困惑美国的政府问题——混乱的制度，本文主要内容关键词为：美国论文,困惑论文,混乱论文,制度论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
（美 詹姆士·科林曼）
政治的实质是权力——决定什么是犯罪行为和什么不是的权力，发
动和避免战争的权力，筹集巨额资金和花费在从园珠笔到原子弹的每件
事情上的权力。行使政治权力的人们调节着我们日常生活的诸多方面，
以发放准生证到要求下葬许可证。明显地，政治制度对现代社会非常重
要；一旦政府裁跟头，将危及我们每一个人。
政府可能在无数方面使公民失望，但民主政府的中心问题是民主本
身：充分体现人民意志的需要。尽管经过几百年的发展变化和改革，真
正的民主仍然是一个永恒的话题。民主政府屈从于在公共开支中寻求特
权的强大集团的巨大压力，而人民有时放弃他们的民主权利和责任。比
如，在战争年代或者经济严重衰退时期，人民似乎愿意交出几乎全部权
力给许诺把事情办好的领导者。
政府在解决社会问题方面亦非常重要。甚至诸如离婚、神经失常和
吸毒这样的个人问题也有政治的一面。现代社会这样的问题交给政府解
决，通常是通过颁布新法律或者以预期有效的方式支出税收收入。随着
政府规模和影响的扩大，已成为处理社会问题的主要机构。如果没有政
治行为，很难想象能有效解决诸如犯罪、贫困、环境污染或城市衰败等
各种问题。然而，政府处理这些紧迫问题的努力常常是零乱不堪、财力
缺乏以及没有效率的。
一、政府官僚主义的蔓延
自本世纪初以来世界各地政府很快扩大。例如，1940年美国政府消
费了全国约10％的货物和服务，1986年达到约23％。1929年，股票市场
大崩溃那年，美国的政府工作人员是三百万稍多一点，而今天是近一千
七百万。当然，国家人口也在增长，但政府雇佣人员的百分比还是以6
.5％上升到了14.5％。然而，指责政府规模近几年无控制地扩大则是错
误的。实际上，政府雇佣的劳动力百分比自1970年达到15.7％以来明显
下降；国家收入上缴税收的份额从那时起也已下降。
政府对公民日常生活的影响随其规模日趋扩大。在过去几个世纪里
，大多数中央集权政府都鞭长莫及和没有效率。重大决策由地方根据习
惯与传统做出。现在，政府强有力得多，更少受传统束缚。其规模和影
响的扩大主要是为适应其他社会组织的变化。由于家庭变得更小和更不
稳定，政府得承担一些原来由家庭履行的职责，如教育孩子和照顾老人
。同样，工业化使得经济太不稳定，已证明私人工厂应付不了。甚至在
美国深深怀疑中央集权，大萧条期间情况变得很糟，而使政府不得不更
多地参与经济生活。
官僚主义的特征
大多数人听到对官僚主义问题的抱怨时，就想到政府的浪费和腐败
，但大多数私人公司象政府一样腐败，面临同样的许多困难。现代社会
学的创始之一——马克思·韦伯，是最早研究公共和私人官僚主义问题
者之一。他总结出典型官僚主义的如下五个特征。
1.劳动力的明确分工。每个办公室有自己的任务要完成，工作人员
都是专家。
2.权力等级。每个工人是上司监督和领导下属等级次序中的一员。
3.有一套正式规章指导工作人员和管理者和作为一个整体的组织的
4.规章的非人格化执行。官员们非人格化地对待所有人，运用规章
处理具体问题，没有赞同或反对有关人员的情感。
5.工作保障。在官僚机构就业是根据技术规定；尽职尽责的雇员不
许随便解雇。晋升按照客观的标准和规章进行。
每个人都抱怨官僚主义的浪费，可韦伯把官僚主义看作社会组织最
有效的形式。尽管有些官僚主义是无效率的，然而其他形式更糟。基于
个人忠信而没有正式规章的组织可能一时能有效运转，但它们所完全依
靠的高层人物迟早会出问题。正如韦伯所指出，官僚机构“纯粹来自技
术观点，能够达到最高效率……。它优越于其他任何精确的、稳固的、
纪律严明的、可靠的形式。
更多新近研究显示官僚主义的雇员们更多地并不按照正式规章办事
。官僚主义有另一面：个别雇员执行的日常活动和非正式程序。比如，
不称职官员的职责由更低层次的雇员按非正式规定执行是常见的。有时
规章很棘手，如果雇员要做好工作，则必须设法避开它们。有些没有直
接冲突的工作行为采取“按规章操作”的形式：所有雇员完全按规章规
定行动，生产率不可避免地下降。明显地，不管规章规定什么，官僚主
义的雇员是人，不是非人格化的机器，但他们有义务按照规章办事。
官僚主义的问题 官僚主义的力量也可能是其弱点。使政府机构顺
利运转的正式规章也可能使它陷入红头文件的汪洋大海之中。没有规章
体系是完美的，当异常情况出现时，可能有必要打破规章以达到组织的
目标。但是达到目标并非大多数官僚唯一关心的问题。保住工作常常是
更重要的目标，他们可能因犯规而被解雇，所以趋势是保平安。雇员们
不顾对组织的后果，试图使文件带上尽可能少的规章印记。例如，一个
福利工作人员可能知道一个家庭是贫困的，需要政府救济，但由于某些
专门事项使其不合格。害怕犯规的雇员“推卸责任”，把申请者送到别
的办公室。在下一个办公室，申请者可能被指示去找别人，这样游官僚
主义的迷宫，家庭在挨饿。这样的目标转移在政府和私人工业的官僚主
义中是极常见的。甚至马克思·韦伯也怀疑官僚主义的失去个性的后果
。他害怕无休止地追求官僚主义的效率将把人们囚禁在理智的“铁笼子
”里，而几乎没有人类感情的空间。
失去个性和目标转移的问题产生于官僚主义运作的结构要求，而其
他常见问题则来自单个雇员的活动或作为整体的组织的运作方式。其中
最主要的问题是蔓延世界各地政府机构的偏爱和腐败。第二个常见问题
是常常由于立法机关或执行机关没有提出明确目标和严格监督公共官僚
机构的运行而导致的无效率和浪费。最后，官僚主义常常形成一股自己
的强大政治力量，为一些不是为了公共利益的计划和政策大开方便之门
美国的政府体制
当今世界上有许多不同的政府形式，从苏联巨大的共产党官僚主义
到封建的沙特阿拉伯。试图通过选举实现公民意愿的政府是少数。美国
体制是其中之一，还有加拿大、澳大利亚、日本和西欧各国的议会制。
任何政府民主的或者独裁的问题都与其结构和组织密切相关。在美
国和加拿大，国家事务由中央政府处理，地方事务交给半独立的地方政
府，各有其自己的地理界限。联邦体制的目标是维持全面的统一和内部
凝聚，而允许地方自主和自治。它允许更小的地方政府按更大的人口规
模运行和体现地区差别。但联邦体制有其缺陷。联邦、州、县和城镇政
