统筹治理：国家战略和政府治理形态的契合，本文主要内容关键词为：形态论文,战略论文,政府论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]C93；D0[文献标识码]A[文章编号]0439-8041(2009)06-0016-07
“治理”已经成为经济学、社会学、政治学和公共管理学研究和实践中最流行的话语。但是，津津乐道的背后却凸显出“治理”的两个缺陷：其一，缺乏以国别具体状况为特征的治理分类，即没有概括出不同的治理形态；其二，治理中缺乏战略思维和内涵。①针对第一个缺陷，各国采取符合本国实践的治理评价指标体系以构造治理对话平台；而第二个缺陷，至今未受到足够的重视。基于对中国治理未来的态势分析及治理分类的细化，本文提出“统筹治理”概念描述和预测中国政府治理形态，试图将中国国家战略与政府治理形态结合起来，弥补治理中战略理念缺乏的弊端，并认为随着执政者治国理政的能力成熟，“统筹治理”可以扩展为指导经济、政治、社会和文化建设的治理形态。从表层意义来看，“统筹”(plan as a whole)就是统一筹划的意思，但是从深层含义来看，它包括了五个步骤的过程：统一筹测(预测)、统一筹划(计划)、统筹安排(实施)、统一运筹(指挥)、统筹兼顾(掌控)。“统筹”的重点在于“统”，即整体性、全局观；而“治理”则是指多个主体参与的协商互动的过程②因此，可以将“统筹治理”界定为通过统一的谋划促使各相关行动者共同完成公共任务的运作过程。
一、统筹：国家战略管理的目标与手段
“统筹”本身是运筹学中的一个基本概念，其基本含义是通过对整体目标的分析，选择适当的模型来描述整体的各个部分之间、各部分与整体之间及它们与外部之间的关系，制定出相应的评价指标体系，并用其分析事实和得出对全局最有利的决策，以及依次协调各部分的目标和决策的一个长期行动过程。在本质上，“统筹”是一种思维和工作方法；而在中国国家与社会建设中又成为一种理论——“统筹思想”，并引导着国家与社会、民族国家与政党的行动。中国国家与社会建设始终处于一个以空间、时间和资源为要素的三维立体坐标结构之中展开：空间维度包括国内和国际两极，分别涉及国内与国际两个大局问题、国内发展与改革开放的关系问题；时间维度则是以1978年为中心点向两端延伸，包括了当前利益和长远利益关系问题、当下发展与永续发展的问题；而资源维度则是以自然与社会为两极，涵盖了城乡发展、统筹区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展、中央和地方关系、个人利益和集体利益、局部利益和整体利益等若干相关的问题。中国国家与社会建设尽管在时空结构上会有差异，但自古以来都是在一个资源短缺与资源分配不均衡的状态下艰难发展。于是，“统筹思想”成为在特定的时空结构中如何分配和使用有限资源、协调发展的经验总结和理论提升。从历史逻辑来看，“统筹”一词在中国政治语义中正经历着从作为战略任务到行动方法的转变，“统筹思想”也形成了三大定位：
其一，“统筹”思想既是战略部署又是实施战略的行动方法。判断战略部署和行动方法间区别的基本标准是目标与手段的区分。手段是实施目标的工具，手段选择的出发点是目标的圆满完成。倘若将手段当作目标，必然会陷入“功能倒置”的困境之中。在市场经济建立之后，针对资源短缺问题，要统筹安排资源使用，其基础手段就是市场机制，其目标是各领域专项战略任务，如城乡均衡发展、经济社会协调发展等各专项战略任务，但这些专项任务并没有形成一个整体性目标。因此，整合各专项战略任务，建构一个总体目标，成为市场经济体制建立初期的一项重要战略部署。其中，市场机制作为主要手段贯穿于战略部署之中，统筹的功能在于整合。随着国家与社会发展总体战略部署引领功能逐步明晰，如何优化手段配合使用、实现总体目标是统筹的根本任务，统筹的目标是协调。于是，“统筹”不再是战略部署，而是作为一种实现总体战略部署的工作方法。统筹作为实现总体战略目标的根本方法，并不在于统筹内容的数量变化，而在于统筹意旨发生根本性变化。统筹思想已经不仅表现为将“发展的分目标”有机整合在一起，而且要求全面恰当、协调地使用“市场、行政、法律”等手段完成国家与社会建设的总体目标。
