高师经费紧张的原因及对策探讨，本文主要内容关键词为：经费论文,对策论文,紧张论文,原因论文,高师论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，党和政府采取了一系列增加教育投入的政策和措施，教育投入总量有了较多的增加，高师的办学条件得到了较大的改善。但是，由于种种原因，高师经费短缺的问题依然十分突出。本文在对当前高师经费投入和管理面临主要问题进行分析的基础上，提出几点对策建议。
一、高师经费短缺的原因
1.财政投入主渠道作用日益弱化
《中国教育改革和发展纲要》中提出：“要逐步建立以国家财政拨款为主，辅之以征收用于教育的税费、收取非义务教育阶段学杂费、校办产业收入、社会捐资和设立教育基金等多种渠道筹措教育经费的体制”。《教育法》明确规定：“国家建立以财政拨款为主，其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制”。实行多渠道筹措教育经费，是我国教育经费投入的一项基本政策，具有十分现实的作用。然而在实际工作中，一些地方政府和行政部门过于强调辅助性来源渠道的作用，使得本应是主渠道作用的财政预算内教育拨款的主渠道越来越弱化。1993年，全国财政预算内教育拨款占教育经费总支出的比例为60.79%，1994年降为 59.38%，1995年则降为54.76%，1997年进一步降为53.50%。1997 年与1990年相比，下降到了近16个百分点。
2.国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例逐年降低
《中国教育改革和发展纲要》提出：“逐步提高国家财政教育经费支出占国民生产总值的比例，本世纪末达到4%”。但是， 《纲要》颁布几年来，这一比例不仅没有提高，反而逐年下降。1993年为2.54%，1994年为2.52%，1995年为2.46%，1996年为2.47%。本来，1986年至1990我国财政性教育经费支出占国民生产总值比例一直保持在3 %以上，离这一时期世界发展中国家平均4.1%的水平已经很接近了。 但是现在如果按照国际同口径计算，我国的预算内教育经费拨款占国民生产总值的比例，1993年为1.83%，1994年为1.88%，1995 年为1.79 %， 1996年为1.79%。这一水平，几乎是全世界最低的。
3.关于教育经费增长的规定没有落实到位
《教育法》第五十五条规定：“各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并使在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐渐增长”。这一规定，即是通常所称的“三个增长”规定。自1995年《教育法》颁布以来的连续三年，全国预算内教育拨款的增长比例均低于财政经常性收入的增长比例。1995年，全国预算内教育拨款增长16.34%， 与财政经常性收入18.58%的增长幅度相比，低2.24个百分点。1996年， 全国财政预算内教育经费拨款为1211.91亿元，比上年增长17.85%，同期全国财政收入为7407.99亿元，比上年增长18.68%，全国预算内教育拨款增长速度低于财政收入增长速度0.83%。1997年，全国预算内教育拨款增长12.03 %，与财政经常性收入16.7%的增长幅度相比低4.67个百分点。
《中国教育改革和发展纲要》关于：“要提高各级财政支出中教育经费支出所占比例，‘八五’期间逐步提高到全国不低于15%”的规定，也没有落实。“八五”末期的1995年，全国预算内教育拨款1028.39亿元，财政支出7702.08亿元， 预算内教育经费拨款占财政支出比例为13.35%，与15%的要求相差1.65个百分点。
4.教育经费的名义增长和实际增长不符
1994年中央和地方各级政府预算内教育拨款，如不包括城市教育费附加为883.98亿元，比1993年的644.39亿元增长37.18%， 是近几年来，政府对教育投入水平有了较大幅度增长的一年，但是，提高的部分主要是受教育职工调整工资政策的影响。据统计，全国预算内教育事业费支出中人员经费比上年增长51.22%，增加额为229.27%亿元， 占预算内教育事业费增加额243.93亿元的93.99%。1994 年的物价上涨幅度为28.3%，而预算内公用经费仅比上年增长9.22%，扣除的物价上涨指数呈负增长态势，教育经费名义上的增长难以说明“教育经费应当随国民经济发展逐步提高”得到切实保障。
5.高师院校学费较低，进一步加剧经费紧张
高师院校创收能力较弱，是一个不争的事实。即高师院校财政主渠道拨款以外，多渠道筹措教育经费的能力很弱。再一个就是政策规定限制了高师院校资金来源渠道，1997年全国高等学校并轨以后，非师范专业的学生学费每年在2000～4000元之间，而师范专业的学费每年却只有500～1000元左右，这一多一少，进一步加剧高师院校经费短缺， 限制了进一步拓宽多渠道筹措教育经费的渠道。
