我国农村公共物品供给的多元性思考，本文主要内容关键词为：多元性论文,物品论文,农村论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F323[文献标识码]A[文章编号]1672-1071(2006)04-0067-04
一、农村公共物品理论的基本阐述
1954年萨缪尔森发表了《公共支出的纯理论》一文，首开公共物品理论研究的先河，随后许多经济学家和其他领域的学者都对公共物品进行了假设性或实验性的研究，从不同的角度对公共物品这一概念进行了界定并逐渐完善了公共物品的理论体系。虽然不同的学者对公共物品的定义不尽相同，但综合观之，从经济学的角度来讲，公共物品也即纯公共物品具有非竞争性和非排他性两大特征，也就是说纯公共物品是一种没有必要排斥也不可能排除任何人对它消费的物品，它的效用具有不可分割性。如果某一物品在消费的过程中具有竞争性和排他性，那它就是私人物品，而介于纯公共物品和私人物品之间的就是混合公共物品。
我们可以从不同的方面对公共物品进行划分，而从公共物品在消费过程中的受益群体不同的角度来讲，公共物品可以分为农村公共物品和城市公共物品，我们在这里所要探讨的是农村公共物品。农村公共物品是公共物品的一个特殊形式，它是相对于农村私人物品而言的，也就是说，农村公共物品是用来满足农业发展，农村基础建设和农民生活需要的具有非竞争性和非排他性的产品。农村公共物品是农业生产，农村基础设施建设和农民生活改善的一个前提和保障，所以，农村公共物品供给的状况关系到农业、农村、农民的发展。现实中，我国传统的农村公共物品的供给更多的是采用一种一元供给的思维和方式，这种供给往往会造成供给的缺失或浪费等一些不良现象的出现，所以，我们有必要从多元性的角度来对农村公共物品的供给进行思考。
二、我国农村公共物品供给的现状
(一)以政府为中心的一元供给体制
虽然我国一直在关注和进行着行政管理体制的改革，政府的角色和地位也在逐渐发生着变化，但是由于受传统的无限型、全能型政府理念的影响，政府尤其是地方政府的职能没有完全转变，一些地方政府的一元供给思维根深蒂固，因此在农村公共物品的供给过程中存在着职能“错位”、“缺位”、“越位”的现象，政府往往承担了农村公共物品供给的全部或大部分责任，这就导致了政府的经济负担沉重，供给成本过高，管理成本居高不下以及供给短缺现象的出现。因此，我们必须改变这种传统的以政府为中心的一元供给体制来改善农村公共物品供给的现状。
(二)农民需求表达的缺乏
我国的农村公共物品供给体制是一种压力型供给体制，往往是上级分派任务下级政府按照指示执行即可，由于缺少对基层和现状的了解，没有充分注重公众的需求表达，这种自上而下的农村公共物品决策机制经常导致提供的物品和农民的需求不一致，一些农民急需的公共物品供给严重不足，而提供的往往是农民并不需要或已经足够的公共物品，部分公共物品的提供甚至损害了农民的利益。后现代话语机制要求必须为农民的需求表达提供一个能量场，这就需要通过制度的安排或建立一些农民的利益集团等途径来实现。
(三)府际间协作不足
府际关系是各级政府为了执行政策或提供服务而形成的相互关系和互动机制。[1] 这种关系强调的主要是纵向和横向上政府间的关系，但是，从上世纪七八十年代开始，府际间管理也开始关注政府、企业、公民和社会团体等的参与和协作。在我国，府际间协作不足，首先是中央政府在提供公共物品方面对地方政府的财政支持力度小，地方政府往往有事权而无财权，在提供农村公共物品方面心有余而力不足。其次，不同地区的地方政府眼光总是局限在本区域，依靠自己的力量来进行，横向政府间合作非常少。最后，政府还不能完全以平等的眼光来看待政府外的其他社会主体，由于怕权力的分散，因此对公私部门的协作不够重视甚至有些排斥。
(四)供给的监督机制缺乏
受体制、技术等方面的影响，农民缺乏有效的监督权，也没有相应的监督机制为其作保障，由于通讯条件等的落后，政务公开的不彻底，在农村的公共物品供给方面存在着信息不对称的现象，再加上农民权利意识的淡薄，人大等的监督作用没有得到有效的发挥，因此造成了一方面是农村公共物品供给的财政和资源的不足，而另一方面是一些资源由于缺乏监督而在筹措、使用和管理的过程中被浪费或挪用的局面。最终导致农村公共产品供给的成本逐渐提高，农民的负担越来越重。
三、农村公共物品多元供给的可能性
(一)混合公共物品的存在
在现实生活中，同时绝对具有非排他性与非竞争性的物品少之又少，大量存在的是混合公共物品，它包括俱乐部物品和准公共物品，前者是指这种物品的特性是在消费上具有非竞争性或不完全的非竞争性，但却具有可排他性，而后者指的是由于物品的效益外溢性而导致的非竞争性与非排他性都不充分的公共物品。[2]
