巨大作用，而我国现有二元结构发展演变中尽管也依托市场的力量，但实际上政府的强大推动力发挥了更大的作用。例如，在城市化的推进过程中，通过征地的形式将农民的身份在短期内转变为城市居民，政府很快又将征用的土地卖给了开发商，再进行园区建设、基础设施建设等。这种自上而下的政府推进城市发展模式显然有其积极的意义，但是也有可能会带来城市化过程中的后遗症，这些遗留问题往往成为影响社会稳定的因素。
下面试图从实践和理论层面，说明嘉兴政府破解城乡之间和城市居民中的本地居民和外来人口之间所呈现的“双二元结构”的丰富经验，以期为其他地区提供参考。
三、改革与突破：破解“双二元结构”的嘉兴经验
2008年4月，浙江省委省政府将嘉兴市列为三大省级综合配套改革试点区之一，按照这一战略部署，嘉兴开始了新一轮的改革创新，以土地、户籍、就业、社会保障、新居民管理等10项制度改革联动，实现进城农民市民化、集体土地市场化、公共服务均等化、政府职能民本化和投资融资多元化的改革目标。先行先试，率先突破，加快打造城乡一体化先行地。可以说，嘉兴城乡一体化的改革就是在经济社会发展中不断破解“双二元结构”的历史进程，其经验值得总结和推广。
(一)改革思路
统筹城乡发展的核心是改变城乡分治的二元结构，扎实有效推进城乡经济社会发展一体化，这是一项极其复杂的系统工程，必然涉及整个社会管理构架的重组和社会利益格局的调整。嘉兴在破解城乡“双二元结构”问题上，采取的核心思路是以户籍制度改革和土地制度改革为抓手，以解决“人”“地”的城乡统筹为中心环节，以优化城镇体系和加快新农村建设为驱动力，并匹配以相应配套政策体系推动城乡公共服务均等化，最终完成新型城市化道路建设。其改革思路可用图1表示。
图1 嘉兴改革总体思路
解决城乡二元结构的核心是实现农村人口向城市的流动，也即实现“农民”向“市民”的转变，要实现这一转变可通过户籍管理制度的改变，当然实现农民向市民的身份转变并不困难，最困难的是农民身份转变背后的市民福利和权益的转变。嘉兴农民变市民并非是剥夺农民权益的“农转非”，而是通过户籍制度改革为核心，匹配完善的土地处置、住房保障、养老保险等配套改革，保障农民自由迁徙和居住的权利，实现城乡人力资源自由流动。
首先，嘉兴市通过实行城乡统一的户口登记和迁移制度，附加在户籍制度上的相关社会公共政策逐步按居民有无承包地配套衔接，并建立了按有无承包地划分的城乡居民社会养老保险政策和最低生活保障制度。嘉兴通过这一户籍制度改革实现了三大转变：一是从“农民到市民”的身份转变；二是部分农业从业者变成第二三产业从业者，以此带动了产业跃迁；三是农民的未来保障由原来的自给型保障到外需型保障转变。从此，农民封闭的生产生活方式被打破，医疗、教育、住房都需要社会的供给。而这三方面的转变也正是新型城市化进程中最关键的三个因素：人口迁移、产业结构升级和社会保障同步配套。
其次，为解决城市发展中的新社会阶层——外来务工人员的社会保障等问题，嘉兴提出全面推行统筹兼顾新居民利益的居住证制度，创新服务管理工作机制，成立全国首个地市级流动人口服务管理专门机构——嘉兴市新居民事务局，全市各县(市、区)、镇(街道)也都成立新居民服务管理机构，村(社区)、规模企业成立新居民事务工作站2000多个。把新居民与当地居民共同纳入社会公共服务体系，为外来流动人口创造了公平竞争的环境，把本来游离于政府管理外的广大外来务工者纳入政府管理范围，形成了外来流动人口服务管理“嘉兴模式”。
再次，城市化的另一个重要目标就是将农村土地资源进行统筹规划、合理利用。实现土地资源的集约利用在很大程度上也体现了城市化的价值所在。“农转非”完成后，农民所拥有农地的承包经营权和宅基地的使用权可以转移。土地承包经营权可通过多种方式进行流转。可以把辖区农民的土地和集体建设用地集中起来，实行集中开发、连片种植，将农村划分为农业生产区、工业开发区和群众商住区，依次实施统一规划和经营。
(二)突破环节
1.户籍制度改革：解决城乡的“人”“地”统筹。一是在新型城乡户籍管理制度上有突破。嘉兴在全省率先取消农业户口和非农业户口分类管理模式，建立了全市城乡居民户口统一按居住地登记户口的新型户籍管理制度。这一户籍管理制度改革打破了嘉兴市域内的城乡和地区之间的界限，通过取消农业户口，改革原来附加在户籍管理制度上的相关社会服务管理和公共政策，逐步剥离附加在传统户籍管理制度上的不合理社会服务功能，最终实现全市居民在社会保障、文化教育等公共服务领域的城乡一体化，这是户籍管理制度的重大创新，是嘉兴率先破解城乡“双二元结构”，填平城乡政策鸿沟的一次有益尝试。二是新居民管理制度改革上有突破。对待外来新居民的态度从排斥防范向和谐相处转变，率先设立嘉兴新居民事务局，并设立了四级管理网络体系，赋予新居民事务局一定的服务管理职权。同时，嘉兴以居住证制度改革为抓手，进行制度创新。农民工变市民，不是简单地改写户口本，而是要逐步实现进城农民在就业、住房、养老、医疗、教育等方面与城市居民同等待遇。嘉兴在实现农民工稳定就业的基础上，正在向建立农民工公共服务均等化的实现机制努力前行。
