推动实行审判权与执行权相分离体制改革试点的思考，本文主要内容关键词为：审判权论文,改革试点论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、改革方向：准确理解推动审执外部分离改革试点的目的和任务 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出“完善司法体制，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点”。但由于《决定》没有直接说明“审判权和执行权相分离”(以下简称审执分离)改革的具体方向和路径，因此理论界与实务界均存在不同的解读。最高院审委会专职委员、执行局局长刘贵祥将这些不同观点归纳为3种模式：①一是“彻底外分”，就是将整个执行工作从法院分立出去，交给其他的司法或行政部门负责；二是“深化内分”，认为推动审执分离的工作重点是在法院内部将审判和执行作进一步彻底的分离，如将执行裁决权和执行实施权分由不同机构行使等；三是“深化内分、适当外分”，就是在深化内分的同时，将执行工作的一部分交由法院以外的其他部门来做。这些不同观点都聚焦于审执分离改革应向什么方向推进、如何推进。 在《决定》通过半年后，中共中央办公厅、国务院办公厅下发《关于贯彻落实党的十八届四中全会决定进一步深化司法体制和社会体制改革的实施方案》(以下简称《实施方案》)，就审执分离改革进一步提出“在总结人民法院内部审执分离改革经验的基础上，研究论证审判权与执行权外部分离的模式”。由此，审执分离改革的目标与任务逐渐清晰。 我们认为，对《决定》和《实施方案》所提出的审执分离改革，可从“改革为了解决什么问题”、“改革现阶段的任务是什么”这两个问题出发进行全面和准确的理解，进而寻求推进审执分离改革的基本思路。 (一)审执分离改革为了解决什么问题 从有关审执分离改革的文字表述所处的位置看，在《决定》中，位于标题为“保证公正司法，提高司法公信力”的第四部分、以“优化司法职权配置”为导语的第(二)节。因此，从合目的性的角度解读，审执分离改革在司法改革的大框架下提出，与其他举措一样，都要着力破解影响法治社会建设的体制机制障碍，都要服从“保证公正司法，提高司法公信力”的司法改革总目标。正如习近平总书记在《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》中指出的，“当前，司法领域存在的主要问题时，司法不公、司法公信力不高问题十分突出”，“司法不公的深层次原因在于司法体制不完善、司法职权配置和权力运行机制不科学、人权司法保障制度不健全”。同时，结合导语为“加强人权司法保障”的第(五)节中有关切实解决执行难的内容做整体性解读，可以发现，审执分离改革所要解决的主要问题，并不是要净化审判机关的职能，而是要“切实解决执行难”。即此项改革的总体目标，是通过审执分离改革，完善司法体制；通过完善司法体制，推动执行难问题的解决；通过执行难问题的解决，“保证公正司法，提高司法公信力”。 (二)审执分离改革现阶段的任务是什么 审执分离改革现阶段的任务，同样需要结合《决定》和《实施方案》中上下文的相关内容全面理解。 第一，要结合同处“优化司法职权配置”一节的“健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制”理解。即审执分离改革是优化司法职权配置的一部分内容。正如习近平总书记所言：“推进公正司法，要以优化司法职权配置为重点，健全司法权力分工负责、相互配合、相互制约的制度安排。”《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在第9部分“推进法治中国建设”中，也将“优化司法职权配置，健全司法权力分工负责、互相配合、互相制约机制，加强和规范对司法活动的法律监督和社会监督”作为“健全司法权力运行机制”的核心内容提出。因此审执分离改革，必须从优化审判权与执行权的职权配置入手展开。 第二，要结合《实施方案》所构建的分类分层有序推进的整体布局理解。审执分离改革属于体制改革，是国家权力配置的重大调整，且涉及部门众多，较单一部门内部的体制改革情况更复杂、牵涉面更广，与司法人员分类管理、省以下地方法院人财物统一管理等重大改革举措也紧密相关。因此，审执分离改革在众多改革项目中，应属于“抓紧研究论证，尽早拿出改革方案”②的类别。 三是要结合位处《决定》同一段的另两项改革内容，即“统一刑罚执行体制”和“改革司法机关人财物管理体制”理解。