我国农村教育政策30年的演进与变迁，本文主要内容关键词为：农村教育论文,我国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G40 文献标识码：A 文章编号：1001－4608（2008）06－0080－06
改革开放30年来，我国教育事业取得了巨大的发展和进步。在国家教育事业的发展中，农村教育的发展也成就斐然。30年农村教育的发展是与导引其发展的教育政策分不开。本文对改革开放以来农村教育政策的演进与变迁作一番回顾与分析，以追寻政策变迁的轨迹，聚焦政策的内容与形式，彰显政策的功能与成效。与此同时，也因循农村教育的发展轨迹，对农村教育政策问题予以认识和反思。
对30年我国农村教育的政策回顾可以有一个时段的划分。有研究者将改革开放以来我国教育发展的基本历程大体划分为三个阶段：第一阶段从1976年到1984年，是教育改革的准备阶段。这一阶段主要是拨乱反正，恢复教育的正常秩序；第二阶段从1985年到2002年，是教育改革逐步推进阶段。这一阶段以教育体制和教育结构为主线的教育改革全面启动；第三阶段从2003年至今，是教育改革深化阶段。在贯彻科学发展观和构建和谐社会的大背景下，我国更加注重教育的公益性、公共性和公平性，教育事业在朝着提升品质、促进制度建设和提升国际竞争力的方向发展。[1] 本文对我国农村教育的政策回顾，也依据这样的阶段划分。为了扣住改革开放30年，文中对农村教育的阶段划分以1978年为起始。
一、1978—1984年农村教育的政策重心与政策目标
结束“文化大革命”后，我国农村教育同样处于拨乱反正之中。“文革”时期，农村普通中小学教育在规模与数量上有着扩大和增长，但遭受的破坏依然严重。这主要表现在：农村学校受“政治挂帅”和“读书无用论”的影响，教学秩序混乱，合格教师严重缺乏，教学质量普遍低下。另一方面，由于“文革”中对“两种教育制度和两种劳动制度”的猛烈批判，导致农村职业技术学校和农业中学被“一扫而光”，农村教育成为结构十分单一的教育。有鉴于此，“文革”后农村教育的拨乱反正便成为整个国家教育拨乱反正中的重要内容和应有之义。
拨乱反正其实是一种政策性称谓，它指向的是拨政策之“乱”而反政策之“正”。“文革”后教育事业包含农村教育的拨乱反正，首先是通过制度恢复与政策的重新调整和变革进行的。这一时期，导引农村教育恢复健康发展的教育政策既有国家宏观的教育政策，尤其是国家重新发布的有关基础教育的政策，又有国家专门针对农村教育事业发展的教育政策。前者如1978年1月国务院批转《教育部关于加强中小学教师队伍管理工作的意见》的通知，1978年9月教育部重新发布《关于实行全日制中学暂行工作条例（试行草案），全日制小学暂行工作条例（试行草案）》，1978年9月教育部印发《关于加强和发展师范教育的意见》，1978年11月国务院发布《关于扫除文盲的指示》，1980年12月中共中央国务院发布的《关于普及小学教育若干问题的决定》，1981年11月教育部作出《关于调整中小学教职工工资中若干具体政策问题的处理意见》等；后者如1979年1月教育部发布《关于继续切实抓紧普及农村小学五年教育的通知》，1979年11月中共中央批转湖南省桃江县委《关于发展农村教育事业的报告》，1980年12月教育部印发《全国农民教育座谈会纪要》，1981年10月国务院转发教育部《关于增加中小学民办教师补助费的办法》，1982年6月教育部发布关于《县办农民技术学校暂行办法》，1983年5月《中共中央、国务院关于加强和改革农村学校教育若干问题的通知》，1984年国务院发出《关于筹措农村学校办学经费的通知》等。[2] 上述列举的导引农村教育发展的政策乃是这一时期有关农村教育政策的荦荦大端，由此则能反映农村教育拨乱反正的基本举措与方略。
对1978至1984年有关农村教育的政策回顾，可以认识这一时期农村教育的政策重心和政策目标，这主要反映在如下几个方面：