府责任重叠而没有效率，各级政府的官员常常从事交叉事务，在无益的
争吵中浪费可贵的资源。服务重复是联邦体制的另一特征。比如，在美
国，一个简单的刑事案件可能被城镇警察长官、县行政司法长官、州警
察官员和联邦调查员调查，都向同样的证人和可疑分子询问相同的问题
。在联邦体制各政府间照顾情绪的平衡也可能引起不活跃。试图处理急
迫社会问题，某级政府官员可能与对什么问题应该如何处理有不同看法
的另一级政府官员有意见冲突。
从地理上说，美国政府是高度分散的，权力分布于50个独立的州和
成千上万个地方团体。从政治上说，有联邦政府权力集中的趋势，特别
是执行机构。这种日渐明显的趋势可以从联邦开支模式中看出来。在本
世纪初，州和地方政府占了全部政府支出的约2/3； 但现在关系颠倒过
来了。联邦政府占所有政府开支的约60％。集中的理由之一是美国一次
又一次地参战和随之而来的集中调控的需要。联邦政府愈益卷入经济和
社会问题是又一因素，因为州和地方政府不能管理国家经济或对全国范
围的问题作出有效的反应。
政党 美国政党组织松散。国家官员很少控制州和地方党的活动。
分散性是巨大的，可以说实际上有50个独立的民主党和50个独立的共和
党。的确，情况更严重，因为地方党官员非常独立于州官员。美国政党
在选举时间来临时才相聚。他们集中起来确定候选人和制定竞选策略。
党员资格只要求在登记投票时申明选择意向即可取得。很少党员积极投
身于党的活动，政党对选出来的候选人没有多少控制。
美国的两个主要政党没有截然不同的政治思想体系。共和党倾向于
保守，民主党倾向于自由，但两党都有宽广的思想基础，都有一支保守
的翅膀和一支自由的翅膀。的确，两党都倾向于朝着大多数选民假想的
中间思想道路前进。
政党似乎主要是由于成员们想选举他们的候选人而聚集起来的，但
在选举中也没有多少统一。很多共和党人投民主党的票，不少民主党党
员投共和党的票。
尽管美国政党不关心思想体系，但它们确实反映了阶级差别。共和
党人与商界有密切联系，民主党与蓝领工人和少数派联系紧密。两党在
重大政治事件中一贯持不同立场。研究显示民主党赞成政府调节商业，
主张高社会福利支出，对富人实行较高税收，共和党赞成政府最小限度
地控制商业，降低社会福利支出和缩小政府规模。民主党得到有组织劳
工的较大支持，而共和党从商业界得到较多的钱。
不象其他许多民主国家，美国只有两个国家意义上的政党。结果，
政治少数的派的态度和价值观不能找到政治方式来表达。其主要原因是
在美国选举中使用的获胜者占有一切的体制。例如，如果一个少数党在
每次国家议会选举中获得了15％的选票，他们还是不能得到一个议会席
位（的确，当前几乎所有选举产生的联邦政府官员仅来自两党）。在比
例代表制中，政党按他们所获选票百分数的比例赢得立法席位。这样，
在此体制下，我们假设的少数党将获得15％的空位。
权力分开 除地理上分开权力外，国家的开创者把联邦政府分成独
立的几个部门，希望每个部门检查和平衡其他部门的权力。立法部门旨
在制定法律，执法部门旨在执行法律，司法部门旨在解释法律和决定是
否符合宪法。理论是权力平衡能在联邦政府的这三个部门中进行，并防
止其中任一部分获得独裁权力。
立法部门 美国宪法给予国会广泛的立法权，约150 年来它控制着
其他两个部门。然而，二十世纪，美国国会成了美国政府一股反对的而
不是积极的力量。它仍执行很大的权力，但其权力趋于采取证明、修改
或反对总统提案的形式。国会不是试图让执法部门知道应该做什么，反
而常常通知其不应做什么。
国会在委员会中做了其部分工作。内阁现在有17个常务委员会和一
个21号议院。另外，有差不多250 个小组委员会专门处理从农业到外国
事务问题。国会没有专门委员会来考虑专门问题就不能有效运转。然而
，委员会成员必须在提议的法规提交集体讨论之前将其批准，他们通常
靠资历获得其工作。在大多数情况下，委员会的主席是在国会时间最长
的委员。这意味着经过年复一年重选来自“安全”区的立法者以各人的
权力份额而结束。较老的委员们通常坚决反对任何改革，不管其多有价
值，因为它可能威胁它们权力基础的传统。
国会没有效率的另一理由是很多立法者不敢提出任何引起争论的动
议。甚至试图通过预算控制限制执法部门很可能有政治危险，特别是是
在总统建议以纳税人认为符合他们直接利益的方式进行开支的条件下。
前共和党代表的鲍尔·麦克·克劳斯克指出，“政界的处罚施行于那些
试图领导、持争论态度、大多数允许那些争论意见让选民知道的人。”
麦克·克劳斯克提出国会有三条限制其权力的非正式规则：①除非不得
已决不对争论问题提出意见。②当你提出意见时，尽可能地模糊。③努
力使你的提议保密或不记录。直截了当地说，国会成员们在社会事务中
没有行使国家领导权，因为他们不想冒政治风险这样做。
执法部门 近几年执法部门在损害立法机关的情况下获得了权力。
总统是唯一由全体人民选举联邦官员，作为国家的象征具有巨大的道德
权威，能以许多方式转化为政治权力。总统现在是国会立法的主要发起
者。另外，总统有权否决立法，并且是军队的总司令。尽管宪法要求国
家进入殊死国际战争前由国会宣战，朝鲜和越南战争完全是由总统发起
的。在任何情况下，战争都不由国会宣布。
总统权力的另一来源是控制联邦官僚主义。总统以在联邦工作回报
支持者，或在与其他两政府部门发生冲突时收集联邦官僚主义的大量资
料。已大致证明在制订和执行重大决策方面总统比国会有效率。然而国
会决策需要广泛辩论和通过各种委员会的缓慢进展，总统却可更自由地
快速行动。
执法权力的扩大引起一些棘手问题。总统能比立法机关更快地做出
重大决策并不意谓着总统的政策比国会的好。检查和平衡体制的不断腐
败使得执法部门很强大，以致国会抑制不了它。
司法部门 联邦司法系统由89个地区法院、10个上诉巡回法院和最
高法院组成。由于最高法院是最高等级，因而有最大的政治影响。不管
法院是自由、保守或在两者之间某一点，它不仅是解释法律。在其决策
中也制定社会政策。本世纪早些年，法院是贵族特权的坚强支持者。例
如，法院坚持公司有由第十四修正法案保证给各公民的权力，并禁止了
各种联邦条例，甚至对童工的限制。但在二十世纪50年代和60年代首席
法官厄尔·瓦伦领导人，法院极为积极地保护穷人和无权阶级的权力。
它攻击种族隔离，要求用更平等代表所有投票者的方式选举州立法者，
限制执行的警察官，坚持罪犯若请不起律师有资格成为自由的合法代表