首先，这3项改革的方式相近，都是从体制层面进行改革，需要对现行权力配置状况进行调整；其次，在执行体制方面，除了刑罚执行体制要求统一外，对其他领域执行体制(民事执行、行政执行)的改革现阶段并未明确提出必须统一的要求；第三，与其他两项体制改革比较，对审执分离改革的要求是“推动”“试点”，可以理解为一方面审执如何分离的模式尚未有定论，需要通过试点来检验不同模式的效果，另一方面对“审执分离”暂未要求全面施行，要经过试点后，再进一步明确是否分离、采取何种模式分离。 因此，现阶段审执分离改革的任务，就是立足于体制改革，总结审判权与执行权在法院内部分离的经验，同时对执行权的部分或全部从人民法院内部分离到外部的不同模式进行试点比较和研究论证，最终确定审执分离改革的具体方案，为下一阶段审执分离改革奠定基础。 二、实践经验：改革开放以来人民法院内部审执分离改革的回顾与反思 新中国成立以来，我国司法强制执行体制中，从来不存在法院内部完全的审判与执行的统一。其权力配置的总体结构特点，是执行机关的多元性，即根据不同的执行依据或同类执行依据的不同内容，将执行权配置给不同的执行机关，刑事执行、行政执行和民事执行分而治之且行权机构相互交叉。刑事强制执行，对不涉及财产的刑罚，根据刑罚种类不同，由法院、司法行政部门(监狱)、公安等不同的国家机关分别行使执行权。③而行政强制执行，又区分为行政诉讼判决、裁定、调解书的执行和非诉行政行为的执行，执行权由法院和行政机关分别行使。如国有土地上的房屋征收实行裁执分离，法院作出裁决，行政机关负责执行，而行政机关作出的很多行政决定，则申请法院强制执行。只有民事强制执行，将执行权专属配置于人民法院，但其执行依据并非都是由法院作出的裁判，仲裁机关作出的仲裁裁决和公证机关作出的公证债权文书在法院的执行案件中占有相当大的比例。以S省为例，此两类案件在2012年为13970件，2013年为20210件，2014年为19304件，且标的额都较大。 由于理论界和实务界关于审执分离改革争论的焦点在于民事强制执行领域，这里着重梳理民事执行体制的发展历程。 从历史沿革上看，我国法院民事执行制度的发展，大体经历了3个历史阶段。新中国成立到1989年为第一个阶段，基本上实行审执合一。我国出现近现代意义上的民事执行制度，始于清末。民国时期，自独立于行政机关的法院建立后，民事执行权便由负责民事裁判的法院行使。时至今日，我国台湾地区仍采用此种模式。新中国成立后，仍将民事执行权配置于人民法院。1951年《人民法院暂行组织条例》、1954年和1979年《人民法院组织法》都规定民事执行工作由人民法院负责。当时，由于案件数量不多，法律和政策没有规定专门的执行程序，也没有设立专门的执行机构，因而实践中法院采取审执合一的执行体制，执行由作出裁判的审判组织负责实施。其社会背景是当时实行计划经济体制和严格的户籍管理制度，城市人成为“单位人”，农村人成为“公社人”，人口流动极少，社会成员个人财产极少且财产形态单一，被执行人及其财产难找的问题并不突出。这种状况一直延续到上个世纪九十年代。但随着改革开放的不断深入，经济社会的快速发展，案件数量大幅上升和案件结构的重大变化，审判人员无法再兼顾审判与执行，审执不分所带来的重审轻执、执行拖延和“执行难”问题日益显现。为了解决实践中出现的这些问题，人民法院内部从上世纪八十年代中期开始自下而上地探索审执分离改革，设专人或专门机构办理执行案件。1982年《民事诉讼法(试行)》开始施行，执行程序单独成为一编，立法上将审判程序与执行程序进行分离，为法院在实践中将执行机构与审判机构分离创造了初步的条件。如S省，到1989年底，118个法院中有116个相继成立执行庭，负责民商事案件的执行。 从1990年到2008年为第二阶段，实行法院内部审判机构和执行机构的分离。1991年《民事诉讼法》规定：“基层人民法院、中级人民法院根据需要，可以设立执行机构。”各级法院均设立执行庭，后又统一转为执行局。同时对各类执行权逐步实行严格的归口管理，将原本除民事执行权外仍由审判部门办理的执行案件或事项，如行政非诉执行、刑事判决涉财产部分执行、财产保全执行等，原则上统一交由执行机构负责实施。这一阶段，我国处于从计划经济向有计划的市场经济再向社会主义市场经济的历史性转折，人口流动加剧，人民财富快速增加，但经济发展中的不平衡出现，城乡之间、地区之间、行业之间收入的差距拉大，在执法、司法领域开始出现地方保护主义和部门保护主义现象且愈演愈烈，在民事执行领域表现尤为突出。