其二，“统筹”作为战略管理最重要的一环，其基础性机制从单一向多元转变。在计划经济时代，社会经济也需协调发展，但其中协调的机制是单一的计划手段。进入到社会主义市场经济时期，市场机制应该成为资源配置最基本的方式，因此，统筹发展过程基础性机制是市场。但为了实现经济发展目标与社会发展目标的协调，必然要求国家在宏观调控中发挥重要作用，政策和行政手段成为对市场机制的补充方式。于是，在统筹经济社会发展以及统筹人与自然和谐发展中，市场机制显然不是建构和实现总体战略的唯一手段，还应该包括战略管理中的计划、规划等工具。从人类发展历史来看，统筹的手段有市场方式、行政权力方式以及协商方式，前两类方式是比较常见的，而后一种方式更多被自治组织所使用。在人类历史长河中，协调发展的时期并不多，因此，统筹手段的综合运用也相当罕见。但是，随着人类知识丰满、智识增长以及社会问题复杂化，在国家社会发展战略管理过程中，配套使用统筹手段已成为构建和谐社会的重要策略。
其三，“统筹”的逻辑从“利益主导”向“战略引导”转变。在市场经济运作过程中，利益是调整人们的行为逻辑起点，也是评价经济发展的一个可见度最高的指标，因此，利益主导是经济领域统筹相关项目选择和发展的核心标准。而要促进社会和谐，社会公平必然成为人们思考问题的出发点，也是政府实现二次或三次分配政策的指示器。因此，借助于战略安排，通过多种分配方式、多次分配形式可以保障社会公平的实现。利益主导的集体行动可以解决一些个案性、局部性问题，但是，对于全局性、整体性的问题必须借助战略来引导人们的统一行动。利益激励是一种低层次、直接的统筹兼顾的方式，而战略思维是高层次、间接的统筹兼顾的思路。国家通过战略规划，运用整体性思维解决重大问题，消除各类问题产生的根深蒂固的复杂机制，从而保证统筹工作的顺利进行。
在战略管理理论中，“统筹”重点在于解决国家发展战略中各种目标间、手段间以及目标手段之间的关系问题。如果我们把目标间关系分为强化和冲突两种状态，手段间关系同样也有强化和冲突两种状态，那么，如果以目标间关系为横轴，而以手段间关系为纵轴，就可以形成五种管理状态(见图1)：一是单极管理。即目标相互冲突，手段却相互加强，最后导致某个目标达成，另外一些目标却流产了。例如，经济增长与环境污染两个目标相互冲突，但是，所有手段都以达成经济增长为目标，于是形成“GDP崇拜”。二是冲突管理。由于目标间、手段间相互冲突，最后产生“公地悲剧”。三是局部管理。即目标间相互强化，而手段间却相互冲突，其典型案例是“利益部门化”。尽管中央政府有统一政策目标，然而由于执行政策主体基于自己利益和领域的考虑而选择使用相互冲突的政策工具。四是统筹管理。即目标间、手段间相互强化；政策结果是协调发展、和谐共生。例如，针对青少年“网瘾”问题，一方面规范网吧场所和整顿网络内容，另一方面加快网络基础设施建设和开发青少年喜欢的网络内容，从而促成青少年既不沉迷于网络又能利用网络进行学习。五是协同管理。即目标间、手段间及目标与手段间互不冲突亦互不强化，但是可以协同产生共振。例如，耕地保护与工业生产发展两个目标之间有一定的相关性。由于采用耕地保护制度，又强调充分利用现有工业用地，形成了老百姓收入和地方财政由工业创造，基本生活农产品由现代农业保障的双赢局面，共振效应开始显现。
图1 目标和手段间关系类型