6.历史欠帐太多，学校规模扩大又产生新的矛盾
国家教委〔1995〕32号文件关于印发《高等师范院校本科教学工作评价方案的通知》中对高师院校的教育评价提出了具体指标。根据评价指标内涵及标准的要求，大部分高师院校的经费投入、设备及资料、教学场所等硬件基本不合格。据国家教委在全国师范教育工作会议上透露，1995年有66.1%的高师院校在十一项校舍建筑面积方面没有达到国家规定的标准，94.5%的高师院校人均仪器设备没有达到国家规定标准。
7.高师院校每生平均拨款扣除政策性补偿经费外明显低于其他类别学校
长期以来，师范大学在经费方面与其他类别大学相比，其特殊性主要表现在必须向全体师范生发放优秀学生奖学金以外的师范专业奖学金（助学金）；另外，师范专业学费现在也是明显低于其他类别学校。这多发少收部分理应由财政、物价部门作政策性的全额补偿，因此师范生平均拨款数应明显高于其他类别的学校，然而根据《国家教委直属院校1986—1994年财政决算简要分析》来看，师范大学学生每年平均拨款九年平均拨款数为3556元，比外语院校低1038元， 比综合性大学只高236元。这说明作为政策性补偿的部分远远不够发放师范专业的奖学金。仅以1994年为例，国家对师范生平均拨款数有较大幅度的增加，达6426元，比平均数高出1033元，然而每个师范生专业奖学金高达590元／年， 而当年师范生一律免交学费，其他类别院校生均学费平均650元， 两项合计1240元，减去高出的1033元，实际上每年还差207元。 而多支少收的差额，近几年又有扩大趋势，因为其他非师范专业学生学费有了较大幅度地提高，这说明，国家对师范大学的拨款不但没有倾斜，相反，应补偿的部分也补偿不足。
8.财政对交纳住房公积金没有拨款补助
住房制度改革后，学校需要交纳住房公积金，还需发放住房提租补贴，这种因改革而增加的学校财力的负担，本应按照国家住房改革政策规定按财政预算领报渠道全额予以拨付，但是财政始终没有拨款补助。
9.教育经费的使用效益有待提高
应当承认，目前我国高师经费既有严重短缺的一方面，也存在着使用效益不高的问题。从总体上讲，学校规模仍然偏小，在一些师范院校中这一现象更为明显，由于教职工队伍偏制的调整、整顿工作尚未完成，致使教师平均工作量负荷量偏低，师生比例不合理。远远没有达到《行动计划》规定的比例。学校行政和后勤管理人员过多，造成学校人员经费支出比重普遍偏高。高师院校的教学仪器、设备和图书资料，低水平的重复购买，造成学校资源配置不合理，利用率不高，追求“小而全”和外延发展依然存在。这种“既缺钱花又乱花钱，既缺经费却又浪费”的状况，无疑进一步加重了高师经费投入不足的矛盾。
二、解决高师经费短缺的对策
江泽民总书记在庆祝北京大学建校一百周年大会讲话中指出：“当今世界，科学技术突飞猛进，知识经济已日端倪，国力竞争日趋激烈。”要“使科教兴国真正成为全民族的广泛共识和实际行动。”朱镕基总理在九届人大一次会议后举行的记者招待会上庄严宣布：“科教兴国是本届政府的最大任务。”他要亲自担任国家科技教育工作领导小组组长，并决心把精简机构、分流人员、制止重复建设节省下来的钱用到科教兴国的伟大事业上来。根据中共中央、国务院有关领导的指示，进一步解决高师教育经费紧缺问题，应抓紧采取并实施以下几个方面的对策。
1.进一步统一并提高各级党政领导的认识
21世纪国际上的各种激烈竞争，说到底是知识的较量，是人才的竞争。人才来自于教育，教育的关键是教师，而高师院校是培养合格教师的摇蓝。李岚清副总理对全国师范教育做了形象逼真的描述：“师范教育是教育事业工作的‘母机’，是教育事业始终充满生机和活力的源泉所在，必须重视和办好。”因此，各级党政领导提高对高师院校教育及它所担负的历史重任的认识，切实在思想上重视，认识上统一，那么，解决高师院校经费短缺问题的方法与措施也就会有了。
2.依法落实财政主渠道投入
首先是千方百计确保到本世纪末，国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例达到4%。 其次是增加中央本级财政支出中教育经费支出的比例，从1997年始，每年按同口径能比上一年增加一个百分点，到2000年计提高三个百分点。从长远目标及当前经费缺口状况，根据建立规范的中央教育转移支付制度的客观要求，应较大幅度提高中央本级财政支出中教育经费支出所占比例，使其占全国预算内教育经费支出的比例达到20%。最后，财政预算内教育拨款，占教育经费来源总额的比例，应不低于60%。建议从今年起，各级财政每年的超收收入和财政预算外收入，一律按不低于年初确定的教育经费预算占财政支出的比例，切块划出用于教育，以落实“三个增长”目标的实现。
3.明确各级政府、部门的法律责任，建立法律保障体系
