行政诉讼受案范围的局限及突破，本文主要内容关键词为：行政诉讼论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国行政审判制度自建立以来，行政诉讼受案范围从1982年《民事诉讼法（试行）》第三条第二款的规定到1990年10月1 日实施的《行政诉讼法》第二章的规定，有了明显扩展。随着我国社会经济的发展和民主法治的进步，行政机关行政管理职权日益加强，各类行政争议也不断涌现。然而，我国《行政诉讼法》和《最高人民法院关于贯彻执行〈行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》所确定的行政诉讼受案范围仅局限于行政法律行为，而且是单方行为。它既排除了事实行为，也排除了抽象行为和双向行为。由此可见，上述规定既限制了相对人的诉权，也严重阻碍了我国行政诉讼、行政审判的发展。为此，修改和完善《行政诉讼法》，扩大行政诉讼受案范围，切实保障相对人的诉权显得十分必要。
一、行政诉讼受案范围的现状
我国《行政诉讼法》第十一条、第十二条规定了行政诉讼受案范围，形成了以列举式与概括式相结合为基础，排除条款为补充的行政诉讼受案体系。
（一）《行政诉讼法》直接列举的行政诉讼受案范围
《行政诉讼法》第十一条第一款规定了八类行政诉讼受案范围。即1.不服拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财产等行政处罚而提起的行政诉讼；2、对限制人身自由或对财产查封、扣押、 冻结等行政强制措施不服而提起的行政诉讼；3、 认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权而提起的行政诉讼；4、对申请领发许可证、 执照要求予以拒绝或不予答复而提起的行政诉讼；5、 对不履行保护人身权、财产权的法定职责而提起的行政诉讼；6、 对不依法发给抚恤金而提起的行政诉讼；7、对违法要求履行义务而提起的行政诉讼；8、对其它侵犯人身权、财产权而提起的行政诉讼。
（二）《行政诉讼法》概括性的行政诉讼受案范围
《行政诉讼法》第十一条第二款规定：“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其它行政案件。”这里的“法律”是指全国人民代表大会及其常委会依照法定程序制定的规范性文件。“法规”是指国务院或省、自治区、直辖市人民代表大会及其常委会依照一定程序制定的具有法律效力的规范性文件。根据已经颁布的法律法规和《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》规定，目前我国其它的行政诉讼受案主要有：1、 对劳动教养管理委员会作出的劳动教养决定不服而提起的行政诉讼； 2、对计划生育主管部门作出的征收超生费、罚款不服而提起的行政诉讼；3、对行政机关就赔偿问题所作出的裁决不服而提起的行政诉讼；4、对行政机关依照职权作出的强制性补偿决定不服而提起的行政诉讼； 5、对人民政府或其主管部门有关土地、矿产、森林等资源的所有权或者使用权归属的行政处理不服而提起的行政诉讼；6、 对专利主管机关确认专利权等处理决定不服而提起的行政诉讼。
（三）行政诉讼受案范围的排除事项
《行政诉讼法》第十二条规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：1、国防、外交等国家行为。 国家行为也称“政治行为”，有的国家也称作“政府行为”。它是指政府在国家重大政治问题或重大政治事件、重大政治决策上以国家名义作出的行为。如政府在紧急状态下的战争、媾和、国防紧急措施、实行部分地区戒严等紧急权力行为等等，都属于国家行为的范畴。2、抽象行为。 抽象行为是指行政机关针对不特定的多数相对人或普通行政事项作出的行政行为。它是行政机关制定和发布法规、规章以及其它具有普通约束力的规范性文件的行为。