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怎样才能使政府不再管企业
现在人们要求政府转变职能，并不是说政府的一切职能都要转变，而主要是要求改革一种职能：政府不要再管企业。但是，要想使政府不再管企业，我们先要搞清楚政府为什么总在那里管企业，政府为什么要管企业？
仔细想一想，我们之所以喊了那么多年的“政企分开”，到如今仍然分不开，其原因不在于政府官员真的就那么想管企业，而首先是在于基本的经济关系决定着他们必须管，不管不行。这里最基本的原因就在于，作为资本财产的所有者（即理论上所说的“委托人”， Principal），政府必须监督资产的使用和处置，防止管理者和劳动者（即理论上所说的“代理人”、agent）一切侵害资本利益的行为发生， 保证资本不被滥用和浪费，能提供利润并能不断增值。
在市场经济中，所有者对资本的监管，可以有多种形式，如所有者直接管理企业（业主本身是经理）、董事会监督、股东大会决议（用“手”投票）、股票市场上的买卖（用“脚”投票）等；而在国有制的条件下，所有者的监督，便只能体现在“政府管理企业”当中。这是因为，在国有制条件下，无论资本所有者以“国家资产管理局”的形式，还是以“国有资产管理委员会”的形式，是财政部还是计委，是“属于”人代会，还是“属于”国务院，反正公共的财产一定要有一个公共的机构作为其所有者的代表和化身，来执行所有者的职能。而在任何国家中，政府是一切公共机构的集合（代表全民利益或公共利益），国有资产所有者的职能自然而然地要由政府或政府的一个部分来加以执行（政府的概念不仅包括行政机构，也包括立法和司法机构，即包括“人大”也包括法院）。事实上，由政府直接执行国有财产所有者的职能，是“最经济”也最方便的，单设一摊早晚也会走到“一个机构、两块牌子”的路子上去。
但由政府来充当所有权代表，一定会产生一些“额外”的损失，扯皮、拖延、错误决策等。政府对企业的“管束”，一定会在很大程度上抑制企业和个人的创造性、积极性。国有制经济的规模越大，无效率的问题也就会越发严重，这些都是可以从公共选择理论和“委托人—代理人”理论中推论出来。但是，我们很难说在传统体制下政府在管理企业中所采取的各种“管束”措施，包括“层层审批”之类的措施就没有道理。举例来说，现在人们对“控购”一事仍然极有怨言，但是，对于形形色色的“公款消费”严格控制还控制不住，不控制又怎么行呢？“控购”当然限制了那些“自觉”企业的必要购买，但是，只要存在着“不自觉”的人，政府只能出来“控购”。其他如滥发奖金、“工资侵蚀利润”、“乱上项目”、大搞“楼堂馆所”、“故意赔本”、“国有资产大量流失”等问题，从性质上说都是侵害了资本的利益，资本所有者自然要出来“管一管”。“下放自主权”能使一些企业运转更灵活，但也面临着如何防止人们“滥用权力”、侵犯资本利益的问题。并不是任何情况下都需要政府做“控购”这样的事，但前提是企业、单位不是“公共的”，花的不是“公款”。西方国家中的一切公共机构，“支出自主权”要比我们目前的企业所拥有的自主权小得多，每花一分钱都要审批、报账、审查，不如此，公众就要“造反”：为什么你能花我不能花？为什么你有权力挥霍公款？公有制的本质是从资本中获益的权利平等，因此只要在这方面不公平的现象出现，政府不去管，公众早晚会要求以致迫使政府去管，就像我们的经济中一个企业多发了奖金，另外一些企业要么会“攀比”，也发那么多（有钱可发的情况），要么求政府出面对那个企业加以控制（没钱发奖金但有权作为“共同所有者”，要求平等待遇，即谁都别发）。
“政府管企业”的结果会陷入“收权—放权—收权—放权”的恶性循环当中去：“收”的时候看到的是企业被管死，看到因经济效率低下而资本增值不快；而在“放”的时候则能观察到大量的滥用权力的现象，资本不但增值不了，甚至资本会大量流失。在国家或政府是所有者代表的情况下，我们不能忘记一个非常基本的经济问题：政府不管企业，经济中谁又作为所有者来管企业，谁作为资本所有者来监督管理者和劳动者？谁来代表资本的利益来与管理者和劳动者的利益抗衡？所谓“放权让利”，超过一定限度之后，便等于“公有产权”的自我放弃或“自我侵蚀”；而“收收放放”的怪圈，不过是这一“放弃产权”过程中国有财产所有者“内心矛盾”的外部表现形式。