2.土地使用制度改革：解决城乡利益格局调整中的各方利益。一是创新农村土地产权制度改革。开展“两分两换”试点，将宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开；鼓励以承包地换股、换租、增保障，以宅基地换钱、换房、换地方。在强调“三个不变”(即坚持土地所有权性质不变、坚持农用地的用途不变、坚持农用地的量与质不变)的前提下，重点在完善土地承包经营权制度、宅基地使用权和农村住房产权制度、农村集体资产管理制度进行改革创新。坚持农村家庭承包经营制度，稳定土地承包关系，积极稳妥开展农村土地承包经营权登记，引导农民通过多种形式依法自愿有偿流转土地承包经营权。同时，开展宅基地使用权和房屋所有权确权、登记和颁证工作，探索建立宅基地使用权和房屋所有权退出机制。在全省率先开展土地经营权抵押贷款、农民建房配套贷款，创新开展农村住房置换担保贷款等。二是创新农村集体资产产权制度改革。按照“依法、自愿、民主、公正”的原则，通过清产核资、清人分类、折股量化、建章立制、规范监管等程序，在农村集体经济组织内将集体资产中的非土地资产按一定标准折股量化到人，理顺村级社会管理组织和集体经济组织关系，创新村级集体资产管理体制和运行机制，明晰和保障村级集体资产的产权主体及其成员的利益，推进农村集体经济组织土地资产和非土地资产分离、农村居民社会成员和经济成员身份分离。全面构建县、镇、村三级土地流转管理服务网络，并在全省率先建立农村产权交易中心。三是通过土地“新政”逐步推动城乡公共服务均等化。土地“新政”实行后，嘉兴按照居民是否承包土地来确定社保、医保、教育等政策，从而建立了一套新的社会管理体制和运行体制。截至2011年底，在“两分两换”试点区域的58.6万人中，应纳入养老保险的人口有16.04万人，通过试点工作已纳入各种养老保险的人口为13.01万人，养老保险的覆盖率81.1%，远高于同期农村养老保险69.1%的覆盖率。不管是否退地，嘉兴的城乡居民一同享有社会保障待遇。嘉兴通过完善城乡统一的公共财政、医疗卫生、社会保障、户籍管理、劳动就业等制度，全面实行“五个统一”，即以市为单位，统一筹资标准、统一参保对象、统一起报线、统一封顶线、统一统筹年度。农民工的养老保险和大病医疗，采取低费率、高覆盖的原则，缴纳少量的费用，就可以享受保障，虽然其保障力度相对较低，但也能满足他们最基本的需求。据统计，2011年全市应纳入城乡新型合作医疗保障的226.98万人中，有223.09万人已参加城乡新型合作医疗保险，医疗保障覆盖率已达到98%。除了基本的养老与医疗保障外，嘉兴城乡的义务教育模式、城乡公交一体化、文化娱乐设施向村镇普及等方面的举措也极大地受惠于民。
3.网络型田园城市架构：破解双二元结构的必由路径。一是优化有利于城乡协调发展的城镇体系。城乡融合就是一个以城带乡，以乡促城，城乡互动的过程，这就需要优化有利于城乡协调发展的城镇体系，以此提高城乡空间的经济集聚度，引导城乡资源互动、三大产业相互渗透，同时合理配置城乡人口分布。嘉兴推动了两个层次的转变，按照“权力下放、超收分成、规费全留、干部配强”的要求进行扩权强镇，构建新型发展中心；实现有限集聚，构建城市化梯度流动机制。制定出台《关于推进农房改造集聚加快建设现代新市镇和城乡一体新社区的意见》，大力推进农房改造集聚，加快新市镇和新社区建设，加快新型工业化、新型城市化和“三农”现代化步伐。紧紧围绕加快“1640”(1个中心城区，6个县级城区，40个重点镇区)现代化网络型田园城市建设的战略目标，以新市镇发展和新社区建设为重点，严格按照“1+X”(“1”指每个新市镇镇区，“X”为镇区以外配套的城乡一体新社区及其数量，“X”不大于现有的行政村个数)的要求进行村镇规划布点。通过构建现代化网络型田园化城市体系，嘉兴已形成一个以中心城区为主中心，各县(市)城区和滨海新区为副中心，中心镇和一般建制镇为支撑，一主多副、功能互补的城市框架。全市人口集聚度有了明显的提高，2011年全市城镇化率提高到54.4%，比2007年提高了5个百分点，平均每年提升1个百分点以上。