韩国电力市场化改革探析，本文主要内容关键词为：探析论文,韩国论文,电力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从20世纪80年代后期开始，韩国电力工业步入了高速增长期，虽然1997年受金融危机和冷夏的影响出现了负增长，但很快就走出了逆境，重新进入增长轨道，并带动韩国经济发展。与此同时，在韩国政府的大力推动下，电力体制改革也逐步展开。本文以韩国电力市场化改革实践作为案例研究的对象，试图从中找出一些规律性的东西，以期为中国电力市场化改革提供一些借鉴与参考。
一、韩国电力工业概况
（一）发电能源构成
韩国能源资源贫乏，只是在东部沿海地区有少量的无烟煤，水能资源也有限，只有汉江可开发利用。能源主要依靠进口，进口比重逐年增加。韩国的发电能源主要有煤炭、液态天然气（LNG）、核能、燃油和水电。目前，韩国重点发展核能和LNG发电，而减少对燃油和燃煤电厂的投资。
（二）发电量
2001年以来韩国发电量稳步增长，2002年增长率为7.4％，2003年增长率为5.1％，2004年增长率为6.2％（见表1）。
表1 韩国2001年以来发电量统计 单位：10亿KW.h
年份 火电量
核电量水电量
合计增长率
2001 168.9112.1 4.2 285.2
2002 182.1119.1 5.3 306.5
7.4％
2003 185.7129.6 6.8 322.2
5.1％
2004 205.6130.7 5.9 342.2
6.2％
2005（1—8月） 132.793.4 3.5 229.5
－
资料来源：根据国电信息中心网上公布的OECD成员国各年度电力平衡统计数据整理而成，http://www.sp.com.cn.
（三）输配电和电网
韩国有3个主要的电网，配网自动化系统发展较快、覆盖面积大。韩国电力系统使用的电压等级为765KV、345KV、154KV等。配电系统原来多为6.6KV，从1996年开始逐步升级为22.9KV，目前，99.7％的线路已完成升压改造。截止到2001年，韩国配电系统有5400条出线，架空配电线路总长约为17万km，地下电缆配电线路总长1.6万km，占9.4％[1]。
（四）电力监管
韩国主要的电力监管机构为商业、工业及能源部（MOCIE）。此外，科技部（MOST）负责核工业的审批、立法和监督；韩国天然气公司（KOGAS）管理LNG的接收码头并将天然气运到电力公司和私营的城镇天然气公司；韩国电力公司（KEPCO）负责电力的生产、输送和分配；韩国电力研究所（KEPRI）是韩国电力技术开发的主力。
（五）电价
韩国的电价是由KEPCO提出申请，电价委员会进行审议，经过MOCIE与财政经济部协商之后确定的，由基本电价和从量电价两部分组成。并按用途分为“民用”、“商用”、“工业用”、“农用”等几部分。决定电价的三大因素是生产成本、适当的投资回报以及公平合理。在此基础上，按不同用途和不同电压等级制定。总体而言，韩国的电价在国际上是较低的[2]。
二、垂直一体化公有垄断经营的韩国电力公司
韩国早期的电业是由3家地方性私有公司经营，1961 年他们联合组成了韩国电气公司，1982年2月实行电业公有化时被改组为韩国电力公司（KEPCO）。KEPCO是韩国唯一的从事发、输、配、售电业务的股份公司。如表2所示，截至1999年9月，KEPCO拥有全国发电能力的94.2％和全部的电力输送和销售能力[3]。2000年，营业额147.98亿美元，净收益11.73亿美元，总资产521.43亿美元，雇员29528名[4]。
KEPCO是国家垄断性经营的公用事业公司，该公司社长由政府任命，社长直接领导的机构有四个本部，即构造调整本部、管理本部、资财本部和技术本部，其职能主要负责电力公司的企划管理、经营情报、电源计划、人事劳动、财务管理、材料燃料供应及技术质量等。
表2 韩国电力生产状况（1999.9）
单位：万千瓦
韩国电力公司
Hanwha能源公司 韩国水资源 总计
POS能源公司 管理公司
LG能源公司
Hyundai能源公司
Daegu电力公司
KEPCO
发电能力4066
150 101.5
4317.5
比例94.2％ 3.5％
2.3％
100％
资料来源：金圣洙．韩国电力部门的调整与重组[J].中国电力企业管理，2002,(2):57.