从中国政府管理历程来看，新生政权在经历了十余年的国家和社会重建之后，陷入到了“十年文革”的社会冲突管理时期。1978年进行的“拨乱反正”，成功扭转了国家发展方向，形成了三十年改革开放的滚滚洪流。但是，由于不少部门片面理解“以经济建设为中心“，搞“GDP崇拜”的单极管理，结果带来了诸多社会问题；与此同时，一些政府部门的“国家利益部门化”、“画地为牢”的局部管理，也增加了社会问题的解决难度。进入21世纪后，以“科学发展观”为指导的“统筹思想”作为战略部署正式提出，各级政府以及政府各部门重新调整工作方向，将“统筹”作为行动手段，在某些领域开始了协同管理，部分社会问题得到了解决。作为一个发展型政府，要全面解决社会问题，就必须跳过协同管理阶段，由单极管理或局部管理状态直接进入到统筹管理时期，即“目标”与“手段选择”统筹兼顾成一个整体，促进国家与社会协调发展。接下来的问题是，“全方位统筹”的动力何在？这就需要引入“治理”理念，借助于治理过程中多元化主体的力量，并激励治理活动中各参与者贡献自己的智慧，从而推动大家共同行动解决复杂社会问题。“治理”概念和理念的引入，不仅可以解决参与者多样性和行动的一致性问题，而且也创新了实现治理的机制。
二、创新治理形式：政府变革的方向
所谓治理，指的是社会产生调节的能力，即调节社会内部、相邻社会间及其与环境的关系，这些调节为社会的生存和发展所必需。因此，政府治理模式的选择是社会发展要求所决定的、是对不同文明的因应变革。创新治理方式，将制度、激励或利益与信息模型整合起来，形成管理与协调的各种机制是政府变革的方向。
自人类从统治时代进入民主治理的新时期之后，政府治理先后经历了两种模式——公共行政模式与公共管理模式，但这两种模式并不是替代关系而是一种补充关系。公共行政模式兴起于19世纪末、20世纪初，是与工业社会、工业文明相适应的一种模式。它根据工业社会的精细社会分工特点，在政府内部设置了各种专业化的部门对社会进行权威管理和资源分配；在政治结构构造中推行政治—行政二分法制度，官僚制成为政府组织模型；强调法律、规则、程序和权力是政策制定与执行的基础；公共组织的服务是以职业作为基础的，并且公共组织的最高目标就是公共利益，或向公众提供利他的服务。③由于公共行政模式过于强调功能的分化和官僚专业责任，造成了官僚体系中信息封锁、管理分割和社会破碎。于是，到20世纪70年代，公共管理模式开始在西方国家勃兴。公共管理模式是与后工业社会(信息社会)、后工业文明相适应的治理方式。它吸收了企业管理理论和实践经验，强调在公共部门建立内部市场模型，将第三部门、私营部门引入到公共产品供给和公共服务提供过程中，促使公共领域中购买者和生产者分离，从而为消费者提供更好的公共产品和质量更优的公共服务。公共管理模式通过创设大量的专门服务机构和对效率、效益和效能的追求，更强调对公民的信息服务和增加公民的选择机会。但是，无论是公共行政模式还是公共管理模式，所带来的后果皆是社会治理的碎片化和政权体系内部的分裂化。面对大量非结构化不良问题，如环境生态问题、犯罪问题、健康疾病等问题，以功能分化为基础的政府治理模式显得难以适从，也无法提供最佳的解决方案。因而，整体型政府模式近年来开始在西方国家复兴。整体型政府强调政府部门整合、政策整合、信息与知识共享，突出公共部门、第三部门、私营企业和公民形成合作关系，共同致力于解决结构不良的问题和预防新的问题产生，关注社会的整体性治理和权力行使的有效性。整体性政府是与知识社会、生态文明相适应的政府形态，希冀通过政策的内在一致性将个人、社会、国家与自然形成最佳互容共生的格局。
1978年之后，中国快速向工业社会进入，工业文明开始给整个国家和社会带来财富和秩序，也带来生态恶化、环境污染等问题；同时，市场机制越来越深地嵌入到社会结构之中，收入分配方式的变化带来了人们生活水平大幅度提高、生活自由选择度放大，也带来贫富分化和财富集中等问题。新的社会问题向政府提出新的治理模式诉求。尽管中国政府治理模式并未严格经历公共行政、公共管理模式，但是，西方国家各种政府模式的一些管理机制已经在中国政府治理中被广泛借鉴，并创造性地解决了中国农业社会、工业社会和信息社会并存的社会格局中诸多矛盾。随着中国国家与社会建设进入到攻坚、大转型阶段，中国政府在实践过程中也在不断推出诸多革新性措施，如政务公开、公民参与、制定突发事件应急预案等；但是，前进中的中国政府治理更需要前瞻性架设，形成有指导性的未来政府形态。
