农地非农化的政策演进：1949-2007，本文主要内容关键词为：农地论文,政策论文,非农化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农地非农化是农地资源从农业部门向非农业部门转移的过程，是农地资源重新配置和使用的过程。农地资源作为一种不可替代的自然资源，不仅具有经济价值，而且还具有生态价值和社会价值。不论是农地资源经济价值在两种用途间的取舍是否得到了平衡，还是农地资源的生态价值是否得到了体现，仅仅从粮食安全和失地农民社会保障的角度出发，农地非农化的政策调控都已成为现阶段我国政府的重要工作之一。农地非农化的政策调控是针对农地非农化过程中的资源配置效率损失所采取的一系列政策工具的总称。农地非农化配置的基础手段有两种：市场机制和政府干预。如何确定并有效协调市场与政府在农地非农化过程中的职能范围和作用边界，减少资源配置的效率损失，一直是中国政府农地非农化政策调控的核心内容。
一、我国农地非农化的政策调控：一个理论分析框架
在我国，农地非农化实行“征用制+批租制”的制度安排，农地非农化过程首先是从国家征用农村集体土地开始，主要途径是国家征用农村集体所有的土地，将土地所有权转为国家所有，然后再由地方政府代表国家以划拨或出让的方式将土地使用权转给用地者，同时完成农地向建设用地的转化过程。我国农地非农化配置的基础手段有两种：市场机制和政府干预。在新古典经济学框架下，资源优化配置服从于由价格信号决定的供给与需求的均衡，但资源配置的传统经济学理论体系难以解决由市场决定的“农地优化配置”过程中的外部性问题，而导致农地非农配置效率的低下；同时我国目前正处在计划经济向市场经济的过渡时期，资源配置的市场机制建设刚刚起步，对资源约束的自动干预能力依然有限，尚难以形成有效的资源配置自动均衡机制。这意味着我国农地非农化过程不仅面临市场体系的外部性问题，同时还饱受市场机制自身缺陷的困扰，二者共同作用，农地非农化的市场失灵可能出现扩大化的趋势。我国的农地非农化过程采取由中央政府主导、地方政府操纵的“征用制+批租制”，这种模式导致政府在农地非农化过程中的作用往往左右市场机制的效力，增加了市场机制在资源配置中的不确定性；同时，我国土地产权制度不完全的情况下，层级政府治理结构产生资源的垄断效应，为地方政府追逐自身利益最大化提供了契机，由政府干预导致的农地过度非农化和社会福利损失远远超过由市场作用的结果。由此，无论是单纯的市场机制还是单纯的政府干预，都不足以实现我国农地非农化过程的资源合理配置和社会福利的最优秩序；而且，在市场失灵与政府失灵并存的状态下，还将导致目前状况的进一步恶化。因而，必须建立一个全新的政策调控框架，协同解决市场失灵与政府失灵的双重问题，促使农地非农化配置在现实中和谐、有序、高效地进行。
对我国农地非农化配置效率低下的原因的阐释：一是土地市场价格多元化及其结构缺陷引起的市场失灵(内生性问题)；二是农地非农化配置中政府经济动力机制导致的政府失灵(外生性问题)。针对由不同资源配置方式引发的资源配置效率损失采用不同的解决方法，将政策调控类别划分为两类，其作用机理见图一。
1.解决市场失灵的内生性调控政策
由于农地非农化市场主体行为外部性引发的资源配置效率损失具有内生性特点而得名。通过运用行政性规制、经济性规制和社会性规制，调节市场主体的供求关系、利益分配和社会福利，影响市场主体的决策行为，促使其决策向包含外部性损失的最优农地非农化量靠拢，进而克服市场机制的外部不经济问题。主要类型一是行政性规制：主要为确立和维护市场机制的基本框架和市场经济下微观经济主体的决策框架而设立，以政府的强制性政策为基点，采取影响供求变化的措施，重点关注市场机制的培育和市场体系的构建。二是经济性规制：关注农地非农化配置过程中不理想的收益分配，即由市场中不合理的价格形成过程而导致的收益分配的不合理问题。主要通过税费、补贴的途径防止资源配置低效，确保市场主体公平。三是社会性规制：主要关注农地保护，通过对农地最佳转用数量(区域)的限制，缩小农地非农化市场私人决策与社会决策之间的差距，引导农地使用者采用正确的农地使用行为，减少整个社会的福利损失。