总而言之，要想做到政府不再管企业，前提是政府不再是所有权主体，至少不再是大多数企业的所有权主体，国有制的所有制形式在整个经济中不再为主体。即使这样，我们的经济仍然可以是以“公有制为主导”。因为，第一，公有制为主导并不一定是国有制经济占主导；第二，公有制占主导，并不等于国有制经济要在数量上（资本总额、生产总值或就业总额）中占“主体”。在一个股份制企业中，20%—30%的以至更低比例的股份就可以对企业决策起决定性的支配作用，同样的原则也适用于整个以“公有制为主导”的经济。这样，虽然我们的经济仍然是公有制占主导，但对于大多数企业来说，已可不再存在“政府直接管企业”、直接抓生产、直接搞流通等等“政企不分”的问题。
市场经济中政府的基本职能
在体制改革过程中，一直存在着一种观点，认为市场化改革就是削弱政府，就是政府放权，就是政府管得事越少越好，似乎市场就真的是“无政府”。其实，要建立起市场经济机制，需要做的事情只在于使政府做到该管的管、不该管的不管，从原来的一些职能中退出来，更好、更强有力地执行另外一些政府应该执行的职能。与市场经济对政府的要求相比，传统体制下的政府在“管企业”、“管生产”等方面管得太多了，而在提供“公共物品”方面却做得很不够。
政府的基本职能，就是组织“公共物品”的供给。所谓“公共物品”，是现代经济学中对一类物品或服务的概括，其共同特点是消费的“不排他性”，只要它存在，你可以消费，我也可以消费。国防、公安、环境等等都属于“公共物品”。与“公共物品”相对应的便是所谓“私人物品”，它不一定真是私人所有的物品，而只是在消费上具有“排他性”。
公共物品由于具有消费上不排他性，会引起需求与供给无法自动通过市场机制相互适应的问题，人们便会“搭便车”、“占便宜”。比如公共物品路灯，大家都不愿去买，心想只要有人买我就能免费加以利用。这样，结果便可能是大家谁也不去买，街上不再有照明，路灯的供给不足，不能满足实际需求，也就是发生资源配置无效率的情况。生产路灯的成本费用是一定的，路灯本身可以由“私人”生产，但问题在于谁来“付费”，谁来购买，谁来“组织供给”。这时，在公共物品消费的问题上，就要有点“集体行动”或“公共选择”了。靠个人之间的直接“交易”去解决公共物品的供给问题，由于“交易成本”太高而得不偿失，往往会导致“市场失效”的结果。经济学家们曾设想了很多方法来解决这个问题，其中包括由私人来安排公共物品的供给，但迄今为止最“经济”也最通行的办法，还是由政府来管，或者，在“政府缺位”的情况下，组建一个“政府”——楼道里的居民一起开个会讨论安装路灯的问题，订出一个办法加以解决。“路灯”的例子虽小，但能说明的道理与其他大问题是一样的。
这就是说，政府的职能，简单地说就是“组织和执行公共物品的供给”。笔者不否认国家或政府也会成为“阶级压迫的暴力机器”，但如果只讲这一特殊“功能”，而不讲“公共物品供给”这一基本功能，是对国家或政府的片面理解。在体制改革的问题上，如果我们继续忽视政府作为“公共物品供给者”的基本属性，而只讲其他什么属性，我们的政府职能就不会得到根本性的改善。
政府之所以只应管“公共物品”的供给而不必去管、不应去管“私人物品”的供给，是因为私人物品由于消费的排他性，一般不会发生“搭便车”、“占便宜”的问题。资源能合理配置，便实现供求均衡，政府过多干涉会导致资源浪费；应让市场机制逐步调整。因此，所谓的市场经济，简而言之就是由民间自由交换实现“私人物品”的有效率生产，而由政府负责安排公共物品的供给这样一种特殊的制度安排。由此而论，政府职能的转变，就是要从过去直接管理私人物品生产活动的职能中退出来，加强对公共物品供给的管理；削弱它在“私人物品”生产中的作用，增大它在“公共物品”供给方面的作用。就目前状态而言，我们的政府在履行其应该履行的公共职能方面，不是太强了，而是太弱了。
政府的首要职能是保护产权
经济学中“公共物品”，是一个涵义很广的概念，不仅指有形物品，也包括许多“无形的物品”。其中一种重要的无形的公共物品，就是“对产权的保护”。