。今天，法院回复到了保守的姿态，非常犹豫介入矫正社会错误。
在整个历史长河中，最高法院曾是无数政治风暴的焦点。辩论怒吼
在民主社会任命机构是否应有这么大的权力。辩论的一方是那些认为“
九个老年男子和妇女”不应有权阻止整个国家意志的人。另一方是那些
断言法院单独允许保护被大多数条例攻击的少数派的权力的人。不管是
好是坏，正如许多人猜想那样，法院没有免受当时政治潮流的影响。最
高法院的法官是了解政治形势并对之做出反应的博学者。如对一判决有
充足的反对理由，常在以后的判决中更正。
政府的议会体制
英国议会体制被世界上大多数民主政府以一种或另一种形式所采用
。它与美国体制不同，美国执法部门比议会制中的执法部门有更多的独
立权力。英国、加拿大和其他议会制政府国家，首相不直接由人民选举
。政党的目标是选举一个多数党进下议院；下议院再选举首相。政党在
首相内阁成员选择中也有重要作用。如果执政党或执政党联盟（称为“
政府”）落选和不再是多数，首相得辞职。在很多议会制中也有一个上
议院，英国叫做贵族院，加拿大叫作参议院。在英国，大多数贵族继承
他们的头衔和权力进贵族院。在加拿大，参议院成员不叫贵族或贵夫人
，但终身任职。
加拿大象美国一样，是联邦体制。它的10个省在美国叫作州。国家
议会，象美国的联邦政府，有权管理对外关系、国家防卫、邮电系统、
省际运输和通讯、与别国贸易和其他国家事务。立法的主要领域——教
育、司法行政、公共土地管理等——掌握在省政府手中，然而，不象美
国，加拿大只有一套刑法，由联邦政府制订。美国除联邦刑法外，各州
有自己的刑法。
议会政府比美国体制的主要优势是其灵活性。在美国，首席执法官
（总统）一当选就是四年，并在整个期间任职，不管其行政政策被证明
有多不受欢迎。在加拿大或英国，引起投票人反感的首席执法官（首相
）能被快得多地更换。比如，水门丑闻不会在英国或加拿大引起象它在
美国那样大的愤怒。在丑事一发现后不久，就会要求进行新选举，新政
府可能就会选出来。
美国体制的主要优势是其稳定性。在政治危机时期议会制可能变得
极不稳定。首相们靠脆弱议会的支持当选，有时在他们有机会采取有效
行动前就下台了。如果议会被分成很多小党派，候选人要获得当选所需
的票数常会是困难的。美国总统处于安全得多的位置上，因为他们知道
至少将在职四年。这样，总统就可能采取一些虽符合公共利益但不受欢
迎的行动。
谁操纵政府？
很多政府宣称是民主的，但实际上很少是这样。甚至象英国、美国
和加拿大这样的国家宣称“人民”掌握政治权力也是值得怀疑的。权力
真属于人民吗？或在特殊利益集团或独有的“权力精英”手中呢？没有
简单的答案。无数因素影响重大政府决策——包括法院判决、行政决定
和实际制定法律。到底决策怎样做出或由谁做出的是值得研究的问题，
但其结果得到诸多矛盾的解释。
公民 在理想的民主社会中，政治权力由所有公民分享。但今天的
国家，州太大，不便每人直接参与，而使选出的代表们形成一个自己的
和代表自己的特殊权力集团。这并非说选出的代表们从来代表大多数选
民的利益。大多数条例是可行的，但有很大障碍。
任何民主的主要问题之一是公民漠不关心。只有约60％的登记投票
者实际在总统选举中投票，只选举议员时不到50％的人投票，选举地方
官员则更少得多。因有许多合格的投票者没有登记，这些数字实际上高
估了公众兴趣。其他政治参与形式，如投身政治运动或加入政治联盟，
比投票更不普遍。
如果参与者能代表非参与者则没有必要民主社会中的全体公民都参
与。事实并非如此。公民参与研究显示一个奇怪的矛盾现象。最需要政
府帮助的人最不愿意参与政治活动。收入更高、受教育更多的人更愿意
参与，然而少数派和穷人不愿卷入。这样，似乎财富和教育产生政治参
与所需的兴趣和资源。
然而，有一些希望的迹象。黑人领导人多年努力登记投票者和让他
们参加民意测验，似乎在1986年的国会选举中得到了报偿，那是第一次
青年黑人比青年白人更愿意投票。尽管老年白人仍比其黑人同样愿意参
加民意测验，但越来越多的青年黑人参与政治极积极的未来信号。
然而，甚至对政治感兴趣的公民也常发现难以确定某政治家到底站
在争论的什么立场上。正如早已指出的，政治家对争论的问题常保留意
见。另外，投票者很少有机会与候选人直接交谈，而是靠大众传播媒介
得知他们的情况。有效的竞选者试图在广告和电视演说中设计出自信的
形象，常常很少涉及辩论的问题。广告机构象卖肥皂和除臭剂一样销售
候选人。在30秒钟电视商业广告中，没有时间对政治问题进行认真思考
。而且，少数党和没有坚强财力后盾的候选人几乎没有机会进入大众传
媒，这样就限制了它们进入严肃的政治辩论阶段。
投票者冷漠的另一原因是对政府不信任和无力量感。很多人认为他
们反对强大的特殊利益集团和其他许多投票者的选票和意见无关紧要。
辩论过去了，一张简单的选票几乎决不会有决定作用，甚至在最接近的
特殊利益集团 立法者和其他政府官员受到在特定立法中重大利害
关系的特殊利益集团的强烈影响。政治家、房地产经纪人、妇女、小商
人、大商人、劳工协会、少数民族和许多其他的都是特殊利益集团。很
多这样的集团关心影响他们经济生活的法律和政策。其他集团因为他们
对某具体事情的感情而联合起来。如反堕胎集团、国内自由集团和爱国
集团就是这样的。这些集团的影响很大程度取决于其规模、组织的级别
和由自己支配的钱。大商人是所有利益集团中最强的，因为它拥有更多
疏通各立法机构是大多数特殊利益集团的主要活动。疏通者的主要
目标是使立法者通过他们希望的某种立法。他们最有效的工具之一是信
息。因为各立法机构很少知道他们必须考虑的法案，立法机构缺乏资金
独立调查发生在他们之前的所有事情，疏通者提供的事实和数据常常很
有影响。疏通者也试图与立法者建立友谊来影响立法。许多有钱的华盛
顿疏通者因其铺张浪费的晚会和讨好方式而声名狼藉。而且，疏通者许
诺将得到强大特殊利益集团的政治支持常决定当选官员的政策。来自特
殊利益集团的威胁也可能有效。由于强大劳工协会或重要公司的反对导
致很多政治家失败。
钱是特别利益集团的主要工具之一。政治活动愈益昂贵，特殊利益
集团出钱越来越多。 1986 年获得胜利的议院候选人每人平均花了340
,000美元，获得胜利的参议院候选人花了约3,000,000 美元——是十年
前的五倍。代表各特殊利益集团的政治行动委员会（PACs）1986年出了
130,000,000美元，当然， 在某项政策或计划中有特殊利益集团的个人