再加上立法关于执行程序的规定过于原则，执行人员集执行实施与裁决权于一身，权力过大，失去监督，“执行难”、“执行乱”问题开始显现，引起人民群众强烈不满。为此，1999年中共中央发布“11号文件”，转发了《最高人民法院党组关于解决人民法院“执行难”问题的报告》，号召全党重视和解决执行难问题，促使各地撤销了一批地方和部门保护主义文件，全国人大常委会于2002年8月29日对《刑法》第313条作出立法解释，将协助执行人列为拒执罪主体，将干扰执行的国家工作人员列为拒执罪的共犯，改善了执行司法环境。最高人民法院制定了《关于高级人民法院统一管理执行工作若干问题的规定》，开创了提级执行、指定执行、交叉执行、集中执行的执行工作格局。 2009年至今为第三阶段，在执行权局内部实行执行实施权与执行审查权的分离。2008年《民事诉讼法》修改，在执行程序中增设了执行异议复议、执行监督、案外人异议程序，将执行实施程序与执行救济程序明确区分。2009年《最高人民法院关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》和2011年《最高人民法院关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》，进一步将执行实施权和执行审查权明确区分，并要求“按照分权运行机制设立和其他业务庭平行的执行实施和执行审查部门，分别行使执行实施权和执行审查权。”2013年1月1日起开始实施的新的《民事诉讼法》及其司法解释，在总结司法实践经验的基础上，对执行程序进行了进一步的完善，丰富了执行措施、完善了执行程序和强化了执行监督。 这一阶段人民法院内部的审执分离改革取得的成效非常明显：第一，形成了“当事人权利实现最大化、执行效率最大化”的执行工作理念；第二，在总结执行规律的基础上，提出了突出执行强制性、实现执行工作规范化、信息化、公开化“一性三化”的工作要求；第三，大力加强以财产信息查控平台为基础的执行指挥中心建设，建立以失信被执行人名单发布制度、限制高消费为主的失信惩戒制度，信息化建设方兴未艾，使法院执行能力特别是查找被执行人财产能力有了明显提高；第四，探索司法网上拍卖变卖，提高了查封、扣押财产的变价程序的公开透明度和效率与效益。但随着户籍制度改革，人口流动的持续加大，财产形态的丰富，特别是企业和个人投资者成为证券交易的主要参与者，支付宝、财富通、迅富等第三方网上交易平台的发展，对法院执行工作能力，特别是查找被执行人及其财产的能力提出了更高的要求。而由于全社会的诚信体系建设严重滞后，法律对恶意逃债的制裁不力，法院查找被执行人及其财产仍然困难重重。再加上案多人少的矛盾持续加大，“执行难”仍然是司法领域人民群众反映强烈的突出问题。 总体而言，改革开放以来人民法院内部的审执分离改革，以解决“执行难”问题为导向，在新中国法律体系沿革的基础上，不断总结实践的经验教训逐步深入推进，发展方向上越来越符合执行权与审判权相比特有的运行规律，对执行权有别于审判权的法律属性也认识得越来越清晰，形成了有别于审判工作的执行工作理念和指导原则；执行工作的制度化、规范化、信息化、公开化建设取得长足进步；初步形成了一支专业化、正规化的执行工作队伍。但人民法院内部审执分离改革中存在的一些问题也需要正视。 一是组织构造。上下级法院之间是审级监督而非领导与被领导关系，同一法院内部院庭长对执行法官和其他执行人员也并非是完全行政化的上下级领导与被领导关系。尽管最高院很早就提出了上级法院统一管人、管事、管案的要求，但由于法院本身组织构造的上述特性，“三统一”实际上不可能完全落实，这极大影响了执行权尤其是执行实施权运行的效率和效果。 二是人员队伍。执行人员大量由法官充任，占用大量审判人力资源。以S省为例，执行条线干警具有法官资格的人员就达到1349名，占全省法院法官总数的近七分之一。法官作为文职人员，大量从事一线的、直接行使物理性的强制执行行为本身并不适合。由于执行条线在法院体系内较为边缘且人员上升空间有限，造成执行法官与审判法官相比总体上年龄偏大、学历偏低、综合素质偏低。虽然有的法院配备了专门从事执行实施工作的执行员和参与执行工作的法警，但其整体素质较执行法官又有不如。与执行工作的实际需求相比，法院系统更为缺乏的，是具有行政管理知识和经验的管理人才。 三是思维模式。由于执行人员大多来自审判部门，很多人员的思维模式难以实现从审判思维向执行思维的转变，而法院自身的政策导向偏重于审判，因此执行工作的思维模式和行为方式长期受到审判的干扰和影响。