我国政府之间高等教育投资责任划分问题研究，本文主要内容关键词为：高等教育论文,我国论文,政府论文,责任论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F812.453 文献标识码：A 文章编号：1002-8102（2007）09-0026-07
一、引言
多级政府国家的高等教育体制中的一个重要问题就是如何在各级政府之间划分高等教育的投资责任。政府之间高等教育投资责任的不同划分，有不同的教育发展效率和教育公平效果，对经济社会发展的效率和公平有不同的影响。影响政府之间高等教育投资责任划分的因素有多种：首先是高等教育服务本身的属性，高等教育服务是地方性准公共产品，高等教育也是一个具有规模经济效益和范围经济效益的产业；其次是外部因素，主要包括：国家发展战略、国家结构形式、经济体制、经济发展水平以及高等教育发展历史等等。随着社会经济发展和制度条件的变化，政府之间高等教育投资责任划分必然发生变化。
我国正处于经济快速发展和体制转型时期。上个世纪70年代末，我国开始进行经济体制改革，逐步摒弃赶超发展战略，经济增长迅速，经济发展水平迅速提高；先后进行了财政分权改革和分税制改革；从1999年高等学校开始大规模扩大招生，高校毕业生就业市场化，高等教育规模迅速扩大为世界第一位。随着我国经济社会体制的变化，需要改革和调整中央和地方的办学责任划分，但是，这一问题的研究并没有受到学术界的重视。本文的目的是研究目前我国普通高等教育中中央和地方的责任划分问题，探讨目前中央政府高等教育投资的效率和公平效果。我们将证实，中央政府的高等教育投资对地方政府高等教育投资具有替代作用，中央政府直接投资举办高校替代了发达地区发展地方高等教育。
本文包括五部分，第一部分是引言；第二部分中我们简要回顾高等教育体制改革的历史，分析政府投资责任划分的现状；第三部分分析中央高等教育投资对地方高等教育投资的影响；第四部分通过两个面板数据模型验证我们的假设；第五部分为结论和政策建议。
二、我国高等教育体制改革的历史和现状
计划经济时代，为了满足重工业优先发展战略的需要，适应当时的经济体制，我国实行高度集权的高等教育体制，实行由中央财政部门与教育部门、计划部门协商联合下达教育经费支出指标的政府投资管理体制。从上个世纪80年代初开始，我国进行财政分权化改革。从1980年开始，高等教育按办学体制和学校隶属关系，分别由中央财政和地方财政负担；中央财政只负担中央各部委所属的高等学校和中等专业学校的经费，各省市自治区所属的高等学校和中小学校的经费完全由各省、市、自治区人民政府供给。自此以后到1998年，高等教育中政府之间投资责任划分没有实质性的大的调整①。1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》明确提出了基础教育的办学责任交给地方政府、政府要向高校放权等分权化改革措施，但是并没有提出要把高等教育进行中央向地方的放权改革，没有明确规定各级政府之间应该承担哪些高等教育办学责任。1993年发布的《中国教育改革和发展纲要》中提出了调整改革中央和地方的责任，明确了中央向地方放权：在中央与地方的关系上，进一步确立中央与省（自治区、直辖市）分级管理、分级负责的教育管理体制。中央直接管理一部分关系国家经济、社会发展全局并在高等教育中起示范作用的骨干学校和少数行业性强、地方不便管理的学校。在中央大政方针和宏观规划指导下，对地方举办的高等教育的领导和管理，责任和权力都交给省（自治区、直辖市）。按照这个精神，中央要进一步简政放权，扩大省（自治区、直辖市）的教育决策权和包括对中央部门所属学校的统筹权。1994年7月国务院发布的《关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》中进一步明确提出了高等教育体制改革目标：“高等教育逐步实行中央和省、自治区、直辖市两级管理，以省级政府为主的体制。……逐步扩大省级政府的教育决策权和统筹权”。但是这种改革多年后才得以实施。1994年，我国财政体制进行了分税制改革，把教育列为中央和地方的共同责任，但是没有明确如何划分这种责任。1999年开始实施的《中华人民共和国高等教育法》也没有明确划分中央和地方的投资责任。从1980—1998年，在高等教育发展中，一直是中央和地方共同承担办学责任，随着经济社会改革和发展，中央政府承担的办学责任没有减少，高等教育体制集权程度并没有降低。1996年中央政府举办的高等学校达到了最高峰，中央部委举办的普通高校数量达到 366所（纪宝成，2003，第323页），这在世界上是独一无二的。