1.恢复农村中小学正常教学秩序。这与恢复高考制度息息相关。1977年恢复高考的政策决定对恢复全国的教育秩序，尤其是对恢复基础教育的教学秩序产生了积极影响。另一方面，为了使中小学教学秩序更好地步入常态化、规范化，教育部及时发布了《关于实行全日制中学暂行工作条例（试行草案），全日制小学暂行工作条例（试行草案）》等重要政策文件，这是对“文革”前规范性政策的沿用，同时结合新的形势作了必要的修改。两部《暂行工作条例》对中小学德育、智育、体育及教师等工作进行了规范，强调保障正常的教学时间，保障课程的合理开设，保障基础教育中的基本知识教学和基本技能训练。这对恢复全国中小学教学秩序（自然包含恢复农村中小学教学秩序）发挥了良好作用。在这一时期内，农村学校的布局网点有着适当调整，“文革”中农村中小学形成的“村村点火、队队冒烟”的盲目发展状况有了合理改观，这对恢复农村中小学正常教学秩序也起到良好作用。
2.普及农村小学教育受到高度重视，成为农村教育发展的首要目标。1980年12月《中共中央、国务院关于普及小学教育若干问题的决定》中指出：“建国以后，我国小学教育有很大发展，但是由于工作上的种种失误，特别是‘文化大革命’的破坏，我国目前五年制小学教育尚未普及，新文盲继续大量产生。这种情况，同经济发展对人才培养的要求很不适应，同建设现代化的、高度民主、高度文明的社会主义强国的要求很不适应。”[2]1877 基于我国国情，普及小学教育的重点无疑是在农村。1983年5月《中共中央、国务院关于加强和改革农村学校教育若干问题的通知》中提出了农村普及初等教育的基本目标，要求“普及初等教育的规划和措施要落实到县和区乡、社队。”并强调改进农村小学的办学形式，使其灵活多样；要求小学教学内容联系农村生产、生活实际。《通知》对促进农村初等教育的发展发挥了有效的政策影响和作用。
3.调整农村中等教育结构，发展职业技术教育。结束“文革”后，为了尽快纠正农村教育结构过于单一的状况，以适应农村经济社会发展的新要求，国家及时出台了改革中等教育结构包含改革农村中等教育结构的政策。1980年10月，国务院批转教育部、国家劳动总局《关于中等教育结构改革的报告》，这一《报告》是针对全国中等教育结构改革而提出的，其中有关于农村中等教育结构改革的要求与意见。1983年5月中共中央、国务院发布的《关于加强和改革农村学校教育若干问题的通知》中则就农村中等教育结构的改革提出了具体的政策要求与规定。《通知》指出：“改革农村中等教育结构，发展职业技术教育，是振兴农村经济，加速农村现代化建设的一项战略措施。各地要根据本地区的实际需要与可能，统筹规划，有步骤地增加一批农业高中和其他职业学校，除在普通高中增设职业技术课，开办职业技术班，把一部分普通高中改办为农业中学或其它职业学校外，还要根据可能，新办一些各类职业学校。”[3]1747 这些政策要求与规定对农村中等教育结构的改革起到了引领作用。
4.加强农村中小学教师队伍建设成为农村教育政策的另一重要指向与重心。由于“文革”中师范教育受到严重摧残与破坏，全国基础教育战线合格教师的供给异常困难。而“文革”中农村中小学教育的非常规发展，是以大量吸纳民办教师为支撑的。而民办教师，从总体上看是不具备合格学历的教师。“据统计，1977年全国民办教师人数最多时曾达491万。这些民办教师不算国家职工，没有工资，只有一点生活补助，比公办教师的待遇低得多。”[4]38 “文革”后农村教育的发展，一方面面临着大量学历不合格的民师问题，另一方面又因新的发展面临教师不足的问题。教育的发展靠教师，加强农村教师队伍建设自然成为农村教育政策的重要议题。1978年至1984年间，国家致力于农村教师队伍建设的政策已如上述，其主要政策精神有三：一是对民办教师实施鼓励性政策，这包括增加中小学民办教师补助费，每年在中等师范学校招生中划拨一定指标招收民办教师，让他们经过学习后成为公办教师，或通过其他考核方式转为公办教师；二是通过大力发展中等师范学校和发展高等师范专科学校为全国中小学尤其为农村中小学培养新的教师；三是加强中小学在职教师的培训工作，这包含加强农村中小学在职教师的培训。