图一 农地非农化政策调控及其作用机理(虚线处为其作用机理)
注：虚线处为其作用机理
2.解决政府失灵的外生性调控政策
由于政府行为的不恰当干预而引发的资源配置效率损失具有外生性特点而得名。采用激励性规制和放松规制策略，强调重新定位政府角色，开展政府间良性竞争、引入监督机制、注重社会公众参，减少政府农地非农化配置中的外部性行为。主要类型一是激励性规制：指给予刺激良性竞争、增进合作的诱导政策，促使政府对其功能进行重新审视和定位，对政府机构之间的关系、不同层级政府之间的关系作出必要调整，促进不同级别政府之间行为目标的耦合，增强政策执行的有效性。二是放松规制：核心理念是适当放松原有的可能导致成本提高、收效降低的规制限制，充分发挥市场机制自发调控资源配置的作用，促进资源优化配置。
二、我国农地非农化的政策调控：历史回溯的阶段性分析
在构建我国农地非农化调控框架的基础上，对我国农地非农化的政策调控历程进行回溯性分析。结合我国农地非农化数量变化状况、社会经济发展状况和政策调控情况，将我国农地非农化的政策调控划分为两大时段：一是改革开放前(1949-1979年)。二是改革开放后(1980年至今)，并进一步将改革开放后细分为四小时段：一是1979-1989年；二是1990-1996年；三是1997-2004年；四是2005年至今，各阶段的政策调控特征如下：
(一)改革开放前(1949-1978年)
新中国成立初期，百废待兴，由于“大力发展重工业”在国家意识形态中占了上风，农地非农化的政策调控作为经济政策的一个组成部分必须服从和服务于这一时期的国家宏观经济发展战略。在我国计划经济体制下，政府对全国所有的经济活动统一操办，包括对城市国有土地和农村集体土地的支配。这一时期，农地面积的增减也完全靠国家计划行政手段来控制，摒弃了市场的作用。1950年正式颁布的《土地改革法》在我国大陆确立了土地国有与农民私有并存的土地制度。1953年的《国家建设征用土地办法》规定了国有用地单位可以采取有偿征用方式获得土地，“凡征用之土地，产权属于国家，用地单位不需要时，应交还国家，不得转让”，1954年2月24日《中央人民政府关于国营企业、机关、部队、学校等占有市郊土地使用费或租金问题的批复》和同年3月8日《内务部答复关于国营企业、公私合营企业及私营企业等征用私有土地及使用国有土地交纳契税或税金的几个问题》相继规定：“国营企业经人民政府批准占用土地，不论是拨给公产或出租购买，均应作为企业的资产，不必再向政府交纳使用费；机关、部队、学校经政府批准占用的土地，亦不交纳租金和使用费”。“国营企业、国家机关、学校团体及公私合营企业使用国有土地时应一律由当地政府无偿拨给使用，均不再交纳租金”。由此开始，高度指令性计划调拨的农地非农转用模式形成，政府的计划机制和直接的数量调控机制占据主导地位。
这一阶段政策的主要特点：一是高度垄断的行政计划管理。在实现无市场化之后，市场机制不再起任何作用，国家配置土地资源的主要手段就是行政指令和行政计划，而这些指令和计划不是追求资源配置效率，而是从国家政治、经济、社会发展的目标或是近期城市建设的需要来决策，而对土地的管理则退化为执行指令和计划，土地利用效率低下。二是无偿、无期限、无流通、无收益的运行机制。取消了土地市场，用地者无需任何代价就可以长期获得土地使用权，但是这项权利不可以流动，作为重要生产要素的土地所能带来的收益得不到显化，国家的土地所有权演变为行政划拨权，其它的各项权能都失去了现实意义。单纯计划配置是不成功的，这种资源配置方式从政策设计方面奠定了政府失灵的基础，从体制上放大了政府的能力。