做了很大贡献。政治家必然宣称这些贡献只是来自赞成其政策的那些人
的支持信号，并不影响他们投票，有局外观察家发现这话很可信。不用
说大多数政治家会为动员捐款而分开出卖偏爱和影响（尽管周期的腐败
丑闻表明这事一定发生），这数百万美元常对政治活动结果有决定性影
从理论上讲，只要重大争论问题的双方花费大致相等的钱，特殊利
益集团雇请疏通者和给予有利于选举合意政治家的赞助的能力不会造成
很大的差别。但事实显然不是这样，在以1985年初到1986年6 月这一年
半中，代表社团利益的政治行动委员会给予政治家的钱是代表劳工的政
治行动委员会的3.5倍多。 更不平衡的是社会污染者和环境论者的斗争
。1983年和1984年，环境集团给了众议院的成员们275,000美元， 而化
学工业单独给了4,500,000美元试图阻止更强的环境限制。 同样的不平
等反映在给政党的赞助上。1985—86年共和党的三个主要竞选运动委员
会筹措了252,000,000美元，而民主党只筹集到61,000,000美元。 明显地
，穷人和非特权者决不可能花费象富人那样多的钱以增进其政治利益，
只是如环境论者和消费保护这样的广泛基于“普遍利益”的团体的财力
不能与他们反对其政策的大公司匹敌。
有些政治科学家说，不管其弊病，疏通者和特殊利益集团对政治民
主都是重要的。如政党，它们提供公民与其政府交流的渠道。而且，理
智的政治妥协能够避免竞争利益集团间的冲突。但穷人、未受教育者、
被剥夺生活必需品的人无力创立一个有效的利益集团，因而无权参与这
关键的政治领域。
有权力精英吗？这在第二章提到了，社会科学中最激烈的辩论之一
是关于C ·莱特·米尔斯叫作权力精英——一个小联合统治阶级的存在
问题。美国和其他资本主义国家由一个小上层阶级统治的思想者支持者
叫作精英统治论者。那些认为政治决策由变化的许多政治力量联合体做
出的人叫作多元论者。
精英统治论者 尽管激进分子说了很久美国由一个有权人的小集团
统治，但开始当前辩论的是二十世纪50年代出版的米尔斯的书《权力精
英》。按照米尔斯所说，权力精英是经济界、政府和军队最高等级人的
联合体，他们一起形成一个统一和自觉的社会阶级：
一方面不只是经济界，另一方面不只是政界，还包括对政治和挣钱
无关紧要的军队。一个与军事命令和决定有无限联系的政治经济。权力
三角是现在的组织状况，是理解今天美国更高阶级的关键。因为象每一
领域与其他领域已结合起来，每一领域的决策已变得更宽一样，每一领
域的领导人——高级军事将领、公司经理、政治领导——已趋于结合一
起形成美国权力精英。
按照米尔斯所说，权力精英统一的主要原因之一是其成员的共同社
会背景。他们来自于居住在城区的高级和中高级白人家庭。他们进入同
样的名牌大家，大致具有相同的世界观和社会地位。另外，他们代表的
社会相互联系紧密，具有许多共同利益。最后，尽管权力精英不代表某
些大的共谋，但其成员在社会上和职业上都相合，并常常协调他们的行
米尔斯看到美国社会权力精英下面的其它两个权力等级。在底部是
大群大群的人——他们没有组织、没有见识、实际上没有权力。在大群
人与精英之间是权力的“中间等级”，在此利益集团之间存在着真正的
竞争。米尔斯把美国国会看作这些权力中间等级的反映。尽管美国国会
决定一些小事情，但权力精英认为在政治领域不能容忍对其统治的严重
最近精英统治论学派更多的文章接受了米尔斯权力集中在几个人手
里的结论，但对其军队领导权在权力精英的结论提出疑问。尽管他们认
识到军队的重要性，但他们确信最重大的决策是由经济政治精英做出的
，甚至在国际关系领域也是如此。然而，这个精英不是最高级公司和最
高级政府官员的平等伙伴关系。权力的最大份额由处于社团权力关键位
置的那些人拥有，因为他们不仅在数量上大大超过有权的政府官员，而
且拥有多得多的财富，并且他们的职业并不依赖于不确定的选举活动。
多元论者 多元论者认为民主社会是真正民主的。尽管他们认识到
有一大群不关心政治的有小权力的人，但他们说重大政治决定不是由单
个集团而是由许多竞争集团在竞争中决定的。多元论者大卫·里斯曼与
米尔斯在大约同时的文章中得出了一些很不相同的结论。他称利益集团
为“否决集团”，因为他认为他们的主要目标仅仅是阻止可能威胁他们
利益的政策。米尔斯看到有权集团间有共同利益的地方，里斯曼看到的
是利益差别；米尔斯看到权力逐渐集中的地方，里斯曼看到的是权力逐
当前多元论者的思想沿着里斯曼的思路跑。然而，其利益集团主要
是禁止不可接受的政策的观点不再被广泛接受。阿罗德·M·罗斯， 一
个社会学家，也是一个州立法者，指出了利益集团代表他们自己行动这
个明显的事实。根据罗斯的观点，多元论者：
把社会想象为由许多数量上较小的生活在不同的领域的精英组成，
……。然而确实有许多不相互了解（除非在最小的方面），因而不相互
影响的没有差别的无生气的人，大量人口不是由这些人而是由联合的集
团和公众组成的，并分为不同的权力等级。
精英统治论者和多元论者之间的争论不可能很快解决。正如G ·威
廉·多姆霍夫指出的，“这些分歧常反映出风格、性格，对现状的满意
程度和更多有关政治权力结构与分布的理解上的不同，双方似乎意见一
致而不愿承认。大多数精英统治论者会承认利益冲突集团在某权力等级
起政治作用，大多数多元论者会承认精英们拥有不相称的权力份额。真
正的问题其实是：精英们有多少统一或竞争？
寡头统治的金科玉律吗？有权利益集团对民主进程的影响已使一些
专家怀疑真正民主政府的可能性。最著名的怀疑者之一是罗伯特·麦克
尔斯，一个政治社会学家，他在第一和第二次世界大战之间做了其大部
分工作。麦克尔斯是一个社会主义者，当他发现宣称代表自由、平等和
民主的欧洲社会党实际上象其他政党一样由精英们控制后醒悟了。他得
出结论，所有大组织包括政府都必然由一些最高层有权的人统治，麦克
尔斯把这个结论叫作寡头统治的金科玉律。
麦克尔斯的研究使他确信任何政党或政府的管理要求把权力委派给
个人或一个小集团。全体成员根本不能做出全部日常决定。聪明和能干
的领导有机会获得一般成员不能获得的信息和便利，使他能提高和磨炼
他们的本领。领导又用其增大的权力保护其职位。麦克尔斯说群众对处
于权力职位上的人有天然的尊重、甚至敬畏，很多人几乎自动地跟随其
领导。而且，群众缺乏知识和技术，不能理解现代组织和他们管理的专