1999—2002年，在解决政府各个职能部门办学问题的同时，中央政府把部分原来中央部委所属的高校按照属地化的原则，下放给省、市、自治区政府管理，投资责任也下放给了地方，中央直接举办的高校数量迅速减少。但是，中央政府仍然保留了111所高校，其中77所由教育部直接管理，这是目前我国高等教育的“国家队”，是中央政府高等教育投资的重点。
教育研究者通常将高等教育体制分为集权型、分权型，或者分为集权型、分权型和集权分权型。其实，在分权和集权之间没有一个绝对分明的界限。根据财政理论中的分权程度度量指标，我们定义高等教育体制的集权程度，指中央政府高等教育投资占全部政府高等教育投资的比例，分权程度为地方政府高等教育投资占全部政府高等教育投资的比例。从1999年开始，高等教育体制的集权程度逐步降低，中央政府承担的投资责任逐步降低。表1中给出了1998—2005年期间，中央政府所承担部分的比例的变化，表中的数据分别是中央政府拨付的财政预算内经费占高等教育全部财政预算内经费的比例、中央高校的总收入占全部高校总收入的比例、中央高校支出占全国高校总支出的比例。
表1高等教育体制集权程度的变化
年份
19981999200020012002200320042005
财政预算内经费
0.569
0.505
0.473
0.450
0.421
0.422
0.395
0.382
总收入占比 0.598
0.513
0.462
0.432
0.421
0.393
0.368
0.349
总支出占比 0.578
0.501
0.442
0.415
0.388
0.378
0.363
0.352
数据来源：根据1999—2006年《中国教育经费统计年鉴》的数据整理得出②。
中央高校学生占全国高校学生的比例也能反映高等教育体制的变化趋势，图 1给出了中央高校本科生、专科生的招生人数、在校生数所占的比例，这些比例都在逐步下降，表2给出了中央高校研究生的招生人数、在校生数占全国普通高校研究生比例的变化趋势。
表2中央高校招生和在校生所占比例（％）
年份招生数量 在校生数量
博士
硕士
本科 专科
博士
硕士
本科 专科
2003 82.66 62.03 21.56 2.73 84.39 63.73 22.86 3.19
2004 80.55 58.74 20.42 1.79 83.08 61.18 21.4
2.39
2005 80.71 55.89 20.12 1.34 83.03 58.42 20.42 1.73
从2003—2005年中央高校研究生占全国高校的比例③，我们可以判断出 2000—2004年的招生中，中央高校研究生所占的比例逐步减少，这是因为2003、 2004、2005年，中央高校在校研究生占的比例大于招生数量中占的比例，而且2003年在校生占的比例小于2004年。2005年中央高校研究生招生所占比例又略有增加。
目前，中央高校博士生占全国普通高校培养博士生的80％以上，硕士生占 60％左右；中央高校培养的本科生约占全国的20％，2005年的专科生招生中央高校占的比例仅为1.34％，中央政府已经不再直接举办普通专科学校和职业技术院校。从高等教育的层次结构来看，中央和地方分别承担高等教育中不同层次部分的办学责任，中央主要承担高等教育中的高级部分。
中央高等教育经费在各个地区的分配情况也发生了变化④，表3和表4给出了1998年和2005年各个地区中央高校总经费和财政预算内经费占该地区全部高校的总经费和财政预算内经费的比例。其中，北京、浙江、广东、湖北、安徽、陕西等省市的比例有所提高，其余的省份都在下降，1998年仅有贵州省的经费为零，2003年及其以后则有10个省份为零。中央政府的高等教育经费进一步向几个省市集中。就东、中、西部地区而言，各个地区所占的比例也在发生变化，东部地区增加，中、西部地区减少，见表4。