在迅速工业化阶段，由KEPCO对韩国电力工业实行垂直一体化公有垄断经营，使韩国电力工业呈现了高速发展的态势，年均售电增长率超过10％，对满足国民经济需要起到了很大的作用[5]。但是，随着KEPCO逐渐成长为韩国庞大的政府下属机构之一，这种体制的缺陷也逐渐暴露了出来，主要有：由于管理上的独裁和官僚主义，在人力资源管理上呈现出低效率；由于要为全国提供稳定和足够的电力供应，就不能保证远期电站建设的资本回收；由于KEPCO垄断了电力生产、 输送和销售的所有阶段，使得各能源工业在结构衔接方面缺乏平衡能力，对它们的效率和生产力检查的结果表明它们从来都没有优化成本和效益结构。
三、韩国电力市场化改革的目标与路经
（一）韩国电力市场化改革的目标
20世纪90年代以来，在一些国际组织如OECD和IMF的支持下，以英国为先的许多国家都对电力行业进行了重组，把竞争机制引入电力工业。韩国政府为了克服KEPCO的制度性缺陷，顺应国际潮流，便开始了打破电力工业垄断的体制改革，探索通过电力市场配置电力资源的途径与方法。
韩国政府描绘的未来电力工业结构是：发电部门和配电部门从KEPCO 完全分离出来，形成数个发电公司和配电公司，形成竞争机制；输电由KEPCO担任，并开放输电网，以保障自由使用；为了使大用户直接得到电力，消费者协会和售电公司等新电力公司也参与管理和监督，从而可促进电力市场的竞争，并规范市场。以民营化和结构改革为措施，韩国政府欲实现的电力市场化改革目标是：引入竞争，提高效率；确保电力供应的长期性、低电价和电力运行稳定性；通过为消费者提供多种选择，向消费者提供更多的便利。
（二）韩国电力市场化改革的路经
韩国电力体制改革经历了民营化和结构调整2个大的阶段：
1.民营化改革（1987—1990年12月）
1987年4月卢泰愚政府设立了公有企业民营化推动委员会，并公布了民营化五年计划。作为韩国政府民营化五年计划的一个内容，1989年5月韩国政府把21％的KEPCO股份出售给了公众，并随后在韩国证券市场上市交易[5]。1993年韩国政府把8％的KEPCO股份出售给了外国投资者[6]，而且MOCIE也调整了电业政策，允许独立发电企业（IPP）参与电源开发，但对IPP的参与仍设置了一些限制条件。1994年韩国政府对大型公有企业包括KEPCO的绩效进行广泛的分析和评估，其最终报告第1次建议重组KEPCO，引入竞争型电力交易市场，但是有人反对此项政策，理由之一是放松电力工业管制，将使电价上升，企业负担加重。1995年2月韩国政府颁布了《民间发电厂建设法》，同年5月又颁布了《民间发电业务处理方针》，对IPP项目的实施做出了详细规定。1997年亚洲金融危机以来，韩国政府鼓励国内外私人投资者参与国家垄断行业，如电力、煤气、通讯的投资。1998年初，在KEPCO股份构成中，58.2％由政府拥有，16.3％由银行拥有，其他由私人投资者拥有[5]。韩国计划预算委员会于1998年7月发布了一个“民营化计划”，8月又发布了第二个“民营化计划”，即《公有企业民营化以及改革经营管理计划》，在这两个民营化计划中，KEPCO均被确定为实施渐进式民营化改革的6家公有企业之一。在这两个民营化计划的指导下，KEPCO以存托凭证的方式向海外发售了政府持有的7.5亿美元的股份[7]。至1999年初政府拥有KEPCO的股份进一步减少到52.6％[8]。
这一时期电力体制改革的核心是KEPCO的有限民营化，KEPCO仍然实行发电、输电、配电、售电垂直一体化公有垄断经营。
2.结构改革（1999年1月至今）
1999年1月，为了适应韩国经济全国范围内的大重组，韩国政府发布了由MOCIE制订的、旨在打破KEPCO垂直一体化公有垄断经营，引入竞争机制的重组计划，这一计划部分参考了英国和澳大利亚模式，准备10年内分四个阶段实施，现简要介绍如下：
从1999年1月到12月为准备阶段。这一时期，韩国政府需要完成的工作包括修正相关的法律法规，评估KEPCO资产并划分成组，为电力交易市场运营做准备。KEPCO也准备成立一个专门机构，负责电力体制改革事宜。本阶段仍是由公有的KEPCO以区域独占方式，同时经营发、输、配、售电业务。除少数几家IPP与KEPCO订有购售电合约，产出电力依合约规定售予KEPCO外， 所有电力活动包括零售电价皆仍受政府管制。这一时期电力工业结构如图1所示。