——预防型政府。当政府任务偏重于社会管理时，政府结构功能分化必然导致政府行动更多地侧重于对社会问题治疗而不是预防。治疗型政府更倾向于解决问题，而不善于发现问题。但是，社会问题一旦产生，社会成本已经形成，治疗无非是减少非预期的后果所形成的更大成本；因此，治疗型政府是一种高成本的政府，是一个注重短期思考的政府。④治疗型政府的精力放在“灭火”上，大量时间耗费在纷繁复杂的“坏”问题上。而预防型政府偏重于发现问题，同时更注重于预防问题的产生，力图通过各个系统协调发展防止问题产生，偏向于思考社会长期发展的问题。因此，预防型政府热衷于全面发展理念，乐于使用统筹方式，善于运用战略思维指导国家和社会规划制定与实施。
——服务型政府。服务型政府是与统治型政府、管理型政府相对立的治理形态。统治型政府张扬统治者或政权的权力、权威，忽视被统治者或公民的权利与利益；而管理型政府偏袒管理者的政策偏好和利益诉求，视公民为消费者而侵蚀公民的其他权利，并将社会的专业化管理奉为圭臬，加速了族群分裂和社会子系统脱节。而服务型政府颂扬为人民服务的本质，讲究寓管理于服务中，并从两个层面着手于政府建设：第一，不断提供公民参与公共活动水平和层次。服务型政府首先是一个公众广泛、深度参与的政府，因为只有公民不同形式、不同层面的参与才会发现公众的需求，提供公众所需的公共服务，增加公众对政府满意度。第二，细微审视服务内容。由于现代国家的政府是资源集大成者，信息与资本的关键性分配者，因此，政府提供的服务包罗万象，有特定的私人服务、公共服务、基本公共服务。针对不同类型的服务，也有不同提供方式和价值判断。例如，特定的私人服务是应要求提供且需要收费，以盈利为价值取向；而公共服务则可能有些应申请而提供且收取成本费用，以减少纳税人负担为价值取向；基本公共服务则是均等化提供，甚至无偿使用。
——协作型政府。协作型政府是贯穿于现代治理理论和方式的一种政府模式。它抛弃了统治型政府的统治者独享权威的单极化，废除了管理型政府中管理者与被管理者两极分化的不平等，倡导公共服务提供和社会秩序建构中各个参与者平等地位、共同努力，参与者之间不是等级关系而是一种伙伴关系；彻底调整权威政府居高临下的优越感，共同面对挑战，共同奋斗，打造共同利益；通过协商、沟通、契约、交易等各种手段破解集体行动的困境，维系一种平等、合作、利益共享互动式的社会关系。
——创新型政府。创新既是人类社会进步的源泉，也是考察国家发展的尺度。创新依赖于社会创新和政府创新双向运动，但最终仰仗于政府创新。只有政府敢于进行政策创新，鼓励社会自主创新、激活企业和人才创新潜力，创新型社会鼎兴才会指日可待。政策创新需要政府组织结构、运行机制创新。官僚制政府因官僚们的明哲保身、墨守成规、不求有功但求无过的陋习，扼杀了政府自身创新能力和推动社会创新的步伐；管理型政府因管理者自利私欲膨胀，丢弃了培育创新社会环境和制度空间，与市场主体争斗利益，泯灭人们创新的信心。因此，每一次社会进步都要求政府自身来一次变革，每一次行政改革都是在铸造一个新的政府形态，形成一个新的创新型政府。“统筹思想”所指向的和谐社会和生态文明建设，前无古人经验，需要通过政府自身创新，不断使用市场机制和政策工具点燃社会创新的火花，将政府变成创新的示范者、保障者和服务者。
三、统筹治理：国家战略和政府治理形态的契合
统筹治理是通过战略规划和管理将治理参与者、治理的目标和手段有机联结起来，从而寻求与国家发展战略任务相适应的政府治理形态。任何政府治理形态都是对社会现实和未来要求的回应，因此，统筹治理作为一种政府治理形态，是适应于中国现存多种社会形态、多样文明并存的现实以及国家未来发展战略的可行方式。统筹治理不是彻底消除现存的以专业化和功能分化为政府组织设计依据的科层制模式，也并未消灭市场机制在公共部门中的运用，而是运用信息技术和现代知识在跨部门管理领域不断弱化功能分化，更娴熟地运用包括市场、科层、网络等在内各类协调机制解决实行跨域治理。