(二)改革开放后(1979年至今)
1.第一个阶段：酝酿与准备(1979-1989年)
这期间我国的经济体制改革全面展开，经济发展速度加快，基本建设投资大规模增加，建设占用耕地的需求量不断攀升，仅在1981-1985年间耕地减少580.00万公顷[1]。另一方面土地市场的全面开放也起到促进的作用。从1987-1990年全国土地出让面积的变化与耕地面积的变化基本成负相关，相关系数高达-0.994，耕地平均每年减少11.47万公顷[2]。严峻的耕地保护形势迫使中央政府不得不开始重视农地非农化的政策调控。这一阶段的政策调控特点是：
第一，内生性调控政策初步建立。一是以“征用制+批租制”为核心的行政性规制政策初步确立。如：1982年5月颁布的《国家建设征用土地条例》、1987年10月颁布的《建设用地计划管理暂行办法》、1989年9月颁布的《国有土地使用权有偿出让收入管理暂行实施办法》、1990年颁布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，标志着中国农地非农化步入依法规范的轨道。二是社会性规制政策步入正轨。颁布了一系列农地保护的政策法规，如：1986年6月25日通过了《中华人民共和国土地管理法》，规定在我国实行土地用途管制制度，严格限制农用地转为建设用地；1990年全国人大七届四次会议上将“切实保护耕地，十分珍惜和合理利用每一寸土地”确定为基本国策之一。三是经济性规制进入尝试阶段。1987年4月颁布《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》，决定开征耕地占用税。1988年9月27日国务院发布《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》，规定自1988年11月1日起在全国范围内开征城镇土地使用税。耕地占用税和城镇土地使用税的开征拉开了我国农地非农化的经济规制尝试的序幕，自此我国政府开始了运用经济手段调控农地非农化的探索之路。
第二，外生性调控政策初见雏形。1986年，提出了加强土地行政管理、建立和完善土地管理法规和管理机构等要求。同年第一部《中华人民共和国土地管理法》颁布，作出建立城乡地政统一管理体制的决定，初步形成了中央、省、地(市)、县(市)、乡(镇)五级土地管理体系。同时国务院于1988年颁布了《土地违法案件处理暂行办法》等14个部门规章，建立了与土地管理体系相协调的监督监察机制，形成了我国外生性调控政策的雏形。
2.第二个阶段：建构后的渐变(1990-1996年)
1992年，邓小平同志的南方谈话结束了对计划与市场之间关系的长期争论，我国开始在全国范围内全面推广土地有偿出让制度。到1994年全国依法出让的土地占新增建设用地供应量的比例上升到20％左右。但接踵而至的是1994-1996年的“房地产热”和“开发区遍地开花”现象。据统计，1991-1995年，我国耕地平均每年减少27万公顷。同时，土地闲置现象严重，全国征而未用的土地就有11.65万公顷。其中，开发区闲置土地数量占全国土地闲置总量的35％[3]。随着社会经济状况的变化以及市场经济体制改革目标的明朗化，政策调控的焦点也发生了相应的变化。