尤其是长期以来普遍对执行权运行本身有别于审判权的种种特征和要求认识不足，许多工作直接套用审判工作的要求和模式，产生了种种问题。司法权本身的谦抑性、被动性和执行权本身的扩张性、主动性也常常发生冲突，即使现行法律已经赋予法院的执行手段，法院囿于其审判机关中立和被动的思维惯性，也难以充分发挥出这些执行手段的作用。 四是工作能效。执行工作在法院内部一方面消耗大量资源，一方面又无法获取优质资源，能效偏低，在基层法院尤其如此。在案多人少矛盾日益突出的形势下，为了应对日益繁重的执行任务，基层法院不得不在有限的审判资源中抽调力量投入执行工作。而由于执行并非法院的主业，最优质的资源不可能向执行工作倾斜投放，往往把无法胜任审判工作的人员安排到执行局，使得执行工作的质效难如人意，执行人员违法违纪高发，执行信访投诉高发，从而形成恶性循环，很大程度上给司法权威和司法公信减了分。调研中发现，越到基层、越到一线的执行人员或法院院长、局长越赞成审执外部分离改革，主要原因就是认为如果将执行权从法院分离出去，将大幅减轻法院自身的工作负担，使法院的职能更为单纯，可以集中精力和资源更好的做好审判工作。 这些都是目前司法体制下法院自身难以克服的困难，也是“执行难”未能有效解决的重要因素，而且也都将成为研究论证审执外分模式并开展试点必须重视的经验和不可割裂的基础。 三、他山之石：域外执行体制的立法和实践经验 世界各主要国家或地区对于民事执行权的配置，根据执行机构设置方式的不同，总体上形成了法院内权力行使模式、行政机关内权力行使模式、专门法院权力行使模式、混合权力行使模式等4种模式。④采用在法院内部设立单独执行机构行使执行权力的法院内权力行使模式的，仅有西班牙、意大利、秘鲁等少数国家。大多数国家采用的是混合权力行使模式，即强制执行权由不同的机构行使，一般是由法院和其他机构分别行使执行权。与我国同属大陆法系且渊源颇深的法国、德国、日本和我国台湾地区，多经历了从审执合一到审执分立的过程，目前采取的是执行法院和专门的执达员(执行员)分工负责的二元制方式，而且其总体发展趋势是法官越来越少的直接参与执行事务。如德国，本应由法院负责的执行事务目前已主要由设在法院内部的司法辅助官直接办理，法官仅保留对涉执行的抗议进行裁判等少数权力；⑤再如台湾地区，为了让法官完全投入审判工作，自2008年起，台湾地区“司法院”将法拍、查封、点交工作，全改由司法事务官(司法行政人员)接手，民事执行处的法官退居二线，仅负责处理当事人的抗告、假处分及假扣押。⑥ 但在所有法治发达的国家，无论英美法系还是大陆法系国家，重大的民事执行行为、价值巨大的财产的民事执行、其他财产权的民事执行、执行裁决事项等几乎都被配置于法院；而执行员或行政官员只能介入价值较低的动产的执行，其中行政官员都需要取得法院的命令后才能展开执行活动。⑦考虑到民事执行权的行使会限制或剥夺被执行人对其财产的处分权，为慎重起见，域外不仅设定了法院专有的执行领域和事项，而且对参与强制执行的执行法官提出了很高的要求。例如，法国要求须由大审法院(相当于我国中级法院)院长的资深法官行使民事执行权，日本和我国台湾地区要求执行法官必须是具有丰富审判经验的资深民事法官。⑧大陆法系国家中，仅有瑞典和瑞士将执行机构完全设在行政机关内。但这两国的共同特点是面积较小、人口集中、执行案件总量较少且相对稳定，设立集约化、集中的执行机构适合其国情，对我国没有太多参考价值。即使在英美法系国家，警察也没有独立的民事执行权，警察执行判决完全是在法院的命令之下进行。⑨ 在考察域外经验时，除了执行体制问题外，还要考虑其执行工作所拥有的社会资源和环境。法治发达国家和地区的全民法治意识、规则意识、诚信意识较强，法律体系和社会诚信体系完备，被执行人的财产状况和有无执行能力是透明的，执行机构查找被执行人及其财产做到了轻点鼠标即可的程度。而这些资源和环境在我国目前尚不具备，还需要经过长期艰苦的努力才能实现。 四、谋定后动：综合考量审执分离改革涉及的各种主客观因素 任何改革都是为了解决问题的。为了避免旧的问题未解决，又产生新的问题，使改革走弯路，必须综合考虑改革所涉及的各种社会因素，审慎决策。 (一)基础评估 在选择审执分离改革的实践进路的时候，有必要首先对执行难问题的成因进行剖析，并以此为基础，对我国现行强制执行制度能否“切实解决执行难”进行全方位的评估。 执行难问题，从社会公众认知的角度，主要体现为执行到位率和当事人通过执行程序实现债权耗时费力，时间、经济、精力的成本高昂；从法院自身认知的角度，则主要体现为被执行人难找、被执行财产难寻、协助执行人难求、应执行财产难动。