——统筹治理以问题为中心作为思考起点。在局部管理时期，政府对社会公共事务管理是以部门功能作为管理的逻辑起点，针对社会问题也通过将其定位于某个部门之后，从而达到管理责任明确的目的；局部管理的假设前提是所有的社会问题都是能被结构化的良好问题，问题部门化是局部管理的初始点。而事实上，大量的问题是跨部门、跨领域的，难以有效结构化，因此，就需要统筹管理。能被作为统筹治理对象的结构不良问题主要是那些“事关群众利益的突出问题”，即公民关心却又无法在单个部门结构中解决的问题，如环境问题、青少年犯罪问题等。针对这些问题，既要通过全局统筹规划、形成整体性解决方案，又要着力推进、重点突破。
——统筹治理目标是优质的服务和快速传递。社会管理和公共服务是服务型政府两项基本职责。在局部管理和单极管理时期，政府的工作重点放在社会管理上，而在统筹管理时期则开始更加偏向于提供基本的公共服务。而统筹治理时期则提供包括基本公共服务在内的公共服务以及政府服务，且讲究服务优质和服务快捷。
——统筹治理机制主要有协调和整合。统筹治理的核心机制是协调和整合。“协调”是常见的一种行政手段，即通过激励和诱导多个任务组织、部门、单位、专业机构等朝向一个共同方向行动或至少不要侵蚀彼此的工作基层；“整合”包括组织整合和政策整合，即借助激励、文化和权威结构将各类组织和政策结合起来，横跨组织间的界限，以应对非结构化的重大问题。在不同政府模式下，协调和整合手段是有差别的；而进入到协同管理和统筹管理时期，协调和整合的理念也发生了变化。从协同管理走向统筹管理是政府组织文化的一次变迁，要让政府中每个部门、每个成员逐步从“我们能在一起做什么”转向“我能为组织做什么”以及“我们如何用最优方法让公民最满意”的服务型理念，标志着建设服务型政府成为未来政府最重要的取向(详见表1)。
——统筹治理结构表现为三维立体整合。在新公共管理运动中，私营部门大肆进入到公共领域，与公共部门一道提供公共产品，因此，如何限制私营部门的利益追逐，与公共部门齐心协力实现公共利益成为多元治理主体间合作首要解决的问题。因此，英国经济学家希克斯(John R.Hicks，1904-1989)的“整体性政府”理论着力于政府组织内部之间的功能整合问题，力图将政府横向的部门结构和纵向的层级结构有机整合起来，同时强调公私统筹共解“结构不良的问题”。而事实上，统筹治理结构早已开始超越某个政府内部协调合作问题，已经从整个国家结构向国际格局扩展。美国政治学家巴巴拉·J·纳尔逊(Barbra J.Nelson)认为，在政治科学和政策分析学里，传统的地方、州、国家的三头政治越来越多地展开同另外两个空间实体的竞争：乡村——城郊——城市和地方——地区——国际的竞争。⑥统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹国内国际两个大局已经成为开放世界中各国政府施政的宏观战略思维。希克斯试图构造一个三维立体的整体性治理结构模型：一是治理层级的整合，如全球与国家层级的整合(如世贸组织规范的制定与执行)、中央与地方机关的整合、全球层次内环保和信息保护组织的整合；二是治理功能整合，既包括机关内功能整合，如中央政府的部委功能整合，也包括功能性机关间的政府整合，如环保部与工业、信息产业部的功能整合；三是公私部门的整合，公共部门业务被外包、民营化、去任务化等做法，运用更多非营利组织与私部门接轨，而使公私合伙关系产生互助协作的关系。于是，以治理层级的整合为高、治理功能整合为宽、公私部门的整合为长就构成了整合性治理的立方体⑦，任何一个公共问题都可以在这个立方体找到位置。换句话来说，任何一个公共问题解决都必须置身于多种时空结构、多种方式才能获得比较有效的解决。