在内生性调控政策的逐步发展阶段：一是行政性规制政策的自身完善和规范发展。1992年，国家土地管理局颁布了《划拨土地使用权管理暂行办法》，要求进一步规范划拨用地的使用范畴。1994年7月颁布了《中华人民共和国城市房地产管理法》，规定自2002年7月1日起出让国有土地共有四种方式：协议、招标、拍卖、挂牌。这些政策的颁布与实施进一步确定了农地非农转用的审批权限，促使行政性规制进入逐步完善和规范的发展阶段。二是经济性规制政策的全面推行。1993年12月财政部颁布了《中华人民共和国土地增值税暂行条例》，决定自1994年1月1日起在全国开征土地增值税。1995年1月颁布了《中华人民共和国土地增值税暂行条例实施细则》，进一步细化土地增值税的实施程序。这些政策的颁布意味着经济性规制逐步迈上规范化的轨道。三是社会性规制政策的逐渐加强阶段。1993年3月国家土地管理局颁布了《土地利用总体规划编制审批暂行办法》，明确了土地利用总体规划在农地保护中的重要地位。1994年党的十四届三中全会将“十分珍惜和合理利用每寸土地、切实保护耕地”列为我国一项基本国策。1995年1月1日，《中华人民共和国土地管理法》颁布实施。这些政策旨在严格控制非农建设占用耕地，社会性规制的作用逐渐加强。
在外生性调控政策的内涵延伸阶段，逐步引入激励机制调节政府间的关系。1992年3月财政部颁发的《关于进一步加强国有土地使用权有偿出让收入管理工作的通知》，要求地方政府按规定向中央财政上交国有土地使用权出让收入。1992年12月，《关于国有土地使用权有偿使用收入征收管理的暂行办法》，第一次将出让土地使用权所得称为“土地出让金”，并将上交中央财政部分的比例，下调为5％。这些政策的实施表明，政府开始改变原有行政命令方式的单一激励引导，逐步尝试采用包括经济性激励在内的多元化方式调整政府间关系，外生性调控政策的内涵得到延伸和发展。
3.第三个阶段：困顿中的拓展(1997-2004年)
这期间我国非农建设占用耕地累计19670.56万公顷，增加了8.6％，其中占全国耕地减少总量的15.55％。尽管中央三令五申严控建设占用耕地，但2001-2004年非农建设用地占用耕地的势头仍然呈现加速增长的态势。经济发达地区非农建设占用耕地尤为突出，如非农建设占用耕地总面积列在前5位的江苏、山东、浙江、河南和广东省，合计占用耕地面积占全国非农建设占用耕地总面积的40.41％[4]。严峻的形势迫使中央政府不得不重新审视农地非农化的政策调控体系，以探寻应对的途径。这一阶段政策调控的特点是：
在内生性调控政策的强化与规范阶段，行政性规制政策和社会性规制政策逐步强化，严格建设用地审批，1997年、2004年两次冻结农转非审批。1997年5月国务院发出《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，要求严格建设用地审批，冻结农转非一年。2004年4月国务院办公厅《关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》，再次规定：“除急需的重点建设项目用地外，暂停审批农用地转非农建设用地半年”。两次冻结审批对遏制农地非农转用发挥了一定的作用，但并不能从根本上解决社会经济增长与农地保护之间的矛盾。同时，推行土地储备制度，2001年4月颁布的《关于加强国有土地资产管理的通知》规定：严格划拨范围，推行土地储备制度。改变了原先单一的进入规制调控供求的局面。这些政策的颁布与实施均加强了供地政策的改革，促进政策向规范化管理迈进。而经济性规制政策在这一阶段进入发展的停滞期。
在外生性调控政策的崭新探索阶段，加强监督与监察机制，增添更多民生和民意要素，缓解农地非农化过程中社会不稳定因素的负面效应。如：2001年10月国土资源部颁布的《征用土地公告办法》，规定对征用土地情况、征地补偿标准和农业人员安置途径应予以公告；2004年1月颁布的《国土资源听证规定》，明确了征地补偿安置听证制度，引进被征地农民参与协商机制；2004年3月《中华人民共和国宪法》修正案，明确规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用”。明确提出征地行为的政府作用边界，减少了行政性规制中政府行为的不确定性因素。