弱势学校委托管理体系的构建：困境与出路_有效市场论文

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       [中图分类号]G521 [文献标识码]A [文章编号]1002～8064(2015)05～0006～07

       委托管理作为现代教育管理的一种方式，可以最大限度地提高教育资源使用效益和教育发展能力，这使薄弱学校的改造成为可能。然而，薄弱学校委托管理作为一种新的管理方式，其作用的发挥离不开合理的顶层制度设计与有效制度环境的支持。与西方教育发达国家相比，我国薄弱学校委托管理在制度建设方面较为薄弱，缺乏相应的制度保障。因此，加强和完善薄弱学校委托管理制度建设是委托管理作用发挥的前提和基础，也是摆在我国政策制定者面前的一项重要任务。本文尝试在思考薄弱学校委托管理的教育内涵与特征的基础上，从准入与退出制度、评价制度及监督制度三个层面来分析我国薄弱学校委托管理制度建设存在的困境，并提出相应的路径选择。

       一、薄弱学校委托管理的内涵与特征

       1.薄弱学校委托管理的内涵

       委托管理作为我国改造薄弱学校的创新性探索，最早来自于上海市的实践。因此有关薄弱学校委托管理内涵的界定主要来自于实践层面，如上海市教委主任薛明扬认为“委托管理即突破城郊学校人、财、物等资源区域流动困难和城郊二元体制障碍，发挥区县的主体作用，选择并委托中心城区优质教育机构和教育中介在教学质量、教育理念等方面引领、组织、管理较为薄弱的郊区学校，最终达到优质教育资源向郊区学校辐射”。[1]此后，随着薄弱学校委托管理实践的深化和发展，其逐渐引起了学术界的关注。有学者指出，薄弱学校委托管理就是教育主管部门在保持被委托学校所有权和转换管理权的基础上，将薄弱学校委托给优质学校管理，以实现区域教育均衡发展的一种方式[2]。由于薄弱学校委托管理在我国出现的时间还比较短，目前学界对其内涵并无统一的界定，更多是一种政策性的含义。本文结合委托管理的相关内涵，认为薄弱学校委托管理是由政府或教育主管部门采用市场化的运作机制，通过签订委托管理协议，以购买服务的方式，将基础教育阶段的薄弱学校委托给其他优质学校或教育专业机构进行管理的一种新型教育管理方式。

       目前，作为改造薄弱学校的重要举措，委托管理在尝试和探索的过程中主要产生了两种模式[3](如图1所示)：一是优质学校委托管理模式，即政府将薄弱学校委托给其他优质的学校进行管理，如上海松隐中学委托给上海市建青实验学校进行管理。该模式的特点表现为优质学校凭借优质的教育资源和先进的办学模式，在合作与共赢的原则下，帮助和引导薄弱学校进行改造。二是教育专业机构委托管理模式，即政府将薄弱学校委托给具有一定资质的教育专业机构进行管理，如上海市成功教育管理咨询中心对上海市城郊薄弱学校的管理。该模式的特点在于政府部门采用市场化的运作方式，将薄弱学校委托给较为成熟、优质的教育专业机构进行管理。

      

       图1 薄弱学校委托管理办学模式图

       2.薄弱学校委托管理的特征

       与我国传统的“结对帮扶”、“支教”等办学形式相比，委托管理作为一种新的教育管理方式，具有以下特征。

       首先，采用市场化的运作方式，由政府提供专项经费来购买服务。我国传统的“结对帮扶”等活动是在我国现有教育体制内进行，是以“一对一”的形式自愿结合，由优质学校带动薄弱学校发展，而委托管理则突破了现有教育体制的束缚，将托管机构带进了市场，政府通过招标的方式，向那些具有托管资质的机构购买服务，与其签订委托管理协议书，促使托管机构采用市场化运作机制，按照委托管理市场的标准为薄弱学校提供高质量的托管服务。

       其次，在保持薄弱学校性质不变的基础上，实现了学校管理责任主体的转移。传统的“帮扶结对”等形式不影响受援学校的办学自主权和经营权，支援学校与受援学校是互不影响的独立责任主体。而学校委托管理则在保持薄弱学校性质不变的基础上，将薄弱学校的管理责任主体由薄弱学校变成了托管机构。托管机构的负责人可以成为薄弱学校的校长，享有薄弱学校日常管理的权利，可以根据薄弱学校的具体情况制定合适的托管方案，并承担相应的责任。管理责任主体的转移极大地调动了托管机构的积极性，促使其全方位负责对薄弱学校的托管工作，顺利实现托管目标。