表31998年、2005年中央政府高等教育投资在全国的分配情况（％）
1988年 2005
1988 2005
省份 总经费 预算内 总经费 预算内省份 总经费 预算内 总经费 预算内
北京
19.5
19.4
25.2
24.77 河南
1.51.70.00.00
天津3.43.32.52.58 湖北
7.67.38.68.01
河北1.71.80.60.57 湖南
3.33.42.42.37
山西0.30.40.00.00 广东
3.93.75.45.90
内蒙古
0.10.10.00.00 广西
0.30.30.00.00
辽宁6.26.23.13.68 海南
0.10.20.00.00
吉林3.23.32.73.13 重庆
2.62.72.11.92
黑龙江
3.53.54.13.30 四川
5.24.85.34.64
上海
10.39.1
11.2
10.88 贵州0 0 0.00.00
江苏9.49.38.98.60 云南
0.40.40.00.00
浙江2.32.13.43.08 陕西
5.46.25.86.57
安徽1.82.12.13.16 甘肃
1.31.51.01.20
福建1.31.31.72.03 青海0 0 0.00.00
江西1.11.30.00.00 宁夏0 0.10.20.24
山东3.43.63.13.37 新疆
0.60.70.00.00
表4 中央高等教育投资在东中西部地区的分配（％）
地区
19982005
总经费 预算内 总经费 预算内
东部
61.860.365.765.5
中部
22.423.119.920.0
西部
15.516.414.414.6
我们把在某个省的中央高校财政预算内经费（或财政性经费、高校总经费）占该省全部高校财政预算内经费（或财政性经费、高校总经费）的比例，定义为该省高等教育体制的集权程度。表5给出了1998和2005年集权程度指标的数据。由此看出，各个省相应的高等教育体制集权程度都有所下降，各个省市之间的集权程度差异很大，从用预算内经费计算的指标来看， 2005年全国最高的依次为北京市、湖北省和陕西省，从用总经费计算的指标来看，分别是北京、上海和湖北省。
表5 1998年和2005年各个省的高等教育体制集权程度
1988年 2005 1988 2005
省份 省份
总经费 预算内 总经费 预算内 总经费 预算内 总经费 预算内
北京0.828 0.855
0.762 0.703
河南
0.311
0.316
0.000 0.000
天津0.674 0.659
0.334 0.348
湖北
0.749
0.767
0.528 0.672
河北0.336 0.343
0.067 0.102
湖南
0.514
0.581
0.229 0.324
山西0.157 0.161
0.000 0.000
广东
0.349
0.315
0.251 0.265
内蒙古
0.059 0.081
0.000 0.000
广西
0.169
0.177
0.000 0.000
辽宁0.646 0.647
0.249 0.317
海南
0.241
0.306
0.000 0.000
吉林0.602 0.595
0.395 0.455
重庆
0.787
0.779
0.362 0.404
黑龙江
0.610 0.606
0.413 0.440
四川
0.738
0.729
0.450 0.513
上海0.715 0.626
0.571 0.493
贵州
0.000
0.000
0.000 0.000
江苏0.596 0.596
0.363 0.405
云南
0.140
0.127
0.000 0.000
浙江0.374 0.408
0.215 0.250
陕西
0.793
0.793
0.494 0.616
安徽0.474 0.543
0.288 0.456
甘肃
0.642
0.635
0.311 0.359
福建0.352 0.382
0.236 0.265
青海
0.000
0.000
0.000 0.000
江西0.449 0.460
0.000 0.000
宁夏