2004年7月，财政部、国土资源部出台的《用于农业土地开发的土地出让金收入管理办法》，加强对农业土地开发的土地出让金收入管理检查、监督和考核。2004年11月颁发的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，强调农村集体经济组织和农户对于征地程序有知情权。2004年，中央提出要积极探索集体非农建设用地进入市场的途径和办法，明确界定政府土地征用权和征用范围，遵守审批权限和审批程序，严格区分公益性用地和经营性用地，控制征地规模，建立严格的土地管理责任追究制；同时，开始重视农民利益保障问题，完善城乡用地行政裁决与补偿安置听证制度，为失地农民提供社会保障。这一系列政策探索，一方面加强了政府的自律约束机制，增设了更多监督与监察岗；另一方面添加了更多民生和民意要素，政策本身设计更贴近于“亲民”主旨。
4.第四个阶段：探索中的思考(2005年至今)
2005年，我国工业化和城镇化进程加快，人口增长与经济发展对土地资源的压力日益加剧，截至2005年10月31日，建设占用耕地达21.2万公顷。宏观层面的区域土地利用结构差异显化，东部经济发达地区的耕地面积净减少了24.3万公顷，而中、西部耕地面积净减少分别为3.4万公顷、8.5万公顷，各占全国耕地净减少面积的67％、9％、24％[5]。能否通过利用土地政策调控对土地资源的总量和结构进行干预，引导和调节经济总体运行，已成为政策调控的关键。这一阶段的政策特点表现为：
在内生性调控政策的调整与转型阶段，当行政性规制政策进入调整时期时，一是从土地供应源头出发，加强土地储备体系管理，抑制土地囤积与炒作。如：2005年1月国土资源部颁布《2005年国土资源工作要点》，对建设用地实施“从严从紧”的供应政策；2006年5月国务院常务会议提出“国六条”要求科学确定土地供应规模，加强土地使用监管，制止土地囤积。二是关注中央和地方的审批权管理和分配，如：2007年1月国土资源部根据《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》要求，对城市建设用地审批方式作出重大调整，此前由国务院分批次审批的农用地转用和土地征收，将从2007年起调整为每年由省级政府汇总后一次申报，待国务院批准后由省级政府负责组织实施、城市政府具体实施。2006年7月，国务院常务会议关于《进一步加强宏观调控工作》规定，调整城镇土地使用税征收标准和耕地占用税征收标准，进入经济性规制政策的有序发展阶段。在社会性规制政策的转型阶段，开始从强调农地数量保护向关注农地质量保护过渡。2005年2月，国土资源部发布《关于加强和改进土地开发整理工作的通知》，使国家投资土地开发整理项目开始向基本农田保护区倾斜。2005年4月，国土资源部、农业部、国家发展改革委员会联合发布《关于进一步做好基本农田保护有关工作的意见》，提出6项措施捍卫基本农田这条“红线”，进一步强调农地质量保护的重要性。
在外生性调控政策的全面推进阶段，初步形成中央政府对农用地总量的宏观调控权，一定程度上明确了中央与地方权力和责任，对于遏制部分行业过度投资和重复建设，以及提高土地利用效率等方面取得了阶段性成效。2005年1月，《2005年国土资源工作要点》首次明确提出“强化中央政府对土地的调控能力”的决议。2005年1月，国土资源部将耕地保有量和基本农田保护面积纳入省长考核指标，实行“行政首长负责制”，将非经济指标——农地保护状况纳入政绩考核指标行列。2005年5月国务院办公厅转发七部委的《关于做好稳定住房价格工作的意见》、2006年5月国务院常务会议提出“国六条”、紧接着国务院办公厅下发“九部委意见”，这些政策均提出通过土地调控措施，科学确定土地供应规模，加强土地使用监管，制止土地囤积现象。2006年7月，国务院办公厅发布《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》，决定设立国家土地总督察及其办公室，向地方派驻九大国家土地督察局，监管全国省(区、市)及计划单列市的土地审批利用，加强监察力度。2006年9月国务院《关于加强土地调控有关问题的通知》、2006年7月国务院常务会议《进一步加强宏观调控工作》，要求采取更加严格的管理措施，强化土地的依法管理切实加强对土地的调控。