二是以经营城市的理念抓新农村建设。嘉兴通过优化村庄布局，深入开展“百村示范、千村整治”，探索实施农村新社区建设，不断改善农村生产生活条件；通过大力发展农业龙头企业，加快农业产业化经营，建设都市型农业，加快推进农产品的专业化生产和区域化布局的规划和实施。通过完善政府对农业的支持和保护机制，加快建设农业科技服务体系、农产品安全体系等，使农业生产有良好保障；通过创立“城乡一体、四级联动”的运作模式，即城市与农村统筹考虑、统筹规划、统筹建设、统筹实施和户集、村收、镇运、县处理的联动模式，实施农村生活垃圾集中收集处理，使农村环境面貌有大的改观；通过深入实施“百万农民素质培训”工程，突出职业技能培训，增强农民生产经营、自主创业的能力，推动农村劳动力向第二、三产业转移，增加农民经营性和工资性收入。2011年全市用于“三农”的支出达到87.86亿元，增长23.8%，相当于地方财政收入的38.8%，公共财政的支出方向得到了优化。
四、结论与启示
破解城乡“双二元结构”既是工业反哺农业、城市支持农村的基本要求与具体体现，也是城市获得农村资源尤其是人力资本的必然选择，体现了以人为本的科学发展理念。从根本来说，只有全面破解城乡“双二元结构”，才能从真正意义上实现城乡经济社会发展的一体化格局。近年来，嘉兴坚持统筹城乡发展，把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为工作目标，推进城乡基本公共服务的均等化，消除对农民的制度性歧视，使嘉兴农民与城市居民共享改革发展成果。同时，重新认识城市中外来人口的重要作用，首先，从称呼上给予外来人口以新居民的称谓，居民只有职业的差别，而没有身份的歧视；其次，将覆盖城乡的公共服务覆盖到新居民，把本地居民的公共财政阳光普照到新居民，消除对新居民的制度性歧视。
嘉兴破解城乡“双二元结构”的实践，是充分运用经济学理论解决实践的过程，其理论启示为：一是有效利用劳动力迁移理论解决人口的有序流动。人口流动是由于利益差异引起的，这种利益差异可以体现在同一空间领域中不同产业中劳动力边际报酬不同而导致的人们职业领域的转换；也可以体现在不同空间领域同一产业部门边际报酬率的不同；还可以体现为不同空间领域内的不同产业中劳动力边际报酬的差异。同时，人口流动过程中必然伴随成本的产生。嘉兴通过人口的有序流动和梯度安排有效解决这一问题。即针对不同收入能力创造建设相应的生活区域，为农民的发展提供通道。二是有效利用级差地租理论解决改革中的利益问题。级差地租是由于把等量资本投资于相同面积但不同等级的土地上所产生的利润不相同，造成支付地租也不同。嘉兴在城乡统筹发展中以土地利用制度改革为抓手，实现了农村土地(宅基地与承包地)的产权突破，将原来不可流动、交易或者受限的农地产权提升为部分完全产权，通过确权、赋能与流转使土地的财产价值得以逐步体现。调查显示，2011年嘉兴农村土地征地的片区综合价不超过3.5万元/亩，而嘉兴“两分两换”试点区域实际执行的土地补偿价超过5万元/亩，由此农民的土地增值收益得到提高。同时，通过土地的跨区交易实现了级差地租的升值。三是有效设计了“帕雷托改进”路径实现了多方共赢。以破解城乡“双二元结构”为目标的嘉兴统筹城乡发展实践，在制度设计时充分考虑利益共享机制，即以参与各方的福利改进为基础，将制度创新的收益用于参与各方，设计一条“帕雷托改进”的改革路径。按对南湖区七星镇调查，“两分两换”中，户均住宅、养老保险与现金补偿三项直接补偿在60万元以上，农民参与“两分两换”的积极性高涨。同时，各级参与主体也可以从多个层面获得收益。企业尤其是农业企业得到了更广阔的产品市场和更大的发展空间。
另外，在破解城乡“双二元结构”方面，嘉兴还具有可供其他地区借鉴的实践经验：一是进一步发挥政府的引领推动作用。实现城乡由二元向一元的转换，必须从规划入手，用高标准、可持续的规划，引领城乡建设有步骤、有重点地推进。二是充分发挥城乡系统本身的“强相互作用”功能。从城乡关联的角度出发，使城乡发展融合到互补的生产、交换和消费的关联网络中，充分发挥城市对乡村的带动作用和乡村对城市的支持作用，充分实现城乡诸要素的有序流动，协调城乡社会经济的共同发展。三是注重制度创新。根据经济社会发展实际以及着眼于经济社会的中长期发展，进一步深化改革，有效解决“双二元结构”问题。着力于有效构建解决“双二元结构”问题的体制机制，不断加大解决双二元结构问题的投入，消除进一步强化新二元结构问题的体制性因素。
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