政府的一个重要职能，并且可以说是首要职能，就是向社会上一切合法利益集团与个人提供保障。对产权的保障，是政府所能提供的一种能为全体公民共同享有的重要的“公共物品”。
所谓“产权”，是对各种权利的一种总称。它不仅是过去“所有权”概念所专指的对“物质生产资料”的产权，而是泛指一切依据某种生产要素获取收入的权利。
产权概念相比所有权概念的一个重要特点，就在于所有权概念所强调的主要是人与人之间在物质占有方面的排他性（这件东西归我而不归你，因此我可以使用并从中获利而你不能），而产权概念则更强调的是平等权利之间的相互交错、互相兼容与相互冲突。马克思在《资本论》中所分析的工人与资本家在工资与利润分配问题上两种平等的权利“二律背反”的问题，这可以说是解释产权概念的很好例子。资本家依据对资本的所有权，有“权利”尽可能地“压榨”剩余劳动；而工人则依据对劳动力的所有权，有权利要求对劳动力的支出进行充分的补偿，于是在收入分配问题上发生利益的冲突。所有权都是明确的，但依据这两种所有权而产生的“产权”却往往并不明确，需要通过“利益斗争”（如工资谈判、罢工等）才能作出进一步的划分与界定。类似的例子在我们的经济生活中比比皆是，比如说你有居住在一间房中生活的所有权，我也有居住在一间房（隔壁）中生活的所有权，双方都很明确。若你半夜在你自己的屋子里跳迪斯科，并没有违反你的“所有权”，但却闹得我无法安宁，咱们俩平等的权利便在“安静”这一共享的环境“财域”里发生了利益冲突，于是便出现了如何进一步界定你我之间的权利即“产权”的问题。总之，如果说所有权的概念更强调的是已经明确界定的东西，那么，产权则强调的是那些需要不断再界定、重新界定的东西。“所有权”体现的是“互不相干”（排他），而“产权”强调的是相互冲突。
日常经济纠纷，大体可分两大类，一类是事先已有契约，已界定了产权，但发生了公开的抢夺或明显的欺诈。比如商业欺诈，欠债不还，合同违约等；第二类则属于经济活动、经济交往发生之初双方都没有想到、没有划定清楚，但事后因各种原因使一方钻了空子、占了便宜，另一方吃了亏，加大了成本，觉得不公平，要求得到一定补偿或分享利益，或者要求分摊成本。在前一类情况中，需要做的是如何“保护产权”，即保障已经界定清楚的产权，而后一类情况，则是如何进一步划分、界定产权。后来大家发现，在经济纠纷的当事人之外有个“第三者”，作为“社会仲裁人”，来调解矛盾，保护产权与界定产权，会更方便，更省事，更节约成本，也更能体现社会公正。所谓“政府”，在一定意义上正是依据这样的公共需要而产生的——更严格一点说，政府本身的“合法性”，正存在于这样的公共需要当中——政府本身是被公众创造出来保护公众权益、调解社会纠纷的社会仲裁人。
政府这个社会机构提供的对产权的保障本身具有“公共物品”的性质，其原因就在于它也像国防一样，具有“消费的非排他性”，因为它一经确立，原则上要对社会上每一个人一视同仁。一项法律、一项政府规章制度、对一种权利的保障或对一种行为的禁止，适用于全社会。
在市场经济条件下，个人之间、企业之间的经济交往越发展，社会分工越细化，就越需要有政府这样的公共机构，通过法制保护大家的产权，调节各种经济纠纷。政府若不承担和强化这一职能，出现“政府缺位”，其他一些东西就会来“补位”，如“要债公司”、“家族势力”、“黑帮团伙”依靠私人势力保护产权，不仅不经济、不公正，而且受经济规律支配，早晚会到“重组政府”的一步。既然我们已经有了一个现存的政府机构，就要及时、主动地转变职能，加强法律建设，建立起与市场经济相适应的立法与司法体系，而不要再走一个漫长而痛苦的重组过程。
保护产权的重要性是不言而喻的。产权界定得越清楚，市场上每一行为主体的权、责、利就越明确，就越能在制度框架内得到法律的保护。人们对经济活动中种种行为主体的行为方式预期越稳定，市场运行越有秩序，坑蒙拐骗、不负责任的事情就越少，交易成本就越低，经济效率也就越高。
政府只要为各经济行为主体提供产权保障，维护市场运行的正常秩序，市场规律本身就会使经济效率得到改进，这才是真正造福于民的根本大计。
我国目前需要注意保护的一种产权，就是私人财产的所有权。尽管现在鼓励个体、私营，鼓励私人投资和再投资，但仍有许多人怕“政策不够”，不敢扩大发展自己的产业。政府如果不及时保护私人财产的所有权，那些宝贵的资本就要被“配置”到吃光花光上去，“配置”到国外银行里去。