综上所述，从1949-2007年我国农地非农化的政策调控过程可以看出：我国政府一直较为重视农地非农化的内生性调控政策建设，内生性调控政策逐步经历了“确立→规范→强化→改良”的变迁历程，政策体系相对成熟。其中，以行政性规制政策的强度和力度最为显著，社会性规制政策次之，而经济性规制政策的力量较弱。这一特点与我国市场经济建设起步较晚，行政指令性配置资源的历史状况紧密相关。同时，较内生性调控政策的发展而言，外生性调控政策的发展相对薄弱，自2000年后才受到充分重视并逐步得到拓展，但近些年发展迅速。由此可见二者之间的发展并不均衡，且均存在相应的问题。
三、我国农地非农化的政策调控：演进中的问题剖析
(一)内生性调控政策的问题剖析
1.行政性规制政策的择定扭曲与持续性偏差
我国农地非农化过程面对初始条件的约束——市场发育不完善的常态和政府政策设计的理论贫困，迫使我国政府采取了一套以扭曲土地要素价格为主要内容的行政性规制政策，并建立了一种能够不依赖市场机制的资源配置方式和直接的供应渠道，通过进入规制和供应规制弥补市场机制的缺陷和控制农地非农化的趋势。农地非农化行政性规制政策的择定扭曲，是适应特定政治、经济和社会环境的理性选择，是当时克服市场发育不完善和农地非农化快速趋势的必要手段。然而随着社会经济状况和农地非农化趋势的纵深发展，以及市场体系的日渐完善，这种排斥市场机制的政策安排越来越不能适应新形势的要求，政府取代市场功能的经济运行机制缺乏内在的自动调节机制，无法根据市场价值规律和供求关系的变动有效地配置资源，致使农地非农化的流动趋势受限。而且，政策调整的滞后必将导致政策运行中的持续性偏差，资源配置效率降低，社会福利损失增加。
2.经济性规制政策的弱势地位与适应性差异
在社会系统中，利益因素是影响行为者收益函数，并促使其尽可能引发政策安排变化的重要因素。农地非农化过程中包含着巨大的利润空间，行为者之间收益分配的公平性问题愈发重要，相应的收益分配调控政策也被置于显著的地位。在我国的农地非农化政策调控中，履行收益分配职责的经济性规制政策恰恰是整个政策体系中的弱项。政策的颁布频率和强度与农地非农化过程日益趋增的利润空间、日益复杂的利益主体分配关系不相适应。新的经济社会形势下却继续沿用以往的政策措施，低效率、甚至无效率的政策得以维持并运行，政策的适应性较差，政策调节资源配置的能力下降，行为者的利益得不到有效保护。
3.社会性规制政策的滞后性与短期化倾向
我国农地非农化的社会性规制政策相对于社会经济发展的需要和生态环境可持续发展的状况而言表现出政策供给的滞后性与短期化倾向。一方面政策的颁布总是以补救性的方式出现，缺乏前瞻性和预警性。另一方面，政策的内涵总是无法涵盖政策问题本身的全部内容，表现出一定的片面性。在新的社会经济环境下，要切实实现保护耕地和促进经济发展的双重目标，必须尝试采取多种手段相结合的社会性规制政策调控体系，实现农地资源数量、质量、生态的安全保障。
(二)外生性调控政策的问题剖析
1.激励性规制政策的双重目标模式与协调的困境