5.加强对农民的扫盲教育和农业技术教育成为新时期农村教育政策的重要内容。1980年12月教育部印发的《全国农民教育座谈会纪要》阐释了加强农民教育的必要性，对农民教育的具体要求作出了政策性规定。重点是继续加强对农民的扫盲教育和农民中广泛开展农业技术教育。就扫盲教育而言，时至1970年代末，我国农村的文盲现象依然严重。“据一些地区调查，少年青年壮年中，文盲、半文盲一般占30％—40％。有的边远地区、山区和一些少数民族地区，少年青年壮年中的文盲达到50％以上。”[3]1651 因此，继续进行扫盲教育自然成为当时发展农村教育的紧迫要求与任务。就农民技术教育来说，一方面由于“文革”中此类教育的中断，另一方面更由于1978年后农村经济形势的迅速变化，这对在农民中广泛开展农业技术教育有着新的要求，因而也成为农村教育政策需要关注的重要议题。1982至1983年间，教育部、农牧渔业部、农村经济部和国务院办公厅均先后发文，旨在促进县农民技术学校的开设，促进农业技术教育的发展。
二、1985—2002年农村教育管理体制改革和农村教育结构改革的启动与推进
1985—2002年的17年间，我国农村教育的改革发展进入了新的阶段。在这一阶段中，农村教育改革的主旋律是教育管理体制和教育结构的改革。无论是农村教育管理体制改革还是农村教育结构的改革，都是通过政策的变革启动的，也都是在相关政策的指引下进行的。
1.农村教育管理体制改革的启动与推进。1985年5月，《中共中央关于教育体制改革的决定》予以颁布。这是一个极为重要的政策宣示和政策颁行，是新时期中国教育政策建设中的一座新的里程碑，具有重大深远的政策影响和意义。《决定》清晰地阐明了教育体制改革的动因与根本目的，确立了教育体制改革的重要内容与任务，提出了保证教育体制改革顺利进行的制度措施与组织方略。在中国最高决策层制定的教育体制改革的蓝图中，对农村教育管理体制改革的要求赫然在目，其明确的政策表达是：把发展基础教育的责任交给地方，有步骤地实行九年制义务教育。诚如《决定》指出：“实行九年制义务教育，实行基础教育由地方负责，分级管理的原则，是发展我国教育事业，改革我国教育体制的基础一环。”[5]400 由于我国幅员广大，经济文化发展很不平衡，义务教育需要分步实施。我国基础教育的大头在农村，因此有步骤地实行九年制义务教育是我国农村义务教育发展的新的政策目标。这既是对拨乱反正时期实行普及小学教育政策的延续，又是立足于全面提高民族素质而提出的更高要求。
为了更好地保障义务教育的发展，1986年4月我国出台了新中国成立后第一部专项教育法即《中华人民共和国义务教育法》。这标志着我国义务教育政策的稳定、成熟与定型化。《义务教育法》进一步明确了义务教育在国务院领导下，实行地方负责，分级管理的体制，对义务教育经费投入与经费筹措作出了规定，这为我国农村有步骤地实行九年制义务教育提供了法律支持与保障。
暨《义务教育法》颁行之后，为了推进农村基础教育管理体制的改革，1987年6月，国家教委、财政部发布了《关于农村基础教育管理体制改革若干问题的意见》。《意见》提出了从实际出发，科学地划分地方各级政府管理基础教育的职责权限，并明确把县、乡两极职责权限的划分作为工作的重点，尤其强调扩大乡一级管理农村学校的职责权限。同时还要求在农村基础教育管理体制改革中注意发挥村组织在解决学校危房，改善办学条件等方面的作用。