这些年，为解决教育经费投入不足的问题，从领导到专家学者，教育财会工作者都在谈论、研究，但这毕竟代替不了实际决策和结果。在新的形势下，首先，应尽快制定、颁布《教育投入法》，进一步明确、规范并加强教育经费的投入、使用和监督。其次，编制各级独立的教育经费预算。由各级教育行政部门编制并提出年度教育经费预算分配方案，会同财政部门并经政府同意后，将独立的教育经费预算提交同级人民代表大会审批后，由教育主管部门统筹安排使用。最后，开征教育税。结合国家当前“费改税”的总体目标，将现行城市教育费附加改为教育税，是解决教育投入不足问题的有效途径。
4.高师学生缴费上学
实行非义务教育阶段学生按培养成本的一定比例缴费上学，不仅是缓解高师经费短缺的需要，也是进一步深化教育、教学管理体制改革的要求。应在进一步合理核定培养成本的基础上，制定出绝大多数家庭都能负担起的非义务教育的高师学生缴费标准，保证每个学生都能念起书。学费收入占高师教育经费来源总额的比例，应逐步达到30%。
5.向高师院校经费倾斜政策是解决短缺的重要举措
高师院校按照国家法律、政策的规定应该享受的财政拨款项目，以及因政策原因导致的多支少收的部分填平补齐，是最起码的平等要求，在此基础上应增加投入，使生均拨款基数高于综合大学，这才是优惠、倾斜。具体应体现在保证定编后的全部人员经费足额、单列，其中包括教职工的人员工资不低于其他各类学校平均水平的奖金、补助工资、地方出台的各项政策性补贴等。其次，确定人员经费与公用经费之间的比例不能低于1∶2。
6.尽快实施公费医疗、离退休人员社会保险机制
公费医疗、离退休人员费用支出过大已成为长期困扰着高师改革和发展的问题之一。过重的经济分担势必影响高校办学条件的改善和学校可持续发展。需要国家加快建立公费医疗和离退休人员社会养老保险机制，使高师院校摆脱层层束缚，将多渠道筹措的教育经费，真正用到学校教学、科研事业中去。
7.优化资源配置
目前，高师院校的仪器设备、图书资料普遍实行院、系、处部门所有，封闭式管理，都追求“小而全”、“万事不求人”，各院系等想购买复印机、计算机，应有尽有，购回这些设备又要相应地解决房子、空调等配套设施。由此造成设备使用率低，闲置流失现象普遍存在，极大地浪费教育资源。因此，高师院校应转变观念，采取措施，优化教育资源配置，合理使用学校资产，实行对学校所有仪器设备、图书资料的专管共用。尝试在学校建立计算机中心；文、理科图书资料中心；复印中心；其他专用设备中心，集中各院、系设备、资料统一管理，统一使用，形成规模效益，学校整体资源共享，最大限度减少人力、物力、财力的消耗，从宏观上杜绝教育资源的闲置浪费，真正做到物尽其用发挥其最大效益。
8.后勤社会化
“学校办社会”是一个头痛问题，特别是高师院校根本无力承受的沉重包袱。为减轻这种压力，高校后勤社会化是一条有效途径。后勤项目经营化，既属于服务性的经营项目，如食堂、餐厅、车队、招待所、澡堂、学生公寓等项目，应完全实行按照现代企业制度管理的独立法人实体，逐步与学校脱钩。房地产管理，园林绿化，教材供应、文印办公、电话通讯等管理性的经营项目，应实行目标定额管理办法，渐进推行社会化。对附属的事业单位如幼儿园、职业高中、成人教育学院应实行以收定支、独立核算、独立管理的办学实体。对校办产业、公司等经济实体，应实行完全成本核算，只需向学校上缴33%的企业所得税的完全法人管理的社会企业。
9.加强高校资金的管理
防止因使用不当而引起的紧缺、呆滞以至流失是学校财务管理的中心。高校通过资金结算中心，合理调度，充分发挥资金的时间价值，把原来分散的资金集中起来，用好用活资金；对于应收暂付款项要严格审查，按照“一支笔”审批的程序办理，对于长期年久的应收及暂付款项，要严格分清类别和责任，及时清理，该谁的责任，一追到底，以免产生呆帐、坏帐，造成学校资金流失。在学校的资金管理中，对所有的财务往来都要按照规章制度严格执行。比如大中型维修工程预付款应根据与承包单位签定的工程预算合同，按出包工程总值的一定比例向承包施工企业分期预付。对工程决算要建立在工程完工验收合格并经审计部门审计签章后预以决算。总之，通过严格的内控程序，层层把关签字，确保学校资金支付合理有效益。
10.高师经费拨款实行基金制
随着高等教育体制改革逐步深化，加快高师拨款体制改革，实行基金制势在必行。其好处在于：实行基金制打破了原有国家包办高师教育的单一体制和模式，逐步形成国家投资为主，学生缴费和社会集资民办自费等多种办学形式。实行基金制在经费分配中引进评估机制，依据评估结果制定和调整拨款政策，提高经费分配的公开、公平、公正。实行基金制，按照不同的办学层次，制定不同的拨款标准和拨款办法，进一步促进高师院校层次结构、专业结构的调整与合理布局。实行基金制，使政府和学校在办学方面的责任更加明确，学校办学资金的多少、办学条件的好坏、教师待遇的高低，除了取决于政府的拨款外，还取决于学校吸引学生的多少、教学质量的高低等学校自身在社会上的影响力，这就在扩大学校办学自主权的同时，加大了学校的责任和义务，促使学校进行校内各个方面的强化改革，把资金用在提高办学效益方面。
本文于1999年3月26日收到。
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