每一项政策都肩负着政治和经济的双重使命，政府对于政策导向性的选择事实上是在政治与经济两种目标的交汇处作出决策。但问题在于这种交汇经常表现为一种非均衡的状态，而且彼此之间的协调存在困境。在我国农地非农化的政策调控过程中，不同时期各级政府间的政策偏好和效用函数变化都导致特定时期的政策导向发生变化，政治目标与经济目标的协调性问题一直是困扰其政策效力发挥的关键问题。很难找到政策体系中各级政府间同时实现了政治目标与经济目标的拟合，均是在利益此消彼长中的博弈均衡，这种目标设定的双重模式导致了激励效力的弱化与协调困境。
2.放松规制的悖论：“政策好、执行难”
新中国成立以来，我国政府相继颁布了一系列放松规制政策，不断强调逐渐培育市场体系，加强市场机制的作用。但由于政府部门既是政策的制定者与行政监督的执行者，又是经济行为的所有者与受益者，因而在政策实际执行过程中存在利益集团的梗阻和滞障，许多放松规制最终流于形式或者不得其果，产生了政策悖论——“政策好、执行难”问题。因而必须对政策执行偏差予以充分的重视并加以改进，加强公众参与与监督力度，促使放松规制真正落到实处。
四、我国农地非农化的政策调控：历史回顾的启示与展望
(一)内生性调控政策的启示与展望
1.促进行政性规制政策的市场化改良
我国农地非农化的行政性规制对于应付双重土地产权下的农地非农化交易和理顺多极市场主体间的关系发挥了良好的效用。但是随着我国土地市场化改革的推进，农地价值显化的呼声愈发高涨，集体农地非法入市、土地市场灰色交易状况的越发普遍，在此情况下，行政性规制的施政策略急需调整。应适当放松对土地市场自发交易的过度性管制，调整行政性规制的干预力度，降低制度成本，发挥市场力量，不失为现阶段行政性规制政策改良的较好选择。
2.加强经济性规制政策的作用范畴
经济性规制政策包括税费和补贴两方面内容，我国运用税费和补贴调节农地非农化收益的力度较差，不同权利主体之间的农地非农化收益分配显失公平。针对这一问题，必须进一步完善现有的土地税收体系。不同的税种、税目、税率以及计征方法形成不同土地资源配置方式。如：扩大增值税征税范围，具体包括市地、农地、农转非用地。国家征用土地增值与农村农地转为建设用地，以及农村建设用地，按不同的税率、不同的层次类别开征。设立一些新税种。开征土地利用不当行为税，即惩罚性土地税；开征土地闲置征税，规定期限外实行累进制，超过最高规定期可收回并加以处罚(农地和非农地应区分时间和税率)；对农地转用行为征收交易税，增加农地转用的交易成本，利用高交易税来阻止农地转用。
3.调整社会性规制政策的政策导向
我国政府的农地保护对于控制农地非农转用的严峻态势发挥了良好的控制效力。但是不可否认，我国的农地保护政策过度侧重数量保护，而对质量保护、结构和布局规划，特别是生态管护等方面的重视程度不够。因而社会性规制的改革趋向应加强政策内涵的拓展，将农地质量保护与生态保护纳入政策监管的范畴，充分调动微观层面保障主体的积极性和参与性，最大限度减少农地非农转用的资源消耗损失。
(二)外生性调控政策的启示与展望
1.拓展激励性规制政策的作用范围
激励性规制政策仍然存在行政委托代理的激励扭曲和分税制的财富聚集效应两个方面的问题。必须尽快建立激励相容的绩效考核制度，如：落实科学发展观，转变政府角色，实施“绿色GDP”考核；同时，改善现行行政委托代理中过长信息链导致的资源配置效率的损失；利用土地基金规范地方政府农地非农化收益，并保证农地非农化增值收益在长期内的均衡使用，遏制地方政府的短期行为。
2.推进放松规制政策的探索与实践
我国农地非农化的放松规制尚处于尝试期，现阶段倡导的方式有两种：集体建设用地流转和土地利用中的公众参与。目前放松规制探索仍停留在初级阶段，虽有良好的开端，还需要进一步规范完善。特别是对被征地农民的力量和非政府组织的力量融入不足，应实行机构监督与社会监督相结合的原则，有效保证土地征用、出让行为的合法性和合理性。
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