1985至1993年间我国农村基础教育管理体制改革在普遍推进，其对促进农村基础教育发展产生的积极影响是显而易见的。但由于我国农村发展的不平衡，这一管理体制的改革在实践中也遭遇新的困惑与问题。在经济欠发达与贫困农村地区，以乡为主的教育经费筹措遇到新的困难。1994年以后中国财政体制实行分税制改革，在这种背景下，国家对义务教育管理体制及财政体制也进行了适当调整。1994年国务院发布的《〈中国教育改革和发展纲要〉实施意见》中，已开始强调“县级政府在组织义务教育实施方面负有主要责任，包括筹措教育经费、调配和管理中小学校长、教师、指导中小学教育教学工作等。”同时也指出，“有条件的经济发展程度较高的地区，义务教育经费仍可由县、乡共管，充分发挥乡财政的作用。”这些意见，对深化农村基础教育管理体制改革产生了新的影响。
时至20世纪末及进入新世纪之时，我国农村经济体制改革在向纵深发展。为了切实减轻农民负担，保护农民利益，农村税费改革经过试点并于2000年开始在全国推行。此时，进一步深化农村基础教育管理体制和投入体制改革在实践中有着更强烈的需求。2001年，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》规定：“进一步完善农村义务教育管理体制。实行在国务院领导下，由地方政府负责，以县为主的体制。”2002年5月，国务院办公厅下发了《关于完善农村义务教育管理体制的通知》，《通知》强调实行“以县为主”的管理体制。至此农村基础教育管理体制改革又进入一个新的阶段。
2.农村教育结构改革的推进。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》确立了“调整中等教育结构，大力发展职业技术教育”的重大任务。教育结构的改革由此受到新的重视。农村教育结构的改革作为整个教育结构改革的重要组成部分也迈开了继续前进的步伐。此时农村教育结构的改革在既往改革的基础上更强调适应调整农村产业结构和全面发展农村经济的需要。从政策的层面看，1985年至2002年的17年间，为推进农村教育结构改革的教育政策相继出台，政策性行动不断展开。
（1）建立农村教育综合改革实验区。1987年2月，国家教委与河北省政府决定，在阳原、完县、青龙三县建立农村教育综合改革实验区，旨在探索在贫困的农村如何使教育和经济协调发展、经济开发和智力开发密切结合的途径。同时使农村教育形成普通教育、职业技术教育和成人教育统筹发展之势（简称“三教统筹”）。随后，实验区得到扩展。1989年5月，国家教委发布了《关于在全国建立“百县农村综合改革实验区”的通知》。1990年7月，国家教委印发了《全国农村教育综合改革实验区工作指导纲要（试行）（1990—2000）》，进一步确立了综合改革实验的指导思想与原则、目标与任务、措施与条件、领导与评估，对推进综合改革实验具有更现实的指导意义。1990年代初期，农村教育综合改革实验向前推进。1993年2月，中共中央、国务院印发的《中国教育改革发展纲要》要求积极推进农村教育综合改革。1995年6月，国家教委发出《关于深入推进农村教育综合改革的意见》，对综合改革提出了“点上深化、面上推广”的政策行动方略。
（2）实施“燎原计划”。“燎原计划”是农村教育综合改革的重要行动计划。1988年5月，国家教委提出了《关于组织实施“燎原计划”的意见》，该《意见》经国务院批准予以实施。“燎原计划”的主要任务是：“在做好普及义务教育工作的基础上，充分发挥农村各级各类学校的智力、技术的相对优势，积极开展与当地建设密切结合的实用技术和管理知识的教育，培养大批新型的农村建设者。并积极配合农业和科技等部门，开展以推广当地实用技术为主要的实验示范、技术培训、信息服务等多种形式的活动，促进农业的发展。”[6]769 “燎原计划”从建立示范乡开始，进而不断扩展至更大范围的县、乡。1995年12月，国家教委决定组织实施“燎原计划百、千、万工程”，即在全国上千个乡、上万个村、推广上百项农村实用技术。由此表明，“燎原计划”在逐步成为燎原之势。