图1 准备阶段的电力工业结构
从2000年1月到2002年12月为发电竞争阶段。这一时期，将把KEPCO的非核发电部分拆分重组成五个发电子公司，并分步实现民营化。而将KEPCO的核电公司变成一个独立且独资的发电子公司，在将来有限的一段时期内，KEPCO 仍然全权拥有该公司。各发电子公司通过电力交易市场，以价格竞标方式销售电力，也可以向一些大用户直接售电。至于与KEPCO签订有购售电合同的IPP，则可自由选择参与电力市场交易，或将产出电力继续售予KEPCO。电力交易市场的定价机制， 系参考英国早期以成本为基础的电力库（POOL）制度，由韩国电力交易所（KPX）根据发电机组提供的可供发电容量及发电成本查核值，决定优先调度哪些发电机组发电，并据以决定系统边际价格（SMP），目的在于发现既有发电机组的发电成本。 政府打算在此阶段成立一个独立的电力监管机构，其职能是调控电价，并确保竞争的公平性。在本阶段中，发电市场的竞争程度相当有限，而KEPCO将继续向客户提供输变电服务，也就是说，KEPCO虽然不再参与发电业务，但是它仍完全控制电力的输、配、售环节。这一时期电力工业结构如图2所示。
图2 发电竞争阶段的电力工业结构
从2003年1月到2008年12月为批发市场竞争阶段。这一阶段，配售电资产将从KEPCO分离出去，KEPCO只剩下输电资产。分离后的配售电资产将按地区成立数家配电和售电公司，配电公司之间通过价格投标开展竞争，并分阶段实现民营化。KEPCO将放开输电网，保证配电公司自由使用输电网，并以独立电力公司的身份，向配电公司、IPP收取电力输送费用。届时市场定价机制将改采用双向竟标的POOL模式，除中央调度将改用新建置的电能管理系统（EMS）外，亦将对输电线路损失及各类辅助服务采用新的成本分摊或定价机制。这一时期电力工业结构如图3所示。
图3 批发市场竞争阶段的电力工业结构
2009年以后为零售竞争阶段，这也是市场化改革计划的最后一步。将会解除配电公司的地区控制权，放开配电网，消费者可以根据市场规则选定从任何一家配电公司或电力经纪商那里购买电力，实现零售竞争。这一时期电力工业结构如图4所示。
图4 零售竞争阶段的电力工业结构
该计划的实际执行情况为：1999年1月在MOCIE内部设立了电力工业重组执行机构，由自然资源管理局局长领导。1999年2 月建立了名为“电力委员会”的立法机构，其成员包括民法专家、政府预算专家、MOCIE和KEPCO的成员等。紧接着KEPCO聘请安德森顾问公司和美国NERA顾问公司等组成的财团担当工作主顾问、请Baen kim & lee 公司等担当法律顾问、请KEMA顾问公司等担当技术顾问，成立了一个改革小组，研究改革计划的制订和方案的实施。2000年12月，韩国国会通过了两个电力法案：《电力工业重组促进法案》和《电力企业修正法案》，使得KEPCO 拆分重组发电资产并使其民营化有了法律保障。2001年4月2日，KEPCO 的发电部门被分割成了6家全资发电子公司。为确保市场公平竞争，6家发电公司中的1家，承接KEPCO所有的水力及核能发电机组，其余5家发电公司均分KEPCO其余的发电机组。同时成立的还有独立的电力交易中心（KXP），而KEPCO本身只负责输电、配电和售电业务。至此，在发电环节引入了竞争机制，韩国电力工业已经从垄断性市场结构演化为垄断竞争性市场结构，市场化改革取得了阶段性成果。2002年7月KEPCO宣布将首先出售一家子公司，即韩国东南电力公司。LG、SK、浦项制铁、Hanwha等6家韩国国内企业和美国的迈朗公司、日本的日本电力公司等8 家外国企业提交了购买意向书，但由于工人罢工、工会联盟反对、大韩商工会议所（KCCI）等工商企业担心电力民营化会提高工商企业用电价格以及投标企业自身因素等原因，到2003年1月第一轮投标后，只剩下4家企业，2003年3月28日剩下的这4家企业也全部退出，KEPCO被迫宣布放弃拍卖韩国东南电力公司。受此影响，MOCIE重新评估了配电和售电资产的民营化计划，并且估计本来完成电力民营化的预定日期为2008年，但可能要拖延到2015年。目前，亦不见新的电力民营化和电力结构改革措施出台。