0.137
0.160
0.204 0.242
山东0.430 0.405
0.217 0.299
新疆
0.333
0.344
0.000 0.000
总之，从1998年后，中央和地方高等教育投资责任的划分有以下三方面的转变：第一，中央承担的投资比例降低，以此作为集权程度度量指标，集权程度降低；第二，中央政府投资更加集中于高等教育结构中的高级部分，客观上形成了中央和地方投资于高等教育中不同层级部分的分工；第三，中央政府投资进一步集中在几个省市，进一步向东部地区集中。
三、中央高教投资对地方高教发展影响的理论分析
地方政府举办高等教育的努力程度可以用下列指标描述：（1）地方高等教育财政预算内经费占地方财政支出的比例（或者占地方财政收入的比例），我们定义为“努力程度指标一”，用DYSNCZZC表示。（2）地方高等教育财政性经费占地方GDP的比例⑤（或者财政预算内经费占地方GDP的比例），我们定义为“努力程度指标二”，用DCZGDP表示。
地方经济发展和财政收支情况、高等教育体制及其变化情况等因素，对地方政府举办高等教育努力程度有影响。经济发展水平越高的地区，财力较好，地方财政收入高对地方举办高等教育的努力程度有正的影响，地方发展高等教育的努力程度应该随着经济发展水平的提高而增加。中央政府和省市政府之间办学责任的划分也是影响地方高等教育努力程度的重要因素，合理的高等教育体制下，经济发展水平较高的地区举办高等教育的努力程度比较高。
但是，我国高等教育体制中，中央和地方投资责任化的划分不合理。由于中央和地方分别承担高等教育中的不同层次部分的办学责任，中央主要承担高级部分，中央高等教育投资则对地方高等教育投资具有替代和补充作用。虽然设立在各个省的中央高校面向全国或者在部分省市招生，但是，由于各地经济发展水平不均衡，对高等教育的需求水平和需求结构不同，中央高等教育投资方向更加符合发达地区的经济社会发展情况，中央高等教育投资更加切合发达地区的比较优势，市场化的就业机制导致中央高校的毕业生大都集中在东部沿海发达地区就业，即便是来自中西部地区的学生，大部分也选择在沿海地区就业（世界银行，2003，第64页）。越是经济发达的地区，从中央政府的高等教育投资中获益越多，越是贫困地区从中央政府获益越少；其次，学校所在地往往也是学生就业选择方便的地区。所以，中央高等教育投资对地方投资具有替代作用，中央高等教育投资会降低地方高等教育投资的努力程度，中央高等教育投资对发达地区地方投资具有更大的替代作用。在以上这些因素同时作用下，地方政府的努力程度呈现复杂的结果。
由表6可知，2005年全国各省市的地方高教财政预算内经费占财政收入的比例（地方高等教育“努力程度指标一”）的差距较大，青海最高，为8.06％，山东最低为3.00％，极差为5.06％，全国平均值为4.27％，极差率达到118.5％。上海、广东、浙江、山东、江苏等东部地区的努力程度均在平均值以下；除了四川和新疆外，西部地区其余省市均在全国平均值以上。东中西部地区的平均水平依次为：东部3.90％、中部5.11％、西部4.86％，中西部地区高于东部地区，反映出东部地区发展高等教育的努力程度反而较低，中西部地区地方政府的努力程度反而比较高。
表62005年地方高教财政预算内经费占财政收入的比例(％)
排与均值排与均值
地区比例地区比例
序 之差 序 之差
1 青海8.06 3.78 16北京4.62 0.34
2 吉林7.37 3.10 17安徽4.58 0.31
3 甘肃7.08 2.80 18重庆4.48 0.20
4 宁夏6.39 2.12 19海南4.44 0.16
5 陕西6.05 1.78 20山西4.38 0.11
6 天津5.90 1.62 21
内蒙古
4.26-0.02
7 河南5.84 1.57 22湖北4.24-0.03
8 江西5.38 1.11 23河北3.97-0.31
9黑龙江
5.36 1.08 24江苏3.89-0.39
10福建5.27 1.00 25新疆3.83-0.44
11湖南5.10 0.82 26四川3.74-0.54
12云南5.04 0.77 27广东3.68-0.59
13贵州4.80 0.53 28浙江3.52-0.75