——统筹治理方法则通过战略管理运用。全球眼光和战略思维是经济全球化时代所有公共管理者必备的一项基本素质，也是一个国家和地区发展的远景规划。早在20世纪70年代，民族国家公共管理中就试图引进“团体政策制定结构”；80年代后，战略管理被引入公共和第三部门的组织管理之中，成为政策、服务整合以及行政协调的基础。⑧由于以专业化和分工构成的部门分化依然是目前无法消除的事实，因此，通过战略管理将结构不良的问题置于合作规划之中，避免政府功能设置模式的弊端，将社会问题结构化，促使问题得到有效解决。
——统筹治理贯穿着整体主义思维。整体主义思维方式就是总揽全局、解决牵动全局的主要问题，善于运用矛盾分析方法，始终以抓住主要矛盾和矛盾主要方面；同时，又不忽视其他矛盾和问题以及环境的制约，用一种系统思维化解矛盾、解决问题。方法论的整体主义与个体主义一直是社会科学研究理路争斗的两极，也是公共政策制定的出发点差异所在。长期以来，由于受“经济人”假设，个体主义方法论在社会科学研究和公共政策运行中大行其道；个体主义方法论不仅迎合了选民的偏好和公民权利，而且契合官僚制的“部门”结构功能所需。同时，个体主义方法广泛适用于解决“结构良好”的问题。而对于结构不良的问题则必须借助于整体主义方法，从主体间关系角度思考消除困境的突破口、长效机制与方法。
统筹治理作为公共治理的一部分，是国家战略与政府治理形态相结合的产物。人类社会生活领域中组织形态可以分为公共组织与私人组织，其中政府、公共部门和第三部门是典型的公共组织，而企业则是名副其实的私人组织。作为一种社会组织，企业和国家都有着自己的战略目标，而且战略制定受到企业本身和国内国际商业环境等各种因素影响，随着企业治理机制从单向治理转向社会共同治理⑨，企业治理中实施统筹治理形态比政府治理效果更快速、更便利，有益处也更易凸显。
注释：
①Reinhard Steur."From Government Strategies to Strategic Public Management:an Exploratory Outlook on the Pursuit of Cross-Sectoral Policy Integration",European Environment,2007(17):201—214.
②皮埃尔·卡蓝默：《破碎的民主：试论治理的革命》，第5页，北京，生活·读书·新知三联书店，2005。关于治理理论，目前有诸多的争议，笔者拟另外撰文分析，本文定义的“治理”，是采用综合各方共识的方式。
③简·埃里克·莱恩：《公共部门：概念、模型与途径》，第180页，北京，经济科学出版社，2004。
④Peri 6.Holistic Government,DEMOS,1997,p.30.
⑤改编于:Peri 6 "joined-Up Government in the Western World in comparative perspective:A Preliminary Literature Review and Exploration",Journal of Public Administration Research and Theory.2004,Vol.14,No.1 p.108.
⑥巴巴拉·J·纳尔逊：《公共政策与公共行政：综述》，见罗伯特·古丁、汉斯-迪特尔·克林格曼主编：《政治科学新手册》(下)，第807页，北京，生活·读书·新知三联书店，2006。
⑦Perri 6,Diana Leat,Kimberly Seltzer and Gerry Stoker.Towards Holistic Governance:The New Reform Agenda.PALGRAVE,2002,p.29.
⑧保罗·C·纳特、罗伯特·W·巴可夫：《公共和第三部门组织的战略管理：领导手册》，北京，中国人民大学出版社，2001。
⑨朱富强：《企业治理机制：从单向治理到社会共同治理》，载《学术月刊》，2007(12)。
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