这些问题产生的原因非常复杂。 从外部原因看，一是法律权威尚未绝对树立。以S省为例，2014年新收一审民事案件进入强制执行程序的高达四成，而民事执行案件中以自动履行方式结案的仅占全部执结案件的18.99%、实际执结案件的47.43%，败诉当事人自觉履行生效裁判的比例很低。一些被执行人想方设法逃避执行、规避执行甚至抗拒执行，地方和部门保护主义、行政干扰也依然存在。二是完备的社会诚信体系尚未形成。整个社会缺乏保护诚信、惩戒失信的社会氛围，财产信息透明度低，被执行人不履行生效法律文书的成本不高、代价不大。三是有效的执行联动机制尚未形成。协助义务人消极协助、刁难执行的现象仍较普遍，而法院对执行联动部门的消极协助行为无能为力，缺少法定的手段给予惩戒。四是涉及被执行人为政府军队等特殊主体的执行案件阻力较大，被执行人为大型国有企业或者涉及群体性维稳因素的案件的执行，法院往往如履薄冰。五是健全的执行法律体系尚未形成。执行工作可适用的法律规范缺乏有效供给，法律赋予执行机构的执行手段不足，且缺少权威性和强制力。法院的执行权总体上而言呈现一种“残缺”的状态，甚至连最基本的对被执行人财产和行踪的查询权、对抗拒和规避执行行为的惩戒权都不全面。眼不明，剑不利，人民法院依法保障胜诉当事人及时实现权益困难重重。 从内部原因看，一是执行案件数量庞大。以S省为例，2014年受理执行实施案件高达390503件(新收333466件、旧存57037件)，同比增长22.72%。全省各市新收执行案件数量均超过1.5万件，其中3个市超过3万件；新收执行案件数超过5000件的基层法院达13个。2005年1-3月，受理执行实施案件18万6千件，同比上升28.2%。执行工作陷入案件越办越多的恶性循环。二是执行队伍配备不强。根据S省高院执行局对基层法院执行案件饱和度所作调研，调研对象2013年人均结案数达到231.75件。而经测算，在现有的工作环境、工具、人员配备条件下，一名执行人员每年饱和工作量应为143.36件，个别法院人均年办案数甚至超过600件，基层法院执行人员普遍长年处于“超饱和”的工作状态，客观上只能“选择性办案”。在人员数量不足的同时，由于执行部门在法院内部属于非核心、较边缘的部门，优质人力资源难以向执行岗位流动，而且单独序列的执行员队伍尚未建立起来，大量执行案件尤其是执行实施事务由法官办理，专业性和强制性均难以适应执行工作要求。三是统一管理机制运行不畅。执行管理体系普遍存在管案缺乏权威、管事缺乏力度、管人缺乏手段的问题。四是执行行为“乱”和“软”的问题尚未根治。执行干警违法违纪易发、高发。法定的执行异议、复议、监督等制度难以充分发挥作用，不能有效纠正和防止违法或不当的执行行为发生。 由此可见，执行难的存在，是内外因交织作用的结果，不能单纯归咎于现行将执行权配置于法院内部的司法体制。如果没有强制执行立法、没有执行环境的好转、没有健全的社会体系相配套，无论执行权是否配置于法院，执行难问题都将长期存在。故审执分离改革切忌单兵突进，而应与司法体制改革的其他相关内容协调同步推进。 (二)成本考量 尽管对法院而言，将执行权分出去后会大幅减轻工作负担，但对社会整体而言，贸然采取“休克疗法”把执行权完全从法院剥离，短期内可能产生巨大的、难以承受的制度变革成本。 一是法律成本。将执行权从法院分离，将涉及民事诉讼法、刑事诉讼法、行政诉讼法、法院组织法、法官法等大量法律的重大修改。现行有关执行的众多司法解释、规范性文件也须相应进行整理和修改。尽管可以通过制定《强制执行法》一步到位解决立法问题，但立法周期可能长达数年，这期间执行权从法院分离的合法性问题将难以解决。 二是人力、物力成本。将执行权从法院分离，需要重新培训行政机关的公务员实施强制执行，让他们精通民事实体法和程序法、了解执行政策和社情民意、掌握必需的执行技巧，熟悉执行的流程。⑩而多年来，法院以内部的审判权和执行权分离为导向，已经投入了巨大的人力、物力，培养了大批执行工作方面的业务骨干。这部分人员很多都具有审判资格和丰富的审判执行工作经验，彻底剥离可能造成法院内部的不稳定和人心浮动。此外，法院多年来为执行工作投入的大量执行装备，尤其是执行指挥中心大量的前期软硬件基础建设，都需要重新改造甚至另起炉灶重新建设。 三是程序成本。如果执行权不再由法院行使，在法院判决后，当事人不得不向执行机构申请立卷执行，这样既浪费了司法资源和行政资源，又增加了当事人的诉累，甚至可能导致两者之间“踢皮球”，相互推诿，增加了程序衔接的负担，使司法的矫正正义难以实现。