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中图分类号：D05 文献标识码：A 文章编号：1001-5035（2007）05-0061-04
政党法制化是以法律的形式规定政党的存在和活动方式的过程。对于政党法制的定义，学者们有着不同的理解与表述，如有的学者认为：“政党法制化是政党地位和活动规范化、制度化的过程。”[1] 有的学者认为：“政党法制也叫政党法治，是将政党的活动纳入到法治的轨道，完全以法的途径来解决政党存在的问题。”[2] 也有学者认为：“政党法制是指有关政党的法律、法规、制度的总称，它主要有宪法规定、相关法律规定、专门政党法以及有关政策法规等形式。”[3] 还有学者认为：“政党法制包括两方面的内容，即一是政党活动要遵守宪法和法律的规定，二是政党要依法设立章程与纪律。政党法制实际上是依法活动与依法自律的两个方面。”[4] 学者们对于政党法制的不同概括，缘于对政党法制角度的不同认识，但基本上都涉及到这样一个实质，即政党法制就是以宪法和相关的法律法规，规制政党的存在和其内部、外部行为。
自党的十六大提出“依法执政”的方针以后，理论界、学术界对我国政党法制化问题的研究和讨论变得热烈起来。学者们对西方政党法制化的状况，我国的政党法制化问题，以及共产党领导下的多党合作和政治协商制度等诸多问题进行了多方面的探讨，其中虽有一些偏颇和不足，但很多探讨是积极有益和颇有成效的。
一、关于西方政党法制的理论基础
从世界范围看，政党法制化水平在一定程度上反映着一国的政治文明程度。各国的政党法律制度，“就是一个值得借鉴和吸收的人类政治文明成果”，[2] 为我们提供了可资参考的丰富经验。
西方政党法制植根于政党民主的理念。对于西方政党法制的理论基础，我国学者主要论述了其理论根据和主要观点。政党是私人之间根据个人意愿就政治信仰与政治行为问题而形成的结社组织，自由结社权是各国宪法所规定的私人基本权利之一。因而政党民主是政党形成的基本条件，也是政党法制的理论基础。政党民主有两方面的含义：一是指政党内部的组织活动须服从民主的一般原则；二是指政党的外部活动必须符合民主国家的理念。[5] 对于国家民主原则是否通用于政党，有两种不同的观点：一种观点认为，可以按照国家民主的理念与原则要求政党，政党所遵行的民主理念与国家所奉行的民主理念具有同一性；另一种观点认为，不可以按照国家民主的理念与原则要求政党，否则会产生诸如是否要求政党像国家保护人权那样保护党员的权利，是否承认党员在政党内部有结社权，在政党内部是否适用国家选举制度等等问题。目前较多人持修正性观点，认为人民和国家的关系并不等同于人民与政党的关系，规范政党内部关系的民主理念，原则上源于国家民主的理念和制度，如果有所修正，须在考虑政党功能及特性后，才予以援用。[6]
二、关于西方政党法制的内涵
对于西方政党法制的内涵，学者们有着不同的归纳，主要观点有：
关于西方政党法制的特征：一是政党活动的法律本位性，即指“通过代议机构的立法活动，以法律的形式规定政党的存在和活动方式”。二是司法具有对政党活动的主动干预性，具体表现为两个方面：第一，对政党内部行为进行司法判断；第二，对政党外部活动进行司法审查。[5]
关于西方政党法制的基本原则和表现形式。政党法制的依据是宪法，其基本原则是“贯穿于宪法与法律有关政党活动规范中的基本精神”。[6] 在政党法制的构建中，分为内部表现形式与外部表现形式两种：其内部表现就是政党法制下政党活动与宪法价值的日益趋同，体现为政党民主、政党自由与党内人权；其外部表现就是“在一国的法律体系中，有关政党的法律规定与法律调整的一种有机构成”。[5]
关于司法对政党活动进行干预的问题，也有学者论及，主张对政党内部和外部活动开展司法审查，其理论根据是政党宪法地位的双重性。政党作为公民宪法上的政治性结社，兼具私法人和公法人的特性，前者要求以私法自治与国家民主理念为原则约束政党内部行为，后者要求以自由民主国家的宪政程序为标准规制政党的外部活动。一般而言，在私法关系内部发生的争议，国家法院具有管辖权；对政党外部活动的司法裁断，具体包括审理程序、审查标准、法律责任、裁决的法律效力等方面内容。[6]
三、关于国外政党法制体系