这种行为具有以下特征：（1 ）针对的对象是不特定的多数相对人，就是说从规范性文件的制定过程和行为结果都不直接涉及特定的具体的相对人；（2）不能直接进入执行程序， 它必须有一个具体行政行为作为中介才能产生效力；（3）具有反复适用性， 它对同一类事物可以反复适用。3、内部行为。 内部行为是指行政机关在行政系统内部或该行政机关内部进行的管理行为。如行政机关内部的人事管理、工作管理等等。它具有以下显著特点：（1 ）内部行为是行政机关内部管理自身的行为，它的效力是涉及本单位及工作人员，不直接影响外部相对人的权利、义务；（2）内部行为行使的是内部权限， 这种权限对行政系统外部不具有法律效力。 4、终局裁决的具体行政行为。终局裁决的具体行政行为是指法律、法规规定由行政机关作出最终裁决，不得提起行政诉讼的具体行政行为。由于有些具体行政行为的内容涉及很强的专业知识和专门技术，而法官不可能都具有这方面的专业知识技术，这类纠纷赋予拥有专门知识和技术的行政机关终局解决，可以及时迅速地解决问题，不至于影响行政效率。
二、现行行政诉讼受案范围的局限
迄今为止，我国现行行政诉讼受案范围仅限于外部的、具体的、涉及人身权与财产权的，单方性的行政行为。随着我国市场经济体制的建立和民主法治的进步，现行行政诉讼受案范围明显滞后，已不适应社会发展的需要，其局限性大大制约了行政审判的发展。
1、具体行政行为的外延窄小，限制了行政诉讼受案范围。 我国《行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。由此可见，具体行政行为的内涵和外延在很大程度上决定行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》第1 条对“具体行政行为”作出了解释，它是指国家行政机关、行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使职权，针对特定的公民、法人或者其他组织就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。因此，最高人民法院对具体行政行为的司法解释明显属于最狭义的。这个定义不仅要求行政行为是法律行为，而且是单方行为，它排除了事实行为和抽象行为，也排除了民事行为和双向行为。
2、对具体行政行为的审查，不应仅局限于合法性审查。 《行政诉讼法》第五条规定“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”。对这一条规定，理论界和司法界均称之为合法性审查原则。它的立法意图是：“人民法院审理行政案件，是对具体行政行为是否合法进行审查，至于行政机关在法律法规规定范围内作出的具体行政行为是否适当，原则上应由行政复议处理，人民法院不能代替行政机关作出决定。”（见王汉斌《关于〈中华人民共和国行政诉讼法〉（草案）的说明》）。基于此，从目前看，合法性审查原则基本排除了合理性审查，人民法院只能根据合法性审查原则来确定具体的受案范围。然而，由于行政行为的复杂性和立法的局限性，不可能把社会生活中可能发生的任何情况都毫无遗漏地详尽地规定下来，由此行政自由裁量行为大量存在。例如《治安管理处罚条例》第十九条规定的行政处罚有拘留、罚款和警告。拘留的幅度是15日以下，罚款为200元以下。 公安机关可以在三种罚则中选择其一，然后在罚则幅度内选择处罚。但是，行政自由裁量行为并不是不受任何限制，由行政机关及其工作人员任意作出，它仍应遵循一定的规则，主要是合理性原则。合理性原则要求行政自由裁量行为要公平、客观、公正、适当、符合公理。如果将行政自由裁量行为排除在司法审查之外，就等于撤除了界于自由和随意之间一道必要的防线，默许了主观随意产生的那些不公平、不公正、不适当的行政行为合法，其结果与我国行政司法审查制度的根本宗旨相悖。