门事项。即使领导被交于民主，组织的结构和心理仍要产生寡头统治。
”这样在永久监护条件下，大多数人由灾难性的需要预先决定要服从少
数人的统治，并必须乐于做寡头统治的铺垫。”
大多数社会科学家不象麦克尔斯那样悲观。他指出甚至最强精英也
没有无限的权力，要受到其社会的政治结构和期望的限制。多元论者说
，因为在民主社会有许多竞争的精英，所以群众可以通过转移其对精英
的支持而发挥很大作用。精英统治论者否认其可能性。的确，精英统论
者集中注意于“权力精英”，至少部分是因为他们认为这样做将促使行
动以建立更民主的体制。
军队 军队给民主社会出难题。它是必要的但同时又是极危险的。
由其命令的传统、权威和不容置疑的服从，当涣散和混乱使民主政府瘫
痪时军队常常做出反应。被军队接管的争斗民主的事例单很长，特别是
在亚洲、非洲和拉丁美州的不发达国家。事实上，当今世界军队政府比
民主政府多。然而，有悠久民主传统的发达国家——如英国、加拿大、
美国和瑞士——军队直接接管的危险好象很小，因为军队的文职控制已
很好地形成。但甚至这些国家也面临着政治上和经济上日益依靠军队的
因为军队是防卫所必需的，问题主要不是是否有，而是应该为此目
的花费多少国家预算。不同国家对此问题有不同的答案。美国花费其收
入的较高百分比于军队，而日本和西德是同样的经济和政治体制花费却
相对较少，部分原因是美国军队帮助保护这些国家。
然而，有一点是明确的。尽管军事开支能给停滞经济暂时的刺激，
但结果是长久的严重损失。大多数军事产品没有实际用途，除非爆发战
争：你不能用于吃、穿、住。而且，军事研究和发展把科学天才从生产
能力更大的民用研究中带走。如第二章指出的，美国经济的军事负担是
美国与西德和日本这样的国家相比发展越来越慢的一个重要原因。漫长
的第二次世界大战，紧接着是与苏联的冷战、朝鲜和越南冲突，使美国
拥有庞大的军事体制。在越南战争高峰期，美国有3,500,000 多男子和
妇女在军队里。在当前和平时期的数字维持有2,000,000以上。 国防工
业的工人和空军、陆军、海军的民工使国防人数高达5,000,000以上，
不算直接依靠军事开支的那些人。1987年军事预算约是282亿美元。 退
伍军人津贴和其他预算的军事费用增加时，大约全部联邦资金的1/3 进
入军队，使其成为美国商业唯一的最大客户。
而且，有国防部的商业行为存在浪费和腐败现象的连续报导。大多
数指控围绕着国防部每年给军队设备和供给品的大量购买，费用超支和
主要武器系统的失败。1982年，会计总局得出结论，在一般军事合同中
主要费用超支（53％或更多）的概率是91％，国防部欺骗和浪费的费用
一年至少15亿美元。公开一些国防部购买供给品的令人不能容忍的总数
，例如一个一条凳子的腿的1,118.26美元的塑料帽，清除国防部腐败的
公众压力，引起上个十年无数对订约人和政府官员的无数控诉，指控包
括欺骗、行贿和固定价格。
了解了美国军队的巨大规模和经济力量，许多观察家对其在民主社
会中的影响表示关心，就不足为怪了。最意想不到的警言之一来自德怀
特·D·艾森豪威尔总统，一个职业军官，在告别演说中， 艾森豪威尔
总统警告预防“军事——工业混合物”的影响和军队与大公司日趋发展
的相互依赖。象通用汽车公司、洛克希德飞机公司、罗克韦国际公司这
样的公司不属于军队，但它们的利润大量来自军事合同。成百上千的其
他公司也把其产品的很大比例出卖给军队，结果公司和军队有很多共同
利益。艾森豪威尔总统害怕这个“混合物”可能统治美国。
军队有其自己的疏通者，他们在华盛顿有巨大影响。他们得到劳工
组织的疏通者的帮助，它把军事支出看作重要的工作来源；也得到公司
疏通的帮助，它们把军事支出看作很好的生意。即使没有军事疏通者，
各州来的对军事基地或国防工业的高度重视的参议员和众议员也将是军
事拨款的有力支持者。尽管所有这些都抵不上美国政府的军事控制，但
军事——工业混合物明显地具有巨大影响和力量。
自由还是压抑？
民主政府面临的所有问题和困难中；没有一个比怎样使个人自由最
大化和保护民事权力而仍保持社会秩序的问题更击中要害。对政府想控
制我们生活的每个方面和剥夺我们的基本人权的恐惧由各界人士所分担
。可能来自技术与极权主义的结合，在诸如乔治·欧文的《1984年》和
阿尔道斯·赫胥利的《勇敢的新世界》这样的书中描述的恶梦几十年来
蔓延在西方世界。
人权通常包括言论、集会和移居的自由。与隐私、人身自由、政治
表示的权力。但体现于这些崇高的概念中的思想难于运用于实际。一个
人权力的行使可能干扰其他人的权力，并总有人宣称“共同利益”或“
普遍福利”要求抑制个人自由。
甚至在民主国家，对个人自由体制侵犯的事例单也很长。一个最著
名的例子是二十世纪五十年代发生在美国的反共产党“政治迫害”。对
共产党颠覆分子歇斯底里的搜查导致黑名单和冒犯仅是属于错误政治组
织或持有不受欢迎的意见的许多人的职业破产。一个更近的事例来自加
拿大，一个有悠久民主传统的国家。当两位杰出的加拿大人1970年被一
个为魁北克省寻求独立的集团的成员绑架时，国家政府实行“战争手段
法案”，因此暂停国民自由。进行绑架的集团成员资格或对其支持被禁
止，大约490名“分袭分子同情者”被捕和送进监狱。这些人中，435人
实际上没有被指控有罪就释放了。民意测验表明加拿大人明确赞同使用
“战争手段法案”，就象美国人赞成反共讨伐一样。
水门事件，美国历史上最大的政治丑闻，包含了一种不同的公民自
由侵犯。尼克松总统的白宫不是处于普遍的恐惧和怨恨气氛中，而是在
一层笼罩着官方神秘气氛下工作以扰乱和平息其政治对手。在其他罪行
中，水门丑闻涉盗窃包括民主党在内的政治集团的办公室，使用非法线
路窃听、收听装置、税收审计和由白宫收集的“敌人名单”上的那些人
的虚构谣言。一旦丑闻开始曝光，行政官员给自己发假誓、行贿和损坏
证据以阻止调查。
很相似的策略被几届总统政府采用以粉碎对越南战争的反对。战争
结束后收集到的证据表明联邦调查局和其他政府机构使用了包括为收集
信息的线路窃听和盗窃的种种非法监督技术。更为严重的，他们直接参
加政治扰乱和压制活动。假信被发到政治活动家的朋友和家庭里，指控
他们贪污来的每样东西以欺骗他们的配偶，虚构故事被编造在传播媒介
，警察被催促去逮捕极小指控的活动家，公用事业被鼓动关闭其服务，
一些活动家受到攻击甚至被政府发起的运动谋杀。
肯定地，如果这种不好的人排除在公共事务之外，公民自由的这种