各国宪法有关政党活动的一般原则与其他规范政党活动的各种法律，共同构成了政党法制体系。我国学者认为，国外政党法制体系大致包括四个方面的内容：1.宪法中所规定的与政党制度相关的基本原则。2.政党基本法，即立法机关针对政党活动制定的专门立法。3.专项政党立法，即针对某个特定政党的立法。4.散见于其他法律中的有关政党活动的规定。[6]
有的学者就国外宪法中的政党条款和政党法进行了专门探讨。认为国外宪法中针对政党所作的专门条款，从篇幅上看大致可分为三种类型：1.简短型。只用约100字左右规定了政党的若干最基本原则。2.比较完备型。大约用200-500字相对完备地规定了政党运行的基本原则。3.详尽型。用500-1000字规定政党运行的各项原则。这些宪法中的政党条款具有如下共性内容：1.政党依法自由组建。2.政党法律地位平等。3.政党的功能是通过选举等方式来表达人民的政治意愿。4.政党的内部组织和运行必须遵循民主的原则。5.政党的经费来源与支出必须公开并接受审查。6.不得强迫和限制加入或退出政党。7.政党的正常活动受国家的保护和资助。8.禁止政党组建和活动的条件。这些共性原则“反映了人类社会比较先进的政治文化或政治文明，体现了人类社会的一系列进步价值，如自由平等、竞争、法治等，因此具有普遍的生命力”。[2]
也有学者总结，西方国家宪法在政党问题上的规定有如下特点：1.对政党问题的规定极其简单，只提出一般原则而少有具体规范。2.不出现具体政党名称，对于实行何种政党体制（两党制或多党制等）一般也不作明确规定。3.把政党纳入民主体制，规定建党自由。4.对政党的限制，本质上以不危害资产阶级统治为原则。[7]
还有学者认为，总结国外政党政治的宪法体现，可得出如下共性的方面：1.体现出共同的基本原则，即：（1）建党自由；（2）义务明确；（3）追惩严格。这三条是当前世界政党政治宪法体现的主流。2.表现为通过宪法途径开展政党斗争，从而使政党的成立、活动以及取缔、查禁都表现为依法进行。3.宪法手段对政党政治约束的宽严与社会政治斗争形势密切相关。此外，还有以下较具个性的方面：1.少数宪法明确规定某一党或某些政党的执政地位。这主要是社会主义国家和亚洲一些发展中国家。1989年以后，随着苏联解体和东欧国家的重大变化，作出这类明确规定的宪法已大为减少。2.少数国家通过宪法性文件对政党政治的运行作了相当详尽的规定。3.有些国家宪法还对政党的名称、必须遵守的民主原则、党员的身份和活动等作出明确规定。在当代世界范围内，在宪法中或通过宪法性文件对政党政治的运行作出详尽的具体规定的国家还是少数，但却有不断增加的发展趋势。[8]
政党法是关于政党的专门法律，目前只有十几个国家制定了政党法。对于西方的政党法，有学者认为主要包括以下五个方面的内容：1.确认自由组织政党是公民的权利。2.严格限制政党及其活动。3.提出对政党本身的要求。4.禁止某些政党的规定。5.确认党的作用。其特点在于：一方面，它在形式上确认人民组织和参加政党的自由及各政党参与政治生活、竞争执政权的平等权利；另一方面，对政党的建立和活动加以严格的制约、限制。这种限制又分为：一是中性限制，如不能以地区、民族、宗教、职业等为基础建党，规定建党的人数规模等；二是对代表中下层利益的政党特别是共产党加以限制，这是西方政党法中主要的也是体现其本质的方面。[3]
在分析了大多数政党法产生的历史条件和现实作用的基础上，有的研究者认为：1.政党法均是各国特定历史条件下的产物。2.制定政党法未必都能达到预期的目的。3.政党法并非政党政治的普遍要求，也非法治国家的必然要求。因而，没有专门的政党法并不意味着政党的存在和活动就无法可依。是否有专门的政党法，也不是衡量一国法治程度的标准。[3]
德国是目前西方国家惟一制定政党法的国家。有学者对德国的政党法制进行了专门研究，认为德国除相对健全的法律规定外，违宪司法审查对德国的政党法制化起了重要的推动作用。德国的经验表明，政党入宪后，有关条款是否被遵守，是政治发展过程中各种力量平衡对抗和斗争的结果，其关键在于是否存在一个解决宪法争议的机构和有效机制，而德国确立了联邦宪法法院这一解决宪法争议的机构，形成了一套保证宪法得以有效实施的机制，不仅把议会、国会等国家机构，而且把包括执政党在内的所有政党都置于宪法约束和宪政体制之下。而“我国缺少可以对包括政党在内各种主体的可能的违宪行为进行审查的机构和机制，是推进政党法制化进程中迫切需要解决的问题”。[9]
对于国外政党法制体系，我国学者大多是从不同侧面对其进行探讨的，这些探讨虽较为深入和中肯，但对某些内容的专项探讨，似还不足。另外，由于政党政治的环境不同，西方政党法制中的某些做法，我们可以积极借鉴，但不能简单地模仿和照搬。