（3）推进“农科教结合”。1989年8月，农业部、国家教委等单位联合下发了《关于农科教结合，共同促进农村、林区人才开发与技术进步的意见（试行）的通知》，这使农业、科技、教育相结合的工作成为一种政策要求。1992年2月，《国务院关于积极实行农科教结合、推动农村经济发展的通知》进一步阐明了农科教结合的目的、任务与重心。1994年4月，全国农科教结合协调领导小组正式成立，开始统一领导全国的农科教结合工作。1996年5月《中华人民共和国职业教育法》予以颁布，实行农科教结合成为法律规定与要求。
20世纪80年代中期至世纪之交，在我国广大农村，“燎原计划”、“星火计划”、“丰收计划”等行动计划与“农科教结合”、“三教统筹”等协调并进，形成农村教育综合改革的蔚然大观，展现出农村教育结构改革的新进展和新面貌。
三、2003年以来农村教育政策的新变革、新指向
2003年10月中国共产党十六届三中全会提出了科学发展观，这为现阶段我国社会发展确立了新的指导思想，已成为全面建设小康社会和实现现代化的根本指针。2004年9月，党的十六届四中全会提出了构建社会主义和谐社会的战略目标。2005年10月，党的十六届五中全会通过的《十一五规划纲要建议》中提出了建设社会主义新农村的历史任务。2005年12月，《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》予以发布。这都鲜明地体现出新世纪我国宏观政策的重大变革与创新，也为新世纪中国社会发展建构起新的政策环境。
正是在科学发展观指引的新的发展背景中，我国农村教育的发展受到更多的关注与重视，农村教育的政策建设得到前所未有的加强。
1.进一步明确农村教育的重要地位，把农村教育作为全国教育工作的重中之重。2003年9月，国务院发布了《关于进一步加强农村教育工作的决定》，这是新世纪以来我国教育政策建设中的又一块新的里程碑，它标志着农村教育重要地位得到新的确立。《决定》指出：“农村教育在全面建设小康社会中具有基础性、先导性、全局性的重要作用。”“农村教育在构建具有中国特色的现代国民教育体系和建设学习型社会中具有十分重要的作用。”之所以要更加重视农村教育，是因为尽管20世纪80年代以来我国农村教育有了很大的发展，但“我国农村教育整体薄弱的状况还没有得到根本扭转，城乡教育差距还有扩大趋势，教育为农村经济社会发展服务的能力亟待加强。”[7] 进入新世纪以来，随着科学发展观的确立和建设新农村的重大历史任务的提出，农村教育的重要地位更为凸显，加强农村教育工作也就成为更紧迫的需要。
2.立足教育公平，保障农村义务教育的健康实施和有质量的发展。2005年12月，国务院发出了《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，主要政策内容是：全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费；提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平；建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制；巩固和完善农村中小学教师工资保障机制。[8] 2006年6月新修订的《中华人民共和国义务教育法》进一步从法律层面建立起义务教育经费保障机制。建立农村义务教育保障新机制对于促进城乡义务教育的均衡发展，保障义务教育的公益性、公共性和公平性具有重大的政策意义。随着经费保障新机制的建立，农村义务教育在政策指向上更加关注教育质量的提高与发展。追求有质量的教育公平，已成为当前农村教育发展的时代主题。