(11)尤其对执行中一些需要法官裁决的事项，如变更追加主体、决定罚款拘留、审查处理异议等，将出现两个完全独立的部门之间移交、等待、解释、磋商等情形，增加了当事人的时间负担，也降低了执行效率。(12)而这些程序成本，必然最终由当事人“买单”。 四是社会成本。在中国近现代，自清末、民国以及新中国成立至今，法院对强制执行的专属权有着悠久的传统。在我国这样的后法治现代化国家，老百姓已经熟悉了执行是法院的事，这种理念很难轻易改变。如果推翻长期形成的制度安排，重新设置一套截然不同的体制，短期内难以得到公众的认同和接受。 因此，推进审执分离改革，简单地推倒重来很可能适得其反，盲目的抄袭域外制度更加不可取。必须坚持符合国情的原则，在既有的制度基础上考虑是否有完善的余地，防止由于成本过高而使改革目的难以达成。 (三)模型设计 审执分离改革是权力结构调整，而不是简单的权力机构调整，不能将“审执分离”与“行使审判权的机构和行使执行权的机构相分离”简单画等号。尽管从理论上讲，审判是法院的核心任务，只要审判权保留在法院，其他权力都可以从法院分离，但实际上，世界各国法院纯粹只行使审判权的寥寥可数。因此所谓审执分离，也可以理解为法院除了审判权之外，还需要和必要行使哪些其他权力。即首先明确哪些权力必须由法院行使，再看可以不由法院行使的权力是否有必要保留在法院。从域外各国的经验看，对执行实施行为的监督权几乎无一例外都由法院行使；对执行实施权，法院是否行使、行使多少，则模式众多、姿态多样。尤其值得注意的是，从各国立法例观察，执行权究竟具有何种法律性质，与执行权应当配属给什么性质的国家机关，并无必然的关联。以法国为例，按照法国现行法律制度，很难对民事强制执行程序的性质作出一概认定，而是根据财产的不同性质以及实践上的必要作出务实的安排。(13)故与其争执于执行权的法律性质，在执行机构的设置上机械套用权力与机构在性质上完全对应的“机构对应型”，不如从执行权的特征入手，结合本土的权力分配传统和国家权力架构，采取权力与行使该权力人员的身份在性质上相对应的“人员对应型”，以切实解决执行难问题为导向，寻求更加务实的制度安排，让当事人和社会公众能直观见证审执分离改革的成效。如此，只有通过多样性的试点，在实践中比较不同模式的优劣，才有可能在判定何种模式才是最佳选择的基础上，明确改革方向、建立改革模型，进而全面推广。 (四)抉择过程 改革中如果出现了可以实现跨越式发展的历史机遇，固然不容错过，但确定前进方向的过程，仍以温和的渐进式较为稳妥。如德国通过1879年、1957年两次立法的机遇，先后创制了执行员制度和司法辅助官制度，极大的完善了本国强制执行制度，较为彻底的解决了强制执行领域的一些顽疾，但两次改革的间隔长达78年。法国也从1991年开始，对民事强制执行制度进行了大规模的改革，并以《民事执行程序法典》的颁行为标志，将强制执行法与民事诉讼法区分开，成为独立的法律部门，但其通过立法分三个阶段才最终达致这一目标。十八届四中全会提出“审判权与执行权相分离的体制改革”，或可成为我国强制执行制度涅槃重生的一个起点，但我国总体上仍处于法治国家的初级阶段，法律的绝对权威尚未树立起来，社会诚信体系尚不健全，国民整体上守法遵法的意识还不强，依法行政的水平也有待提高，而审执分离改革又属于影响比较重大的体制改革，因此，确定改革方向的过程必须务实而审慎。 五、试点方案：多种模式的同时试点与量化比较 我们认为，对推进审执分离改革，首先应根据执行依据性质的不同区分刑事执行、行政执行和民事执行，再根据不同的执行类型作出有针对性的制度安排。对于刑事执行权，鉴于《决定》已经明确提出“统一刑罚执行体制”的要求，刑事执行权今后势必将统一配置给司法行政机关。对行政执行权，建议区分情形将执行权配置给不同的机关。对行政机关不履行行政诉讼判决、裁定、调解书的执行，仍由法院或今后专门行使民事执行权的机构负责；对行政相对人不履行行政诉讼判决、裁定、调解书的执行，以及行政决定的执行，可以借鉴目前国有土地上房屋征收执行的模式，采取“裁执分离”，由法院先行审查并作出准予执行的裁定，再由行政机关负责实施。 对审执分离改革的试点，应重点放在民事执行领域。建议对目前争论各方提出的“彻底外分”、“适当外分”、“深化内分”等几种模式，均选择具有代表性的地区同时开展改革试点，以便进行实证分析比较。 模式一：执行实施权的外部分离 这种试点模式，可以在目前法院内部执行裁决权和执行实施权分离的基础上，将执行实施权从法院剥离，交由垂直管理的、专门行使执行权的行政机关行使，法院仅保留对执行实施的监督权、对执行事项的变更权和执行中其他涉及裁判的裁判权。