政府的首要职能是保护产权，特别是财产所有权，政府的职能是做好社会仲裁人，做好经济纠纷发生后的第三者，凌架于当事人之上、站在利益冲突之外来调解利益冲突，它自己就不能是利益当事人。通行的司法程序规定，与当事人有关系特别是有利益关系的人员必须“回避”。如果按这一原则推论，我们现在的司法人员，事实上没有权利处理国营企事业单位与其他非国有经济实体的经济纠纷，因为国营企事业单位与司法当局从经济上说同属国家所有的组织机构，这就很难不让人对案件处理的公正性产生怀疑（事实上国营企事业单位也的确有比别人更多的“内部渠道”对案件的审理施加影响）。我们现在的经济体制中存在的一个重要弊病，就在于政府在各种涉及经济利益纠纷的问题上（像企业亏损了不能破产、拖欠债款、三角债、国有企业垄断、对非国有企业的歧视待遇等），转来转去总会发现在当事人的背后站着一个政府。裁判也去踢球，就很难当好裁判。
宏观调控、基础设施与公共服务
应该由政府提供的“公共物品”还包括以下的一些东西：
——宏观经济稳定。稳定的宏观经济环境对单个生产者和消费者来说是一种“公共物品”，因为每个人都可以从中获益，不稳定则大家受损。自由主义经济学家长期以来反对政府干预性宏观政策，但迄今为止，还没有一个国家的政府真的完全放弃了宏观调控，可见还是有用的，在市场经济发展初期，恐怕就更是这样。宏观调控不是指“经济计划”，也不是指产业政策和收入政策，而是指通过政府支出与货币供给政策，对经济运行的总量进行调节。从我国经济目前的状况看，由于在向地方政府和国营企业放权让利的同时，在经济中起主导作用的国营企业的预算约束仍然很软，导致旧的直接控制性机制失效，而新的市场机制下宏观调节的各种手段如利率、储备率等等还不能起到应有的作用，加上政府财政收入相对减少，支出的刚性加大，因此政府的宏观调控能力有所减弱，宏观经济的不稳定性也在加大。在市场化改革过程中，政府在这方面的职能，不仅不应削弱，反而需要逐步强化起来，只不过要按照市场经济的新方法、新手段来进行调控罢了。
——经济基础设施。经济基础设施主要是指基础科学研究、市政基础设施和公共交通系统等。基础科学研究由于可以增加全社会的知识存量，使各种生产活动共同受益，不易用保护技术专利的措施加以对待，而是应按照公共物品的方式来加以组织生产，由政府负责组织。市政基础设施和公共交通系统可以由民营公司建造，并向使用者收费，但由于其生产过程本身涉及面较广，一旦建成又可以服务于全社会，因此至少应有政府加以组织与规划，以节省社会成本，避免资源浪费。
——公共服务。包括环境保护、城市规划、市容美化、社会福利、消防救灾，等等，而最重要的一种公共服务是“信息服务”，即政府利用它所处的特殊地位、及时地搜集、分析、整理各方面的信息，并及时地把它们传递到各个方面去，提高全社会的信息分享程度，降低因信息不完全造成的无效率（我们现在的政府还在将许多本该尽量扩大分享程度的信息，却对公众“保密”，甚至对研究人员“保密”，是件很成问题的事）。日本中央政府的经济企划厅，其职能很大程度上就是“提供信息”，把国内外的各种市场信息及时搜集分析，然后通报于商界，并通过各种形式的“磋商”，使信息得到正确的理解和运用，最终经济决策由民间公司自己作出。
此外，政府的职能还在于制定适当的对外政策，争取有利于经济发展的国际环境。和平有利的国际环境也是国内企业与个人能共享的一种公共物品，错误的对外政策会使大家在国际市场上难做生意，战争更是劳民伤财。而一个通过外交活动吸引外国投资和开拓本国产品市场的政府，能为国民带来巨大的经济利益。发达的市场经济要求有国际自由贸易，这样也可减少国内经济中存在的摩擦与无效率，但在最初的发展阶段上，以增强本国工业的实际竞争能力为目的的保护主义是必要的。我国许多市场，特别是消费品市场近些年想保护都保护不起来，说明政府在保护国内市场的问题上已经丧失了很大一部分能力，而这种能力对于落后国家来说是需要加强而不是削弱的。
（原载《中国改革》杂志。）
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