四、关于西方政党法制化过程
西方政党法制化不是一蹴而就的。对其发展过程，我国学者概括为大致有以下阶段：1.最初政党以社团的身份在宪法、选举法等法律框架下运作，其早期的法律基础来自于结社自由的宪法条款或法律原则，这时还没有任何相关法律对政党的合法地位予以确认，结社自由的宪法规则是政党法制化的第一步。2.随着政党在国家政治生活中的地位的不断提高，一些国家的宪法和其他法律开始增加关于政党的条款，政党逐渐纳入国家的正式法律体系中。3.根据政党政治的需要，一些国家制定了一些有关政党的单项法律和专门的政党法。但到目前为止，专门的政党法，全世界也不过区区十几部而已，并且大多是非西方国家制定的，发达的资本主义国家中只有德国一国制定了政党法。[1]
在第二次世界大战以前制定的宪法基本都没有关于政党和政党制度的条文，第二次世界大战以后，各国阶级力量对比发生了变化，一些发达资本主义国家在制定宪法时，不得不对政党问题作一些原则性规定。随着现代民主和政党政治的发展，各国在立宪或修宪时由过去对政党活动不闻不问发展到作出相应规定，已成为一个共同趋势。[10]
对于为何西方国家大多没有关于政党的单项法律，并且在宪法中也很少提及政党，从而出现法制体系不完备、不健全这一现象，我国学者认为，造成这种现象的原因有：1.历史原因。资产阶级革命胜利后制定宪法时还没有现代意义上的政党，这是造成这种现象的初期原因。2.宪法性质的原因。宪法是一个国家政治、经济、社会生活的总章程，对现实生活的指导只是宏观的、原则性的，因而与现实世界有偏差。宪法中没有提及政党在西方民主国家是一种普遍现象，从世界范围看，宪法也往往不能反映现实世界的真实情况，政党政治就是其中之一。3.政党特点的原因。（1）政党是社会自发形成的，其发展的每一步都得到大众支持，从一开始就不担心其合法性问题，因而也不用像其他制度那样需要先用法律固定下来。（2）政党活动具有复杂性和不确定性，很难加以合理预期。（3）政党的性质具有模糊性。政党一方面连接大众，一方面连接公共权力机关，组成政府，处于官方正式组织和非官方社会组织的交界上。未执政时是社会组织，选举获胜即成为国家机器的操纵者。（4）政党控制、行使国家权力具有隐蔽性。政党隐身在政府、议会等国家机构中，以其他权力机关的名义控制权力。西方国家对权力机关行使权力的限制已很充分，因而没有必要制定单独的政党法来约束政党行为。（5）政党政治包含了太多无法或不适用法律明确规定的事物，政党领袖们也不愿其一切行动都暴露在法律的监视之下。[1]
五、西方政党法制化对我们的启示
西方政党法制化对构建我国政党法律制度的借鉴意义，我国学者认为有以下几个方面：1.政党执政和参政的程序合法性问题。中国共产党执政的实体合法性不容置疑，但也要重视程序的合法性，以往我们党在工作中出现的重大失误与挫折，根本上都与程序合法性的缺失相关。“依法执政”强调的就是程序的合法性。应以法律形式明确以下规则：（1）由谁来决定什么是先进生产力、先进文化和人民利益；（2）通过什么途径、方式和程序来作出上述这些决定；（3）由谁来评判执政的共产党是否做到了“三个代表”；（4）通过什么途径、方式和程序作出上述这些评判。另外，参政党参政的程序合法性问题也不容忽视。2.政党的内部组织管理纳入法制轨道问题。3.政党经费的法制化问题。4.政党运行中的其他问题。如国家机关组成人员的提名、推荐和选举问题；重要议案的提案、表决问题；党章党规与宪法和法律的协调衔接问题；政党的非法及其认定问题；政党的国家管理及其在民事、行政以及刑事关系中的法律地位问题，等等。[2]
也有学者提出，对于西方政党法制的借鉴，可从这样几个方面思考：1.政党执政和参政的程序合法性问题。2.政党监督机制的完善。3.政党法律体系的构建。如我国宪法明确规定结社自由是公民的一项政治权利，但在实践上，是不包括组建政党的，对此应有法律作出明确规定。再如，我国的多党合作的政治协商体制，应将执政党和参政党的权利义务纳入法制轨道等。[5]
对于是否应制定我国的政党法，学者们有不同的观点。但均认为，对于我国政党制度的法律化问题不应回避。对于西方政党法制方面的政治文明成果，应着眼于对其政治文明本质属性的理论思考，其政党法律制度，更多地属于民主法治社会的政权组织运作方式，而不属于国家基本制度范畴。借鉴和吸收其优秀的部分，对于构建我国的政党法律制度，有着重要意义。