3、以具体行政行为为审查对象，制约了行政诉讼范围。 我国《行政诉讼法》第二条规定，行政诉讼审查对象是具体行政行为。可是，作为与具体行政行为相对应的行政抽象行为却排除在司法审查之外。众所周知，在行政机关的行政活动中，具体行政行为确实占有一定的比重，但更多的还是行政抽象行为，行政抽象行为不仅适用范围广，而且还具有反复适用性。所以，一些违法的行政抽象行为侵害相对人权益的机会也越多范围也越广，《行政诉讼法》将行政抽象行为排除于受案范围之外，实际上致使大量的、主要的行政侵权行为处于司法审查的真空地带。其结果导致作出违法决定的机关无需承担任何义务，而执行此决定的机关承担败诉责任的不公平，对于相对人来说，除提起诉讼的相对人外，其它受同一行政抽象行为侵害的权益人则因未行使诉权而得不到保护。另外，将行政抽象行为排除于司法审查之外的另一个不良后果是：某一具体行政行为被判决撤销或变更后，而作为该行为依据的行政抽象行为依然合法存在，并可能被反复适用，其结果必然导致相同的违法行政行为的再现，从而达不到行政诉讼的效果，产生不必要的重复诉讼。
4、行政诉讼受案范围不能局限于涉及人身权、 财产权的行政行为。根据我国《行政诉讼法》第十一条规定，行政诉讼受案范围限于行政主体侵犯公民、法人或者其他组织的人身权、财产权的具体行政行为，除法律法规特别规定外，对涉及政治权利或其他权利的行政行为则排除于行政诉讼受案范围之外。按照我国法律规定，政治权利包括选举权和被选举权，并且有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由，有宗教信仰自由等。其他权利有劳动权、休息权、物资帮助权、受教育权等等。上述这些权利都是公民享有的基本权利，它是由国家宪法赋予的，并由国家强制力保证实现的真正的权利。如果这些权利受到行政机关的侵犯，却不能得到保护，不能得到救济，那么不能不说是我国立法的失误。因此，将涉及政治权利和其它权利的行政行为纳入司法审查范围不仅可行，而且十分必要。
三、突破行政诉讼受案范围的法律思考
依法治国，建设社会主义法治国家，是邓小平民主法制思想的重要内容。1999年3月15日， 全国人大九届二次会议通过了对宪法的修正案，在宪法第五条中增加了“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”的规定。可见，依法治国是已被国家根本大法确定了的治国方略。保护人权和保护公民、法人或其他组织的合法权益是现代民主与法治的基本要求，它与依法治国具有十分密切的联系。我国拟加入《公民权利和政治权利国际公约》，这个公约的加入将对我国的政治生活产生重大深远的影响。该公约对公民权利的保护有硬性规定，一旦由全国人大批准，将与国内法具有同等法律效力，且优于国内法。因此，建立和完善行政法律救济体制，保证行政相对人的人权和在行政管理关系中的合法权益受到行政主体侵犯后，能获得及时、有效的救济显得十分迫切。行政诉讼作为行政法律救济的重要手段，具有其它救济手段无可比拟的公平、公正、公开、规范等优势。在这种背景下，突破现有的行政诉讼受案范围的限制，充分保护公民、法人或其他组织的合法权益，全面监督行政机关依法行使职权已势在必行。
1、取消行政诉讼审查对象的限制， 将行政抽象行为纳入行政诉讼受案范围。根据涉及对象、事务、效力范围的差异，我国行政行为可分为具体行政行为和行政抽象行为两类。按《行政诉讼法》的规定，行政抽象行为不具有可诉性。随着时间的推移，《行政诉讼法》对行政诉讼受案范围限缩性的规定，已越来越不适应国际国内形势的需要。从国际范围看，大多数国家都把行政抽象行为纳入到审判机关的监督范围。如法国最高法院对总统和部门议会命令有初审管辖权。英国是判例制国家，无论是行政机关的具体行政行为还是抽象行为，只要超越法定权限，法院都可行使审查权。美国从三权分立的根本原则出发，行政机关的一切行为都在司法审查范围内。从国内看，人民法院在监督和制约行政机关行使职权的过程中明显力度不够，狭小的受案范围把大量的行政行为排除在司法审查之外，严重影响了行政审判作用的发挥。我国《国家赔偿法》、《行政复议法》在总结行政审判工作得失的基础上，已将行政抽象行为纳入行政赔偿诉讼和行政复议的范围。根据后法优于前法的原则，《行政诉讼法》应尽快作出修改，把行政抽象行为纳入行政诉讼受案范围，以实现前后法真正的统一和协调。也许有人认为，根据我国宪法规定，上级行政机关、同级人大常委会或上级人大常委会有权撤销地方各级政府制定的具有普遍约束力的决定、决议、命令、通告等，因此人民法院无须对行政抽象行为进行司法监督。笔者认为，这种看法是片面的不符合实际的。就行政机关系统内部的自我监督和权力机关的监督而言，由于受到专业性、技术性等客观条件的限制，二者难免落入自我保护或无力顾及的俗套。所以，它们的监督是不彻底有效的。