公共物品的非竞争性意味着消费者在自己获得利益的同时，并不影响其他消费者从中获得益处，也就是说增加一个消费者的边际成本为零，按照市场有效配置资源的原理就不应向消费者收费，但是消费者所消费的这些产品是有成本的，因此，在这种情况下，理性的生产者就不愿意提供这些产品。而非排他性意味着消费者无论付费与否都可以消费产品，这就使人们产生了一种“搭便车”的心理，希望由他人来承担生产产品的成本，[3] 鉴于这两方面的特征以及公共物品所表现出来的公共性，使得市场不能有效地供给纯公共物品，只能由代表公共利益的政府来弥补市场的这一缺陷，这不仅是其基本职能，而且也是其不可让渡的责任，有利于实现经济的均衡和社会的和谐。但是，由于某些物品是混合公共物品，也即具有一定的排他性和较大的内部效益，因此，完全采用公共提供的方式，那么在“免费搭便车”心理的驱使下，资源将会由于消费者的过度消费而被极大地浪费，导致大卫·休谟在1740年所提出的“公共的悲剧”。但是完全用市场化的手段来加以处理，完全由市场来提供，将会产生资源配置不足的效率损失。因此，我们可考虑采用公共供给与市场供给相结合的方式，通过合作供给来减少供给过程中资源效益的损耗，提高供给的效率。
(二)市场经济和不同社会主体的发育
市场是有效弥补“政府失灵”的一个手段，能够有效的改变计划经济体制下政府单一供给的状态，但是，市场主体介入公共物品供给的前提是市场经济体制的完善。只有市场经济呈现出了统一、开放、竞争、有序的良性运行状态，才能为农村公共物品的市场供给提供稳定的经济环境，从而发挥出公共物品市场供给的优势。
随着社会主义市场经济的建立、完善和成熟，我国的社会主体也由原来分散的、片状的主体发展为具有一定规范化、组织化的法人主体。他们有意愿和能力参与到公共物品的生产和提供中来。企业尤其是个体和私营企业、非营利组织等一些经济、社会主体像雨后春笋一样逐渐发展起来。在大力发展个体、私营等非公有制经济的政策鼓励和支持下，个体和私营企业纷纷进入金融服务、公共事业、基础设施等领域，既满足了群众的需求，又促进了经济的增长，在提供农村公共物品方面也起到了重要的作用。[4] 而非政府组织、非营利组织等主体也和企业等私人主体一样，在市场中和政府作为同等主体，按照市场经济规律的要求，承接了一些过去由政府包办和独揽的提供公共物品和社会福利的职责，满足了社会成员越来越广泛的服务需求，这些社会主体的进入，打破了政府的垄断局面，引入了竞争机制，从而形成了一种“鲇鱼效应”，有效地促进了农村公共物品供给效率和质量的提高，同时也减轻了政府在提供公共物品方面的压力。
(三)政府管理理念的转变
思想是实践的先导。农村公共物品单中心供给体制的改变有赖于政府管理理念的创新，因为在农村公共物品供给的过程中，政府虽然不在是唯一的供给主体，但对农村公共物品体制的建立必将具有关键的指导和保障作用。政府管理理念的转变会相应带来治理模式的变化，从而形成新的管理体制。
我国农村公共物品多元供给体制的建立要求改变我国传统的行政价值观，将政府的角色定位为“掌舵人”、“协调人”，罗伯特·B·登哈特认为：“尽管政府在推动社会朝某个方向发展的过程中是重要的参与者，但事实上已经成为另一种意义上的参与政府与私人的或者非营利的团体和组织协同行动，以寻求社区所面临问题的解决方案。在此过程中，政府的作用从控制转变为议程设定，把合适的参与者集中到谈判桌前进行磋商和谈判，或者作为中间人促成公共问题的解决方案(通常是通过公共机构、私人机构和非营利机构结成联盟的形式进行)。”[5] 政府管理理念的更新，角色的重新定位有助于改变现有的政府独揽的现象，从而鼓励和引导相关市场主体参与到农村公共物品的生产中来。
四、农村公共物品供给的多元性思考
(一)供给思维的多元性
在传统的一元思维的引导下，政府在提供农村公共物品方面出现了一些异化现象，比如差别供给、强制供给及不对称供给，产生了供给的无效。随着市场经济的发展，城市现代化进程的加快，农村公共物品的供给相对落后，出现了“高原现象”，进入了一个瓶颈期，所以，需要通过多元思维的引入来改善目前这种状况。而许多管理理论为多元性的思索提供了理论基础。新公共管理理论主张，地方政府应该更多地向社区授权，将公共事务的治理权和控制权交给社区，政府部门不再直接提供公共服务，转而主要执行掌舵、监督和筹集资金等责任。强调了社区在提供公共物品方面应起的作用。[6] 公共选择理论认为，公共经济不一定是一个排他性政府垄断经济，它也可以是一个混合经济，在其中，私人也可以参与公共物品的供给。[7] 而多中心治理理论更是明确强调在提供公共物品方面，各个区域应同时进行调节，由多个主体同时供给公共产品和服务。而由奥斯特洛姆夫妇等为代表所提出的供应和生产区分的理论，站在地方政府的角度，通过把供应单位和生产单位区分开来，从而更好地转变政府职能，使政府成为一个供应单位，发挥它的公共性和服务职能，同时通过合同外包等形式，把具体的生产交给其他主体来做。提高了生产的效率和供给的有效性。这些理论都从不同的角度对我国农村公共物品供给的多元性思考做出了启示，使我们走出狭隘的思想领域，从更广阔的角度来认识除政府外的其他社会主体在提供公共物品方面的作用，从而在具体的供给方式上结合我国国情走出新的道路。