这种模式的优点是制度成本相对不高，而且，我国具有法院内部进行执行裁决权与执行实施权分离改革的实践经验作为基础，成功的把握较大。具体制度设计如下。 一是组织机构。在试点地区设市执行局，各区县(市)设执行分局。执行分局可以综合辖区执行案件数量、地域面积等因素，跨行政区域设置。各级执行局内任命执行员若干，具体负责执行实施工作。各级执行局、执行分局采取垂直管理的架构，不对地方政府及其司法行政部门负责。各级法院不再设置专门的执行实施机构，仅设置与各级执行局相对应的执行审查机构，如民事执行审查庭。执行审查机构内任命法官若干，不再任命执行员。 二是权力配置。各级执行局专门负责根据各类执行依据行使执行实施权。主要包括：(一)调查核实被执行人财产；(二)实施强制执行措施；(三)实施财产变价措施，如评估、拍卖等事项；(四)办理执行程序中的拘留、罚款事项；(五)决定中止、暂缓、终结执行；(六)决定执行管辖权的移转；(七)办理诉前保全、诉讼保全、仲裁保全等保全实施事项。各级法院执行审查机构负责行使执行审查权。主要包括：(一)审查对违法执行行为提起的执行异议、复议和监督申请；(二)审查案外人异议申请；(三)审查请求变更执行依据所确定的被执行对象、执行内容的申请(如变更、追加被执行人)。法院行使执行审查权的程序可基本沿用现行民事诉讼法及其司法解释所规定的执行异议、复议、监督等程序。 三是配套制度。为防止将执行实施权和执行审查权配置于不同国家机关，而可能出现的效率降低、相互掣肘的问题，需要建立相应配套制度。第一，必须明确新设立的执行机构，不得以任何形式质疑执行依据的合法性，以保障法院裁判等执行依据的终局性、确定力。第二，设置执行机构拒绝实施执行依据的法律责任，防止执行机构怠于履行职责。第三，在法律上扩大协助执行机构的范围，明确协助执行机构的义务，尤其是明确公安等强力部门的协助执行职责，并赋予执行机构制裁不协助执行机关的权力。第四，将执行局的办公场所设置于相对应的法院内部，或在各级法院设置各级执行局的专门联络、对接人员。从而在程序转段、对接时更为方便当事人，同时提高效率。 模式二：彻底外分 “彻底外分”模式，就是将整个执行工作从法院分立出去。法院只负责审判工作，对执行工作无论是实施事项还是审查事项均不再负责。“彻底外分”模式的试点，还可以进一步细化为几种不同方式：一是将执行权交由司法行政机关或公安机关行使：二是将执行权交由行政综合执法机关行使；三是新设独立的专门行使执行权的机构。这种试点模式成本最高。因为无论是采取何种外分方式，都要解决好几个关键问题：一是执行机构与审判机构的有效衔接，处理好审判权权与执行权之间的关系，包括执行异议之诉与执行的衔接、执行与破产的衔接、执行与审判监督程序的衔接、追加被执行人和变更执行主体等问题的处理；二是在解决司法审判的地方化同时，如何防止因执行权外分行政机关行使时产生的执行地方化问题，否则司法改革去地方化的目的难以实现；三是执行时效制度的落实问题；四是新设执行队伍的法律素质和执行经验积累问题。如果不是将法院执行机构整建制外分，面对复杂的民事执行法律问题，新的执行机构是很难完成繁重的执行任务的。上述几个问题解决不好，再加上被执行人及其财产难找的老问题，整个社会将会付出巨大的改革成本。越南就曾将民事执行权从法院切出去交给行政机关行使，结果民事执行案件出现了双降现象，即执行效率明显下降、实际执结案率下降(由之前的30%降到10%)。而且，当事人和其他执行程序参与人要在行政机关和法院之间来回奔波，疲于奔命，苦不堪言。(14) 模式三：深化内分 在审执外部分离改革试点的过渡时期，人民法院应当结合省以下法院人、财、物统一管理体制改革和法官员额制改革，在民事执行领域进一步深化执行程序中执行裁决权与执行实施权的分离改革，并进一步加大以信息查控为重点的执行信息化建设，在现行法律的框架内首先在“两分一统”方面实现突破，努力破解执行难和执行乱，为审执外部分离改革试点提供比较参照系。 1.落实好执行人员分类管理，实现执行法官与执行员的职责分离 明确划分执行法官同执行员、参与执行的司法警察的职权，改变以往法官与执行人员混同的状况。将执行实施权主要交由执行员和司法警察行使，执行法官则负责行使执行实施中的命令权和追加变更被执行人、决定罚款拘留、决定执行程序暂缓中止终结等裁量事项以及执行异议、复议、监督案件办理等审查事项。制定《人民法院执行员条例》，规定执行员准入资格和任免办法，明确其身份为具有行政色彩的公务人员，参照行政执法类公务员管理，形成与法官序列相独立的执行员序列。 