2、扩大可诉行政行为的外延，拓宽行政诉讼受案范围。 我国行政审判制度建立伊始，受计划经济和传统观念的影响，最高人民法院在《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》中对“具体行政行为”作了狭义上的解释。这个解释出台后，当时反映不错，但随着我国市场经济体制的建立和行政机关管理职能的加强，它已不适应行政审判的要求。尤其是近几年来，不仅理论界颇有微词，而且司法实务界也多感不便。对行政行为作广义上的重新解释，扩大可诉行政行为的外延，已非常必要。笔者认为，可诉行政行为是指拥有行政职权的组织或个人实施的除民事行为以外的所有公法行为，它包括具体行政行为、行政抽象行为、事实行为、双向行为等。其理由是：一、全国人大在制定《行政诉讼法》时强调说明行政诉讼的受案范围有一个逐步扩大的过程。因此说逐步扩大行政诉讼受案范围是制定《行政诉讼法》的一个重要指导思想。现适时扩大对可诉行政行为的解释，符合立法精神。二、随着我国加入《公民权利和政治权利国际公约》的临近，扩大可诉行政行为的外延，充分保护公民、法人或其它组织的诉权符合国际交往的需要。三、从最近几年的审判实践看，人民法院受理的行政案件数量并不多，许多法院呈“吃不饱”状态，扩大可诉行政行为范围，不会给法院造成过重的负担。
3、行政诉讼审查对象不应排斥合理性审查， 行政自由裁量行为也应接受司法监督。二战以前，行政自由裁量行为不受司法监督几乎是世界各国立法的通例。此后，这一原则暴露出越来越多的问题。至80年代，世界上一些发达国家对行政自由裁量行为的控制已日渐完备。在我国，《行政诉讼法》有对行政机关滥用职权和行政处罚显失公正的行为可以判决撤销或变更的规定。该规定确认了人民法院在一定的范围内对行政行为合理性审查的必要性，但这一范围从目前看还很狭小、很单一，远远不适应行政自由裁量行为广泛存在的实际需要，这在很大程度上制约了行政审判作用的发挥。修改《行政诉讼法》，突破审查内容上的限制，将行政自由裁量行为全面纳入司法监督范围，既是依法治国的需要，也符合国际潮流。也许有人会说，法院对行政行为合理性审查是越权行政。其实不然，法院对行政自由裁量行为的审查，是以维持、撤销为主要判决方式，并可以责令被告重新作出具体行政行为来补救，变更只在特定的情况下才适用。因此，法院对行政自由裁量行为的审查仅限于监督，不会造成越权行政。
4、摒弃《行政诉讼法》保护权利的限制， 扩大相对人受保护权利的范围。我国公民享有广泛的合法权利，除人身权、财产权外，按照宪法规定，还享有政治权利和其他权利。保护相对人的这些权利是我国民主与法治建设的基本要求。人权和其它权益的保障除了需要有完善的民主机制保证外，另一个重要条件就是需要建立完善的行政法律救济机制，保证相对人的人权和其它合法权益受到行政主体侵犯后，能获得及时、有效的救济。然而，行政诉讼作为行政法律救济的主要手段，它所保护的权利仅限于法定的人身权和财产权，而政治权利和其它权利却排除在外。这是《行政诉讼法》和《行政复议条例》共同的缺陷。《行政复议法》在原《复议条例》的基础上，已扩大了所保护权利的范围。从“人身权、财产权”扩大到“合法权益”。显而易见，“合法权益”的范围要比“人身权、财产权”大许多，除人身权、财产权外，它还包括劳动权、受教育权、休息权、政治权利等等。由于按照我国法律规定，绝大多数行政复议行为都不是终局的行政行为，当事人仍有提起行政诉讼的权利。所以，为适应人民法院行政审判工作的需要，应立即着手对《行政诉讼法》的修改，摒弃保护权利的限制，扩大相对人受保护权利的范围，以确保行政诉讼与行政复议受案范围的统一。?
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