(二)供给主体的多元性
随着社会经济的发展，社会主体不断发育和成熟，为农村公共物品供给主体的多元性提供了可能。从广义的府际关系来讲，供给主体的多元性主要可以从两个方面来看。从纵向上讲，主要指的是供给层面的相互配合，也就是中央和地方政府之间的相互合作。农村公共物品如果按受益的范围可以分为全国性农村公共物品和地方性农村公共物品，对于涉及到全国范围的比如大江大河的治理，农村环境保护等就应该由中央政府来提供，而对于受益范围仅限于一个地方区域的就应该由省、县、乡这些地方政府来提供，但是在供给的过程中，中央政府必须从财政上给予支持。从横向上来讲，供给主体的多元性首先指的是地方政府间的相互合作以及大小机构的结合，前者指的是不同区域的地方政府之间在某些农村公共物品供给方面的合作，而后者指的是同一地区的一些医疗、环境、卫生等部门在提供某些农村公共物品方面的配合。此外，从横向上来讲，政府在提供公共物品上更重要的是要和非营利组织、合作社、企业、私人等合作，把一些职能，特别是生产职能交给这些组织和个人去承担，通过引入准市场关系和竞争来提高供给的有效性。只有通过纵向和横向上多元主体的合作，才能保证农村公共物品供给的充分和有效。
(三)供给内容的多元性
不同的地区对农村公共物品有不同的需求，不同的政府提供的内容也不完全一致，所以，供给内容呈现出多样性的特点，但是，从总的来说，农村公共物品的供给主要包括三方面：一是直接为农业生产服务的农村公共物品。比如农业科学研究和技术的推广，病虫害的防治，农业气象，农业发展战略研究等，这些为农业的发展提供了保障，加快了农业经济的现代化步伐；二是改善农村生产生活条件的农村基础设施。比如农村水利设施建设，农村电网的铺设，农村道路的建设、农村文化娱乐设施等，这些公共物品的提供能很好地改变我国农村的生活环境，是我国实现社会主义新农村的基础保障；三是农村居民基本生活保障方面的公共物品。这个方面的公共物品主要有农村义务教育、农村公共卫生、农村基本医疗、农村社会保障等。这些公共物品的提供有助于提高农民的福利。从以上的归纳可以看出，供给内容涵盖了农业、农村、农民所需要的各个方面的不同的公共物品，在供给的过程中，我们必须综合衡量，全面考虑，不能顾此失彼，这样才能满足“三农”整体发展的需要，促进社会主义新农村的建设。
(四)供给方式的多元性
二十世纪八十年代后，生产和供应的区分，农村公共物品提供的项目化、市场化和简单化催生了多样化的供给方式，比如说合同外包，特许经营等。美国罗纳德·J·奥克森在其所著的《治理地方公共经济》一书中提到了七种形式：(1)内部生产；(2)协调生产；(3)共同生产；(4)政府间的合同生产；(5)私人合同生产；(6)特许生产；(7)凭证生产。[8] 而E·S·萨瓦斯提出政府在提供公共产品和服务可采用的不同的市场分权策略包括政府服务、政府出售、政府间协议、合同外包、特许经营、政府补助、政府赠券、自由市场、志愿服务和自我服务等形式。[9] 它们基本上了涵盖现有的供给方式。而多元供给方式的核心是将原来由政府直接从事生产和供给的服务分散交由企业、非营利组织甚至个人和政府共同承担，从而构成一个多元性、混合式的、高效的供给体制。对这些供给方式的借鉴和灵活运用将能够促进我国以政府为中心的农村公共物品供给制逐步让位于多元混合供给制。
(五)供给资金的多元性
农村公共物品供给短缺的一个重要原因是资金的不足，这是由许多方面的原因造成的。一是由于我国中央政府对农村的财政转移支付力度不够，公共财政投入整体性不足；二是由于监督机制的缺乏，许多投向有关农村公共物品供给的资金或被挪为他用或被贪污；而第三个原因就是我国农村公共物品供给的资金筹集方式比较单一。针对第三个原因，我们必须改变当前的筹资形式，建立以政府为主体，吸收社会参与的多主体筹资体制。也就是以公共财政作为筹资的基础，同时拓展市场的资本融资，吸引和鼓励非政府组织、个人及国外组织和机构进行投资。同时，运用多种筹资手段，如征税、有偿筹资、使用者付费购买，减税让利以及救助性等手段。[10] 在市场经济下，只有建立了多元的筹资模式，吸纳各方的资金才能有效地解决我国当前农村公共物品供给资金不足的问题。