       最后，以契约式的方式进行团队合作，实现委托效果的最大化。传统“帮扶结对”等活动由于没有委托管理协议书之类的明文规定，优质学校往往只派出几名优秀教师进行支教，使得“帮扶结对”活动流于形式，不能有效推动薄弱学校改造，促进其发展。而委托管理通过教育部门与托管机构签订的委托管理协议，明确规定了双方的权利和责任。为了更好地履行责任和实现托管任务，托管机构不仅需要派出优秀教师团队，还需要派出校长等优秀管理团队，为薄弱学校改造提供教学与管理的支持，对薄弱学校进行有组织、有计划的系统改造。目前，上海市在薄弱学校委托管理中实施的团队契约式托管，便具有提高管理执行力，增强集体影响力和提升托管学校教研活动质量等三大优势[4]。

       二、薄弱学校委托管理制度建设的困境

       (一)准入与退出制度的困境

       当前，我国委托管理在准入的标准、准入审批的主体、退出的标准与执行方面还存在诸多不合理之处，这容易导致委托管理市场的混乱，严重影响薄弱学校改造的进程和效果。

       1.准入标准的可操作性不强

       目前上海市进行委托管理的机构主要包括公办优质学校和专业教育机构两大类，上海市有较为成熟且有一定托管经验的托管机构。其他地区引入薄弱学校委托管理，首先面临的一个重要任务就是确定托管机构的资质。由于对薄弱学校的托管不仅能够获得政府的大量经费支持，同时还能有效提升托管机构的社会声誉，所以许多机构都会争取托管薄弱学校。而从目前上海的情况来看，委托机构主要是通过推荐的方式，以是否“有管理人员和教师储备、有一定托管或相关工作经历、社会声誉良好、办学经验丰富等”[5]为标准，托管机构准入缺乏量化的指标体系，可操作性不强，易导致托管机构之间不正当竞争行为的发生。同时，由于有教育经费的投入及学校改造的契机，诸多学校也会争取成为受资助的对象，因此薄弱学校的准入条件也应从学校硬件和软件方面制定出操作性较强的量化指标。

       2.审批机构的专业性不够

       对托管机构资质和薄弱学校资格的审批是确定委托管理主体和委托管理对象的重要途径，这涉及哪些机构具有提供托管服务的资质和哪些学校享有薄弱学校改造专项经费的支持。因此需要成立一个结构合理的专门审批机构负责托管机构和薄弱学校的整个审批过程，并对审批结果承担责任。而在现有政策和制度环境下，我国托管机构或薄弱学校的审核主要是通过政府部门组织相关专家进行审批，并没有成立一个结构合理的专业审批机构。例如上海市在对托管机构进行资质审核时，是由上海市教委组织专家，对照标准要求进行确定[6]。这种临时召集专家的审批方式，由于缺乏规章制度的约束，不利于遴选出合适的托管机构；由于缺乏专门的机构，导致审批出现异议时又需重新召集相同的专家进行复审；由于专家对薄弱学校的真实情况不太了解，不清楚薄弱学校需要怎样的托管机构。因此在成立专门审批机构和招聘专业审批人员进行审批时，还应鼓励学生家长参与到审批过程当中，这不仅有利于遴选出合适的托管机构，减少托管结对中的分歧，还有利于调动广大学生家长的积极性，更好地配合薄弱学校改造。

       3.退出的标准与执行不严格

       退出制度是委托管理市场的重要组成部分，也是委托管理效果的重要保障。严格的退出制度可以促使委托机构之间的竞争，以使其不断提高委托服务的质量和水平。上海市对于托管机构未达到目标、出现违规行为与其他一些不当情况时，对托管机构实行退出机制[7]。对于托管中出现的具体违规行为没有认真界定，并写入相关的政策文件，因为委托管理工作一旦失败，对薄弱学校将产生非常严重的后果，不仅需要对委托机构实行退出机制，还应对其进行惩罚，赔偿损失。而目前，我国其他一些地区并未建立相关的退出机制，对于退出的标准没有合理统一的衡量标准，因此，在制度和法律层面制定出科学的退出标准，并严格实行退出机制是目前和未来很长一段时间内我国教育行政部门所面临的重要任务。