威胁会消失。文化和技术变化的力量比少许不道德的政治家的野心强得
多。现代技术为建立比以前曾存在过的更强的极权国家提供了手段。甚
至民主国家正使用复杂的电子偷听和线路窃听技术，并对广大公民建立
计算机档案。
很多私人公司也在走同样的路。直到最近大约20％的美国最大公司
使用了复写机（测谎器）以检查工作申请者或揭露雇员资窃。一项
1988年的法律禁止了大多数这些检查，但在复写机的使用显著削减的同
时，药物检验惊人地发展起来了。今天，大约一半美国最贷的公司有检
查其雇员尿样以确定非法药物的痕迹的一些计划。而且，许多专家感到
缺乏训练的操作者和差劲的实验室工作使得大多数这些检验结果很不可
所有政治派别的人都越来越关心这些新技术的使用可能对公民自由
造成的威胁。联邦政府保存着关于其公民信息的惊人数目的档案。最少
算，有35亿多个这样的档案，每个美国人平均15个档案。从由象联邦调
查局和中央情报局这样的调查机构和军事智力机构保存的“颠覆分子和
罪犯的档案到内部收入服务部和社会安全管理局的巨大记录保存系统。
司法部单独保存至少10种主要档案，包括卷入民事骚扰的名单、有组织
的罪犯、麻醉剂吸毒者、刑事被告、被警察局通缉的人、假支票使用者
和外国人。明显地，如果想有效地做好工作，政府机构需要很多这样的
档案。但这种效率有危险吗？所有这些档案可能被集中的预期威胁着国
内自由鼓吹者。现在技术上可以建立一个能按一个简单的统一数字显示
一个人整个生活经历中全部重大的事件的系统。这种系统的控制者可获
得的权力会是巨大的。1974年的隐私法案应该阻止政府机构之间不加区
别的分担，但它没有做这个工作。免除与信息收集目的“相一致”的常
规份额的漏洞被用于实际证明各种信息交流是正当的。额外关心的是这
些资料档案中的一些信息是假的和误导的。人们失去了工作，或不能找
到新工作，因为假信息包括在他们的一个档案中。但即使所有信息都是
精确的，永远被单独一个错误跟随的不幸前景也不是幸福的。明显地，
诸如欧文和赫胥利这样的作家的极权主义恶梦现在在技术上是可能的。
所有自由人面临的问题是防止它们实现。
负担和利益
税收是我们的政治领导必须面对的最困难的问题之一。投票者总是
要求越来越多的政府服务，然而他们不想为它们交更多的税。当然，关
于这个矛盾没有什么新的东西。然而近几年这变得更糟了，因为二十世
纪七十年代开始的经济滑坡使得许多人维持其生活水平急剧困难。
1978年，加利福尼亚著名的13号提议取消了财产税，它正因猛涨的房地
产价值而增大，并激起过全国范围的“税收骚动”。然而尽管纳税人在
要求降低税收，但不管政府运转的费用还是对其服务的要求并不下降。
联邦政府找到了好方法。1981年联邦收入税大量削减，但代替在投
票者要求的计划中吹掉的，是政府借了额外的钱和出现了更大的预算赤
字。尽管长期经济后果可能是严重的，但短期来看这个方法让我们有蛋
糕吃。这问题在州和地方严重得多。联邦政府从社会转到军队的开支使
州和地方政府因为增多的服务而增加帐单。但因为一年又一年的巨大赤
字运转困难得多，很多州和地方政府已面临严重的财政危机。
伴随着税收应多高的问题，有另一个重大问题：谁去承担税收负担
，谁来获得政府开支利益。在上个十年有一个税收从富人到穷人和中等
收入阶级的重大转移，和开支从社会计划到军事计划的转移。一份来自
国会预算办公室的报告得出结论，1977年至1984年间对穷人的税收上涨
了2.5％，而大多数富有美国的税收下降了7.8％。1986年的税收改革使
穷人的情况有了一些改善，但他们在1988年还是比1977年交的税多。那
些年中，最富有的1％的美国人的真正收入上升了整整46％， 而他们负
担的税收份额的增长不到这个比例的一半。相比之下，穷人的真实收入
下降了9％，而他们的税收份额只下降了8％。同时，富人的税收在削减
，联邦开支从有助于穷人的社会计划中转走了，如对有依靠扶养的孩子
的家庭的资助、食品券和住房补助。在1980年至1987年间，花费了军队
的联邦预算比例上升了35％，而用于教育和社会服务的份额下降了28％
对政府问题的反应
实际上所有社会问题都部分是政府问题。但“这个”政府的问题是
民主本身的问题：创造和维持“属于人民的、依靠人民的和为人民的”
真正政府的政治体制。近几年，对使人们卷入他们自己的政府事务中的
挑战有三个主要的反应。
变得更民主 民主不只是一个政府体制，它是一个保护和扩大人民
权力的持久斗争过程。有几个能使我们的政府体制显著地更民主的简单
的结构改革。些改革中，竞选财政改革显然是最迫切需要的。在当前的
形式下，竞选财政法律事实上只是限制财富的力量阻挠大多数人的意志
。这法律限制了直接给候选人选举委员会的赞助，但富人仍能花费他们
想要帮助候选人的全部钱，只要他们以个人名义进行，或把钱给支持他
们观点的政治行动委员会。总统候选人如果同意一个固定的开支限额就
有资格获得联邦基金，但对其他候选人没有开支限额或联邦财政援助。
甚至在总统选举中，又允许个人和政治行动委员会花费无限的钱支持候
选人，只要他们独立了候选人的选举委员会。
明显的事实是当前的体制迫使政治家把职权卖给赞助最高者，造成
竞选同一职位的候选人之间严重的不平等竞争。这个问题的最好解决办
法是给予所有国家职位的竞选以联邦财政援助，不只限于总统选举。必
须制定新法律以便第三党候选人与共和党人和民主党人一起有资格获得
政府财政援助。如果制定得恰当，这样的法律将消除使我们当前的体制
如此不民主的竞选财政资助问题。另一个提议，意欲阻止对真实政治问
题报导得如此少的陈旧职业电视商业性宣传，提供所有候选人深刻讨论
他们见解的自由传播时间。最后，有些人提倡采用比例代表体制，而不
是现在美国实行的获胜者掌握一切的体制，以便政治少数派在政府活动
中将有更重大的作用。
限制政府秘密 政府保密有很好的理由。国家政府必须对可能的敌
人保守军事和有时是经济的情报。地方政府不能让投机者知道某块土地
因公共用途将购买。但用于这些目的的“秘密”方法也可以用于掩盖政
府失误和无能，更坏的还用于公民自由的罪行和侵犯。公开这道冷光很
能限制过于热情的政府官员，这是宪法禁止国会制定剥夺新闻自由的法
律的原因。实际上，新闻有义务揭露政府秘密。
确保政府官僚主义者向公众通报其行为是不容易的。1966年信息自
由法案成为了法律。这个法案要求美国政府机构移交它们有的关于某一