3.继续大力发展农村职业教育和成人教育，为培养新型农民和促进农村劳动力合理转移服务。2003年以来，我国出台的关于发展农村职业教育和成人教育的政策颇多。例如：《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》将大力发展农村职业教育和成人教育作为重要的政策内容，《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中有对发展农村职业教育的重要表达。2003年9月，农业部、劳动保障部、教育部等九部门联合制定了《2003—2010年全国农民工培训规划》；2004年3月，教育部、农业部等六部门联合启动了农村劳动力转移培训“阳光工程”，印发了《关于组织农村劳动力转移培训“阳光工程”的通知》；2005年3月，教育部印发了《关于实施农村实用技术培训的意见》，同年10月《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》中对大力发展农村职业教育，积极实施农村实用人才培训工程有着新的政策要求；2007年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于加强农村实用人才队伍建设和农村人力资源开发的意见》，明确了当前和今后一个时期，加强农村实用人才队伍建设的目标任务和政策措施。综观这一时期农村职业教育和成人教育的政策，不难看出，其主要的政策精神与政策目标是：适应社会主义新农村建设和全面建设小康社会的需要，努力为培养新型农民和促进农村劳动力转移服务。
4.积极实施支持农村教育发展的教育政策。这是依据新农村建设确立的“实行工业反哺农业，城市支持农村和‘多予少取放活’的方针”，从而为农村教育发展提供更多的政策保障与支持。支持农村教育发展的政策既往有之，而在全面贯彻落实科学发展观，推进建设社会主义新农村的过程中得以加强。例如，近些年来，我国继续加强实施“国家贫困地区义务教育工程”，“东部地区学校对口支援西部贫困学校工程”，“大中城市学校对口支援本地贫困学校工程”等。另一方面，国家和省、市政府不断推出保障农村流动儿童在城市享受同等义务教育的政策，在一些师范院校重新试行师范生免交学费的政策，都可视之为支持农村教育的政策。支持农村教育发展的教育政策还有更多，均在积极的实施中。这种支持性政策已成为新世纪农村教育政策的一大特点与亮色。
四、结论与反思
30年农村教育政策的演进与变迁是与改革开放以来我国宏观政策的调整与变革相呼应的，也是与农村经济体制改革和农村社会转型相适应的。从农村教育发展的实践层面看，教育政策所禀含的积极功能与作用已在广袤的中国农村大地上得到了充分的发挥与展现。今日中国的农村教育，一改30年前普及教育水平低下，文盲现象严重、教育结构十分单一的状况，发展成普及水平明显提高，教育结构趋于合理的教育。30年后的中国农村，义务教育实现了历史性跨越，扫盲教育取得巨大成就，职业教育和成人技术培训规模空前、方兴未艾，学前教育稳步健康发展。30年中国农村教育的发展，备受世界瞩目，成为在世界发展中国家享有良好声誉，具有先进性示范性的农村教育。回首农村教育的进展与成就，自然不能不在很大程度上归功于政策的影响与力量。农村教育政策的演进与变迁与整个国家教育政策演进与变迁轨迹相同，甚至是整个国家公共政策不断调整与变革的一种“样式”，一种“缩影”。农村教育政策所不断涌流的力量，既来自它的自身，同时也来自国家宏观教育政策、农村经济政策和其它种种公共政策的“合力”与“共响”。
回顾30年农村教育政策的演进与变迁，我们固然要充分认识并珍记政策的积极影响与功效，也需要认识和反思政策所可能具有的不足、缺陷，以及可能具有的非积极的甚或负面的功能与影响。30年农村教育的改革与发展，虽然成就昭彰，但也问题丛生。反思农村教育存在的问题，我们依然应该清醒地认识到，种种问题的出现是与政策问题密切相关。这可以从城乡义务教育发展存在严重不均衡现象中得到印证。农村教育的政策问题，既反映在政策自身的品质中，也反映在政策执行的资源不足或环境不良中。正因为这样，解决农村教育发展中存在的问题总是与不断调整与变革教育政策相联系。回首过去，是为了更好地面向未来。新世纪农村教育政策建设仍需要也必然会与时俱进。这是应有的信念与期盼。
收稿日期：2008－07－22