四、韩国电力市场化改革展望及有待解决的课题
（一）发电能源构成
韩国电力市场化改革走在亚洲的前列，取得了巨大成就，但也有一些悬而未决的问题，主要有：
在韩国政府主导下的公有企业民营化浪潮中，自1987年起KEPCO 开始了渐进式民营化，但直到今天韩国政府仍持有KEPCO52.6％的股份，和已经完成民营化的大韩航空、韩国重工业、国立教材出版等相比，应该说KEPCO 的民营化是慎重而迟缓的，也可以说是不成功的。对经济效益良好的KEPCO实施民营化， 受到了来自电力工人、工会联盟和一部分工商企业的反对，波折颇多。从目前来看，只是对KEPCO 的非核发电资产实施了有限民营化。电力民营化是手段，而不是目的，电力市场化改革的目的是提高韩国电力工业效率，重点在于打破垂直一体化垄断，引入竞争机制。KEPCO的核电资产、配售电资产何时民营化；输电资产是否民营化， 这是摆在韩国政府面前的一个课题。
将发电、输电、配电、和售电分成四个独立的业务，在发电和售电环节打破垄断，使其充分竞争；而输电和配电环节作为自然垄断领域，实行垄断经营，在政府严密监管下规范运作，这是世界各国电力市场化改革的普遍做法。从1999年1 月韩国政府发布的电力市场化改革计划来看，创新之处在于将输电和配电分开，在配电环节引入竞争机制。而实际执行情况是到目前为止，仅仅是2001年4月将发电公司从KEPCO剥离，KEPCO继续垄断着输电、配电和售电业务。电力工业结构调整受电力技术、经济理论等诸多因素限制，韩国何时能够实现图4所示那样的电力工业结构呢？
电力交易市场是购电方和售电方完成电力交易，开展竞争的场所，也是电力市场化改革的难点和核心。韩国的电力交易市场设计，很明显是借鉴了英国的POOL模式，但英国已于2001年3月放弃了POOL模式，改采用新电力交易规则（NETA）模式。从目前来看，韩国的电力交易市场还非常不完善，无论是硬件设施，还是交易制度、交易方式等都和通过电力交易市场配制电力资源的目标相去甚远。如何借鉴国际经验，结合韩国国情，建成规范、高效的韩国电力交易市场，还需要理论与实践的不断探索。
监管方式的改革，是电力市场化改革的重要内容之一。监管过多会阻碍电力市场发展，监管不足会造成市场秩序混乱，政府必须对电力工业实行有效监管。韩国的电力监管机构主要是MOCIE，但实际上KEPCO也代行了一部分监管职能，这种既当裁判员，又是运动员的做法，明显违反了市场经济的基本原则，对IPP 也是不公平的。虽然1999年2月韩国建立了名为“电力委员会”的立法机构， 但是无论电力监管机构的设置，还是电力监管法律法规的制订与实施，都还有许多需要完善的地方。
电价作为重要的经济杠杆，在建立和培育电力市场，优化配置电力资源，调整各种利益关系方面具有不可替代的作用。韩国电力市场化改革的目标之一是形成市场定价机制，即具有竞争性的部门实行市场价格，具有自然垄断性的部门实行政府管制价格，这也是检验电力市场化改革成功与否的关键。现在，韩国的电价由政府制定并且是全国统一的，同其他国家的电价水平相比较，韩国电价又一直保持在一个较低的水平。那么，韩国政府该怎样利用电价杠杆来调节电力投资者、工商企业、居民等各方面的利益关系，并形成市场定价机制呢？
KEPCO作为韩国政府的有力后盾，目前承担着农村、渔村、 未开发地区的电力普及以及各种公益事业等政府职能，随着电力市场化改革的逐步深入，它的这个作用将会被削弱。韩国政府将会通过什么部门、何种渠道来继续实施这些公益项目呢？
由以上议论可以看出，韩国电力市场化改革所面对的不仅仅是垄断与竞争问题，同时还涉及到公平与效率、国家战略和政府责任等问题，如果不能在这些问题的相互关系上找到合适的切入点，改革本身就会困难重重，并产生激烈的矛盾和冲突，改革的意义就会受到怀疑。同时，也揭示了具有典型自然垄断性质的韩国电力产业市场化改革的特殊性和极端复杂性，进而说明了世界范围的电力市场化改革还处于不断探索、学习的过程。