14辽宁4.78 0.51 29上海3.21-1.07
15广西4.71 0.44 30山东3.00-1.28
数据来源：根据2006年《中国教育经费统计年鉴》、《中国统计年鉴》的数据整理得出，下同。
表7给出了2005年全国务省市的地方高教财政性经费占地方财政支出比例，全国平均水平为2.65％，东部平均值为2.82％，中部 2.70％，西部2.3％；就东、中、西部地区来看，虽然东部高于中部，中部高于西部；但是，东、中、西部地区之间差距不大，仍然有山东等东部沿海经济发达地区的比例低于全国平均水平。
表8给出了2005年各地区地方高等教育财政性经费占地方国民生产总值的比例（“努力程度指标二”），从表中我们看出，全国各地差距较大，北京最高为0.64％，山东最低0.18％，极差达到0.46％，全国平均值为0.33％，极差率超过139％。山东、浙江、江苏、广东等东部发达地区的这一比例均在平均值以下；西部地区除了四川和新疆低于全国平均水平外，其余省市均在全国平均值以上。东、中、西部地区的平均水平依次为：东部0.33％、中部0.32％、西部0.38％。“努力程度指标二”也反映出经济发达地区发展高等教育的努力程度反而较低，西部地区地方政府的努力程度最高。
贫困地区举办高等教育的努力程度较高，经济发达地区的相对比较低，这主要是因为发达地区所需要进行的高等教育投资被中央政府高等教育投资替代了，这在一定程度上降低了发达地区的地方政府举办高等教育的努力程度。我们有以下假设：
中央政府对某地区的高等教育投资对该地区的地方高等教育投资具有替代作用；中央政府高等教育投资降低了地方政府举办高等教育的努力程度。
四、实证分析
本部分通过实证分析考察影响我国地方高等教育投资努力程度的因素，解释变量是地方人均财政支出（或者地方人均GDP）和各地高等教育体制分权程度。计量分析是在1999—2004年各省经过整理的面板数据（panel data）基础上进行的。我们选择1999年作为时间序列的起始点。1999—2002年期间，原来由中央部委举办的高等学校开始下放给地方管理举办，中央高校的数量逐步减少，扩大了地方高等教育规模，这一改革降低了高等教育体制的集权程度。1999年我国高等教育开始大规模扩大招生数量，高校在校生人数迅速扩大，地方高等教育规模急剧扩大，地方高等教育相对而言发展较快。
我们分析的样本包括除西藏以外的全国所有的省市，采用固定效应模型，通过检验比较，我们最终确定采用变截距固定效应模型，使用的分析软件是Eviews5.0。
模型1 努力程度指标一：被解释变量为地方高等教育财政预算内经费占地方财政支出的比例（DYSNCZZC），与地方人均财政支出RJCZZC、各个省的高等教育体制集权程度（中央高校财政预算内经费占该省高等教育总财政预算内经费的比例）（CLECP）关系如下：
根据上述计量结果，LnRJCZZC的偏回归系数是0.002816，表明地方人均财政支出对地方努力程度指标一（DYSNCZZC）有正的影响。高等教育体制的集权程度变量的回归系数是-0.019339，集权程度与地方高等教育投资努力程度是负相关的。以上各系数均在1％的显著水平上是显著的，联合检验在1％的显著水平上也是显著的。 Durbin-Watson值为1.974893。在2个解释变量、 180个观测值的情况下的Durbin-Watson值的上下界一般没有直接给出。但是查表可知（古扎拉蒂，2005，第920页），在1％的显著性水平上， Durbin-Watson值的下界
介于1.598和1.653之间，上界
介于1.651和1.693之间。1.974893一定位于和4-之间，不能拒绝模型的随机项不存在自相关的假设。所以，在人均财政支出相同的情况下，中央政府高等教育投资比例越大，地方政府的努力程度越低；中央政府的投资对地方政府的投资具有替代作用。如果集权程度为0.5（2003年全国平均水平为0.422，最高值是0.855），那么地方财政预算内经费占财政支出比例将减少近0.01（1％），而这一比例的全国平均水平为 0.0238（2.38％），新疆的最低仅为0.0137（1.37％），由此看出集权程度对地方高等教育投资努力程度的影响是很大的。