公民的信息，在这个人要求的情况下。然而，许多政府官僚机构要拖延
几个月和对他们拥有信息收取一些费用才对要求作出反应。其他机构通
过划分为秘密的办法，保护不上想让公众看的资料。国会对此作出反应
，增加这个法案的强硬的新修正案，规定对信息要求作出反应的期限，
限制收取的费用，对分类资料给予司法检查。这项新法律给予了公众多
得多的获得政府记录的机会，但官僚机构继续提出坚决的抵抗。
不幸地，随着水门丑闻从记忆中消失，当选官员的态度似乎也在改
变。1982年，情报机构身份法案通过了，给予泄露为政府工作密探姓名
的美国人以蹲监狱的判决，即使那些密探卷入对公民自由的刑事侵犯。
里根总统也大幅度削减对中央情报局活动的限制，第一次允许这个机构
在美国境内秘密行动和进入国内政治组织。联邦调查局后来承认它在调
查教堂国家委员会、工人自治联合会、国家教育协会这样的组织，因为
它们在美国中部反对政府政策。这种发展表明需要更强的法律限制政府
秘密和保护自由政治表达的权力。
争论
我们是否需要制定新法律限制政府的保密行为？
持肯定观点者认为信息是民主的活力来源，如果民众想控制政府的行为
，他们必须知晓政府在干些什么。极权政府以保密为屏障掩藏自己的行
动；民主政府完全公开自己的行动以使民众了解及认可。极权政府限制
允许民众知道的信息，有时散布谣言和半真半假的消息，仅仅当对政府
有利时才透露真实情况。民主要求选举人知道领导者的过失和功绩。
民主的反对者屡屡打着保密的旗号告诉民众：我们必须保密以便军
事领导者保御敌人知道秘密。但是，在如今拥有电子监视、间谍卫星、
高技术窃探的年代，外国机构已知道我们的政府试图努力封锁的信息的
绝大部分。政府保密行为中的大部分保密的真实原因是隐瞒自己的失误
和不受公众欢迎的政策。
如果我们打算保证个人自由，公众和舆论界必须被赋予权力检查政
府工作记录，得知政府秘密方针，探知被隐瞒的行动，查知重大失误。
当然，有些信息，民众不必知道，如新武器的详细技术情况。但是，如
果是民众而不是少数特权人士打算控制政府，除少数例外情况，政府保
密行为的晃子必须被揭去。
持否定观点者认为我们所处的世界充满危险。我们国家在国际上还
有敌对势力，国内还存在颠覆势力。我们必须保证军事计划、军事行动
、技术秘密等不被间谍获知。我们的对手不泄露任何秘密，如果我们泄
露了秘密，那么在国际生存竞争中我们将处于没有希望的不利地位。
民族社会中的选举者必须被告知相应的政治信息，但是全体公民参
政的最大障碍是他们对政治漠不关心，而不是政府保密。我们有强有力
的法律卫士保证民众知道政府行为的权力；我们也有精于揭露政府重大
失误、揭开政府遮丑布的不怕阻力的新闻出版界。任何政治保密不可能
持续较长时间，制定新的法律也不会给民众带来更多的信息。
进一步限制政府保密行为实际上会损害而不是有助于民主，这是因
为限制保密将减弱我们的军事力量，使我们易受外国的支配或完全的军
事征服。政府在国外采取的秘密行动对阻止共产主义势力在全世界的蔓
延是根本必需的。但是，当这些行动为民众所知晓，会变得远远没有效
力。这些限制有如此不利的倾向，我们必须全部抛弃这些限制。在危险
世界中生存要求我们能够利用保密和欺骗的工具，因为所有国家都有完
整的人类历史。
加强政治参与
尽管现代民主面临着一系列复杂而困难的政治问题，但有一办法能
够帮助解决这一系列问题，这一办法是提高普通民众对政府决策过程的
参与。这听起来简单而充分，然而还有大量障碍有待排除。一些社会学
家争论道：参与政治，就象参加体育运动，大众传播媒介使普通民众变
成被动的旁观者而非积极的参与者。虽然有一些这方面的例证，但政治
冷淡还有其它很多原因。总人口的急剧增长导致每个选举产生的政府官
员代表着越来越少的民众，因而被选举者较少地对单个选民承担责任。
现代大都市中不断增长的匿名破坏了社会责任和共享社区的意识，而这
意识对小城镇美国的传统政治生活是至关重要的。而且，正如我们所见
到的，政治会议没有普通民众的一席之地，相比有权有势者而言，他们
对政治几乎没有影响。
然而，我们还是有理由乐观。我们极易理想化美国小城镇时期的政
治生活，但是在很多重要方面，我们现今远远比那时民主，在合众国的
早期岁月，仅仅拥有财富的白种男人享有选举权。一步一步地，穷人、
少数民族、最后妇女都被许可参与政治活动，纵然他们还没有享有平等
的代表权。今天的大众社会对想影响政府单个民众来说是使他恢心丧气
的障碍，但历史已经告知我们：这些单个民众在政治组织中提出强烈要
求变化的主张，制止政府继续维持现状，他们也能有重要影响。
在政府问题上的社会观点
实际上，每一个人都认同政府有严重的不足。确实，指出这些不足
已成为一些社会人士的职业。然而对政府问题的准确看法却相当不一致
。保守者关注政府的无效浪费、军事储备的持续及他们认为的对经济运
行的过度干预行为。自由激进分子更关注政府对民众自由的侵犯、少数
民族权利的保护、民主进程和政府在处理社会其他问题时的有效性。
职能学派观点
政府行使至少五个对现代社会不可缺少的职能。首先，当其他使社
会的标准和价值统一的手段失败时，政府是强力保证统一的机构。公安
部门和其它审判机构强力执行已被法律成文的标准。其次，每年由法院
判决的诉讼案中的个人或团体产生争执时，政府充当最后的仲裁人，这
样可以维护社会秩序。第三，政府负责制定社会发展的全面计划、发展
方向，协调其他社会组织机构。第四，政府有义务满足其他社会机构没
有使之满足的社会需求，例如，维修道路及赡养无家可归的孩子。最后
，政府还须处理国际关系，如形势必要，还须领导，组织对外战争。
职能学派学者认为，上一世纪社会快速变化使得许多政府行使上述
职能非常困难。政府已承担越来越多的责任，但对它的新任务没作充分
准备。很多政府还是维持以前过时的组织机构，这些组织机构在18 、
19世纪符合要求，但现今无效了。政府官员常常不明白自己的职责，或
者他们追求自己的利益而不是民众的利益。高级职位都酬谢给获胜候选
人的支持者，行贿受贿，贪污腐化现象天天发生。技术变化如此快速，
政府难以控制技术的应用，由此产生政府不能称职的另一原因。所有上
述一系列原因使政府不能有效地行使职责。
职能学派学者建议必须采取措施改革政府，减少组织的无序性。政
府各部局的任务应该详细书写成文，每一部局应当合理组织以完成自己
的任务。决策机制应当重建，排除妨碍决策有效性的传统僵硬机制。例