2.探索执行实施工作警务化改革，在法院内部实现执行裁决权与执行实施权的彻底分离 在法院内部设立独立于执行局的执行裁决机构，该机构由执行法官组成，负责办理执行异议、复议、督办、监督等案件，以保障执行监督和执行实施的相对分离和独立运行。执行法官不再直接办理执行实施具体事项。执行实施机构只负责各种执行措施的实施，其机构设置和管理模式实行警务化改革，以整合力量、提高效率，同时增强执行实施岗位对优秀人才的吸引力。 3.强化执行指挥中心建设，进一步提高执行信息化水平 在市场机制建设尚未成熟、社会诚信体系尚未基本建立的情况下，要有效提升查找被执行人及其财产的能力，提升执行工作规范化水平，必须进一步加强以执行信息化、执行公开化为重点的执行指挥中心建设，这是解决执行难和执行乱的根本途径，同时，也是推进执行体制改革，在内部实现上下统管的重要工具和载体。 4.深化执行工作体制改革，形成执行实施工作统一管理体制 在最高法院设立执行总局，统一管理全国法院执行工作。确立上下级法院执行实施机构指挥与被指挥、领导与被领导的关系，形成统一管理的模式，统一管理、统一领导、统一协调、统一指挥。执行员的任免统一由高级法院决定，由高级法院统管。借鉴司法厅下属监狱管理局的做法，按照行政机关机构设置的模式建立四级法院统一管理、与地方各级法院相对独立的执行实施机构，其权力运行、内部管理参照垂直管理的行政机构模式，统一管理和调配人员、装备、器材，实现执行工作的整体合力。 我们认为，《决定》和《实施方案》将现阶段审执外部分离改革的着力点定位于“试”，是基于顶层设计与“摸着石头过河”相结合的改革思路，是符合我国当前司法国情的科学决策。为了能够进行量化的实证分析比较，各种建议模式都应该同时试点。为控制改革的成本，试点的区域不宜过大，以不超过地级市范围为宜；试点的时间不宜过短，以2至3年为宜。在经过试点后，对改革试点情况进行全面评估，以实际执结率和执行金额到位率是否明显提升、执行周期是否明显缩短、执行成本是否明显降低为主要指标，对几种模式的成本与效益进行量化的实证分析，以是否有利于切实解决执行难，保证公正司法、提高司法公信力为标准，对几种模式进行比较鉴别，然后对改革方向做出理性的选择与决策。 ①刘贵祥有关审执分离改革三种模式的论述，参见《人民法治网》：“专访刘贵祥：解题‘执行难’法院执行在行动》”，载http://www.rmfz.org.cn/shendu/tebiebaodao/2015-01-20/4006_4.html，2015年3月10日访问。 ②彭波：“积极稳妥协调有序推进司法体制和社会体制改革——中央司法体制改革领导小组办公室负责人就《关于贯彻落实党的十八届四中全会决定进一步深化司法体制和社会体制改革的实施方案》答记者问”，载《人民日报》2015年4月10日第4版。 ③死刑和财产刑的执行由法院负责，自由刑由司法行政机关的监狱和公安机关分别执行。 ④对执行机构设置方式的分类，参考了《中外民事强制执行制度比较研究》有关执行权行使模式的分类方式。参见严军兴、管晓峰主编：《中外民事强制执行制度比较研究》，人民出版社2006年3月版，第191页。 ⑤江必新主编：《比较强制执行法》，中国法制出版社2014年6月第1版，第142页。 ⑥“我国台湾地区法官法拍走入历史司法事务官将全面接手”，载www.procedurallaw.cn/zh/node/4147，2015年3月10日访问。 ⑦肖建国：“民事执行权和审判权应在法院内实行分离”，载《法制日报》2014年11月26日。 ⑧江必新主编：《强制执行法理论与实务》，中国法制出版社2014年6月第1版，第49页。 ⑨同注⑦。 ⑩江必新主编：《强制执行法理论与实务》，中国法制出版社2014年6月第1版，第49页。 (11)包志清、熊伟伟：“审判权与执行权分离的理性思考”，载http://www.chinacourtorg/article/detail/2013/11/id/1152494.shtml，2015年3月10日访问。 (12)傅松苗、丁灵敏：“审执分离模式的理性选择”，载http://www.icaijing.com/wemedia/article928111/，2015年3月10日访问。 (13)同注⑤。 (14)同注⑦。标签：法律论文; 法院被执行论文; 法官改革论文; 社会改革论文; 司法体制改革论文; 被执行论文; 司法公信力论文; 强制执行公证论文; 社会体制论文; 司法程序论文; 社会问题论文; 法院论文; 执行人论文; 司法改革论文; 时政论文;