如果被解释变量为地方高等教育财政预算内经费占地方财政收人的比例，也可到类似的结果。
模型2 努力程度指标二：被解释变量为地方高等教育财政性经费占地方GDP的比例 （DCZGDP），与地方人均财政支出RJCZZC、各个地区的高等教育体制集权程度指标（CLECP）之间的关系如下：
在模型二中，LnRJCZZC的回归系数为0.001024，高等教育体制集权程度的系数是－0.002352。各个回归系数均在显著水平1％上通过显著性检验，联合检验在1％的显著水平上也是显著的。 Durbin-Watson值为1.738647，同样不能拒绝模型不存在自相关的假设。这一计量结果说明：人均财政支出越高，地方高等教育财政性经费占GDP的比例就越大；高等教育体制集权程度越高的省市地方政府的努力程度越低，同样也说明中央高等教育投资降低了地方政府举办高等教育的努力程度，中央政府高等教育投资对地方的投资具有替代作用。从数值上看，高等教育体制集权程度对地方高等教育投资努力程度影响作用是很大的。
如果被解释变量是财政预算内经费占地方 GDP的比例，也可到类似的结果。
五、结论和政策建议
上面的实证分析表明，中央政府的高等教育投资对地方高等教育投资有替代作用。因为中央政府高等教育投资主要集中在发达地区，所以，中央政府高等教育投资降低了发达地区地方政府举办高等教育的努力程度。发达地区从中央高等教育投资获益多，贫困地区获益少。其结果必然是中央高等教育投资在客观上不仅不能缩小地区之间经济发展水平的差距和收入差距，反而会扩大这种差距。中央过多地直接投资办高校，减少了发达地区应该承担的高等教育投资责任，使发达地区的高等教育投资水平偏低，这对全国教育投资水平都有影响；也使发达地区更有财力发展基础教育、义务教育，使中西部地区不能集中更多的财力发展义务教育基础教育，扩大了地区之间义务教育、基础教育的差距，从而成为扩大地区之间、城乡之间的收入差距的影响因素之一。
在调整中央和地方关系的高等教育体制改革中，我们更多的是考虑把“关系国家经济、社会发展全局并在高等教育中起示范作用的骨干学校和少数行业性强、地方不便管理的学校”保留给中央政府投资管理，使中央和地方政府分别承担高等教育体系中不同层次部分的办学责任，没有充分研究这种责任分工的效率和公平效果。
为了全面贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会，目前情况下中央政府的教育投资应该以缩小地区之间的经济社会发展差距、缩小地区之间的收入差距为目标，中央教育投资的功能应该向“公平优先、兼顾效率”转变。中央财政的教育职能首要的是解决地区之间教育发展不平衡问题，促进实现教育机会的平等；解决这一问题的次序是确定的：首先是义务教育、中等教育，然后是高等教育。中央财政应该把有限的财政资金更多地投向农村和贫困地区的义务教育、基础教育。发展高等教育的责任，应该主要交给地方政府。应该分地区加快进行高等教育放权改革，尽快缩小高等教育“国家队”的规模，东部地区地方财力充足，应首先在东部地区把中央所属高等学校，按照属地化原则下放给地方，下放决策权力和办学责任，减少中央政府高等教育直接投资的数量。把原来中央政府投入到高等教育中的资金用于农村和西部地区义务教育。这种调整改革，很有可能增加我国政府教育投资的总体水平，有利于使财政性经费占GDP的比例提高到4％，并且有利于缩小地区之间和城乡之间的教育和社会发展的不均衡，有利于缩小地区之间和城乡之间的收入差距。
注释：
①有个例外情况，20世纪90年代初期，由于外贸体制改革，中央除暂时保留北京的对外经贸大学外，原外贸部在上海、广州、天津举办的三所外贸学院和62所其他各类中专、成人中专下放给地方举办管理。
②以下数据来源除特别注明外，均来自各年的《中国教育经费统计年鉴》，不再一一注明。
③不包括普通高校以外机构培养的研究生。
④我们的分析不包括西藏自治区，下同。
⑤财政性教育经费包括财政预算内教育经费，各级政府征收的用于教育的税费，企业办学校教育经费，校办产业、勤工俭学和社会服务收入用于教育的经费。
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