如，美国国会委员会体系应当改革，以使更好有效的法律得以颁令。能
够减少不必要的保密、保护公民的强而有力的法律也应该通过。最后，
功能学派学者提议，要发起更猛烈的严格执行法律的运动，彻底根除腐
矛盾派观点
矛盾派学者认为政府是增进控制它的那些人利益的巨大政治力量源
泉。政府行使职责是压制矛盾，而不是解决矛盾。这就是说，控制着政
府的集团（上层阶级）使用政府权力压制反对派。例如，威格仁斯法用
来强迫穷人在危险环境中低报酬工作。税法漏洞使富人受益，这是通过
立法而获取阶级利益的另一表现形式。当价值观念相冲突，导致集团间
关系紧张，对立集团通过政府制定有利的法律。例如，认为同性恋、吸
毒、堕胎等是不道德的人们常常寻找法律禁止此类行为。如果他们成功
了，他们的努力导致使用国家权力压止那些不受欢迎的想法或行为。
矛盾派学者还认为掌管政府是通过政治斗争而赢得的奖赏。一旦某
一集团掌管了政府，它就可以利用政府的力量保持自己的地位，因而这
一集团很难被排挤。法律和对政府的管理成为权力集团的工具。被用来
剥削民众。解决这一问题的方案是让普通的男人和女人在政府管理中有
更强的声音。向这一方向迈进的措施如提供政治论争的政府财政经费、
罅游说议员、全部公开政府的所有辩论及事务处理程序。但是，矛盾派
学者认为要取得真正民主必须在经济上更平等。更公平地享有政治、经
济权力的关键是要有更强烈的政治积极性及更多的在政府中没有利益代
表的组织。当这些集团赢得足够力量促使政府改变，政府将发生变化。
社会心理学派观点
社会心理学家关注于政治体制与国民个性之间的关系。一些学者认
为国民的个性影响国家的政治体制；另一些却断定政治体制象经济体制
一样影响国民个性。一些国家的民众几乎不加怀疑地接受他们的领导，
然而其他民族文化却养育国民怀疑一切更高级权威的反叛个性。对法西
斯主义心理著名研究之一得出结论，认为极权领导者的许多跟随者都有
“极权个性”。这些人强硬，极端强调服从，不满模糊不清和不确定性
。因而，这种类型的人赞成牺牲个人自由以提供顺序和服从强权统治。
然而，也许正好相反，是法西斯主义产生极权个性，而不是极权个性导
致法西斯。
社会心理学家另一关注是政治社会化。政治社会化是人们通过学习
获得他们的政治观点的途径，不论政治观点是民主的或专制的，孩子们
模仿他们父母的政治态度，从小熟悉国旗、爱国口号、英雄人物获得政
治价值观。当他们长大成人，他们的政治观点受同等阶层、教师、和其
他人的影响。民主社会几乎不做什么改变孩子们的家庭环境，因为这样
做将威胁基本的民众自由。然而，学校能够教育孩子尊重他人的权力，
懂得政府实际运作程序，为人人平等而奋斗。
概述
政府及政府部局在上一世纪发展很快。虽然公共及私人部局经常受
到批评，但他们仍然比其他形式的组织更为有效。然而，当今巨大的政
府机构也有自己的问题，有时政府雇员注重是保护、提高自己的职位更
甚于注重组织有效性。同一道理，他们阻止减少政府机构规模以命名政
府职能的一部分能够更有效履行的试图。
美国政府是三级联邦体制：地方政府、州自治政府、联邦政府。联
邦政府由三个权力分支组成，即执法部门、立法部门、审判部门。这样
每一部分制衡其他部门。立法部门，由参议院和众议院组成，它的权力
和影响正趋下降。执行部门，由总统领导，包括巨大的联邦部局的绝大
部分。随着联邦政府部局的扩张，总统的权力已经增大。虽然有实权的
总统能提供有效领导，可以采取快捷决断行动，但一些害怕过份的总统
权力会给民主政府带来威胁。审判部门是联邦法院体系。一些专家确信
法院的权力比一些在民主政府中没经选举产生的组织应有的权力更大，
但是另外一些专家把这认为是公民自由的最好保护。
美国政党趋向于有更广泛的基础，不注重意识形态。共和党、民主
党都有自由和保守两翼，而且两党之间没有重大的区别。民主党拥有穷
人、少数民族、有组织劳动者的支持，而共和党的支持则来自富裕人和
商业界人士。
美国政府体系有建立与世界民主政府国家，包括加拿大、英国，的
国会政体的主要实质。在国会政体中，执法机构和立法机构没有明显分
离。国会的议员由公众选举，议员中的大多数选举议员中的一名当首相
。执政党如不能获得足够的选票执行它的政策，国会就被解散，需进行
新的选举。
社会学家花大气力试图搞清楚谁真正掌管民主政府。理论上说，选
举的权力应该给予民众。但经常民众政治冷谈，他们也可能被错误地引
导。一最富裕的及受过最高教育的民众总是最积极地向政府官员表明他
们的意见。
特别利益集团通过他们的游说行使巨大的权力，给他们喜欢的候选
人大笔的钱款，利用他们的影响挫败反对他们的团体。一些被称为精英
学者的社会学家相信政府被一小部分，不结合的权力精英所控制。另一
些社会学家，赞成兼职，观察不同集团竞夺权力，不相信单一的统治阶
级精英。根据罗伯特·米歇尔的寡头政治，每一个大组织都是被一部分
人所领导，不论尽多大努力使管理民主化。
军事统治使民主社会处于进退两难之境。它的绝对服从及专制统治
真正威胁着民主机制，然而它的权力对国家在国际上生存似乎不可少。
每一个民族社会中保护民众自由是一根本任务。近来有很多例证表
明政府侵犯民权，干涉民主进程。政府使用现代化技术收集、贮存，修
改有关公众个人的信息正变为对民众自由的威胁。
纳税者要求减低税额，又持续要求政府服务水平提高，已使地方、
州、国家三级政府处于财政经费的进退两难之地。近10年联邦政府财政
支出从优先考虑社会服务支出转向军事支出。
对上述问题专家们提出了很多解决的方案，这些方案包括联邦竞选
财政经费支出、限制政府保密、最大限度地让民众参与政治。
功能学派把政府的这些问题看作是失败的标志。政治机构不能正当
运作，必须作以调整，使之顺利运行。矛盾派学者更认为是政治体系本
身，而不是它的一部分，导致我们认为是社会问题的一些弊端。价值观
冲突、阶级矛盾是政治体系的一部分，但是权力的平衡现今有利于精英
们、特别行业而不利于穷人及被剥削者。如果政治问题需要解决，极权
统治必须结束。社会心理学家注意到政治体系与人的性质之间的关系，
他们已发现人们的政治行为是学术的，正如其他行为是学来的一样。
曹越方 杨武译自[美]《美国的社会问题》
责任编辑 李晓明＊
标签：政治论文; 官僚主义论文; 美国政治论文; 美国选举论文; 美国工作论文; 公民权利论文; 加拿大历史论文; 国家部门论文; 民主制度论文; 美国法院论文; 联邦论文; 精英集团论文;