       (二)评价制度的困境

       薄弱学校委托管理特别重视对委托管理效果的评估，科学的评价制度有利于获得真实的委托管理效果，从而为相关部门进行决策与行为调整提供重要依据。当前我国薄弱学校委托管理的现有评价制度在评价机构的专业性，评价指标的科学性以及评价结果反馈的有效性方面面临着诸多难题与挑战。

       1.缺乏独立而专业的评估机构

       独立而专业的委托管理评估机构是委托管理效果真实呈现的重要保证。与上海市采用第三方评估机构进行评估相比，目前我国其他地区还未形成独立而专业的第三方评估机构。现有的评估机构往往只是附属于政府或教育部门，受到我国行政管理体制束缚和制约，很难呈现出最真实的评估结果。一些评估人员由于没有薄弱学校委托管理效果评估的知识和经验，在评估过程中往往追求片面性，忽视了评估的重点，使评估过程流于形式，难以获得最真实的评估效果。因此，要确实提高委托管理效果的评估质量，必须借鉴上海市的经验，同时根据当地的实际情况，建立独立、完善、专业的评估机构，有专职独立的评估队伍，确保评估结果的真实性。

       2.缺乏科学合理的评估指标体系

       指标体系是为了综合反映和说明委托管理状况的一组具有内在联系的指标，它是开展委托管理评价活动的基础和依据。目前我国薄弱学校委托管理绩效的评估指标体系尚不健全，主要表现在两个方面。第一，评估指标体系细化不够，如某校“委托管理项目”绩效评估自评表中对于领导管理的评价只涉及科学管理和民主管理[8]两个二级指标，而没有进一步细化到更具可操作性的三级指标。第二，忽视一些难以量化但很重要的指标，影响评估的整体效果。比如“托管绩效评估中忽略了教育资源的配置及其使用效率等方面的问题。[9]因此，我们应不断开发出科学、操作性强的委托管理绩效评估指标体系，同时应重视对委托管理中一些难以量化的方面进行深入调查，以确保评估效果的全面性和真实性。

       3.缺乏有效的评估结果反馈机制

       有效的反馈机制是评估结果发挥作用的重要机制保障。首先，各地在进行委托管理工作试点时，由于所能引入的第三方评估机构有限，现有的第三方评估机构往往要负责评估的好几个阶段或者好几所学校的评估要同时进行，容易导致评估结果不能及时反馈。其次，评估反馈结果主要是通过书面汇报的形式进行，这就容易使一些重要的突发事件不能得到及时反馈。最后，目前的结果主要是反馈给政府有关部门，而广大薄弱学校的教师、学生及学生家长并没有有效的渠道获取评估的有关结果。因此，为了使评估结果得到及时反馈，将评估成果进行积极转化，我们应在评估制度取得实践经验和逐步完善的基础上，逐渐增强评估结果反馈的有效性。

       (三)监督制度的困境

       完善的委托管理监督机制是提高委托管理绩效，促进委托管理市场建设的制度保障。目前，我国委托管理的监督制度建设仍不完善，监督结果的责任追究制度也有待进一步加强。为有效提高薄弱学校委托管理的绩效，应从监督制度建设方面努力。

       1.监督主体对责、权、利关系的理顺需要加强

       目前我国对薄弱学校委托管理的监督主要是以相关政府部门为主，在其政策文本中尚未发现有关于薄弱学校，尤其是学生家长及社会媒体对于委托管理机构的监督，这就容易导致相关政府部门和薄弱学校两个重要监督主体的责、权、利三者之间关系的失衡。委托机构与政府部门签订协议，并向政府部门负责，这使得政府部门对于托管机构具有较大的约束和监督权力，而薄弱学校却缺乏足够的权利，一旦政府部门出现管理上的疏忽，就很容易使得薄弱学校的利益受到损害。为此，政府部门与薄弱学校在委托管理协议中应进一步理顺权、责、利三者之间的关系，让薄弱学校拥有更多监督和约束托管机构的权力和责任，并承担相应的义务。

       2.多元监管体系的支持力度需要加大

       委托管理采用市场化的机制运行，不同于其他普通公立学校的运作方式，因此需要建立一种新的多元监管体系的支持，通过加强内外部监督和控制的方式减少委托管理中的不合法行为，以提高委托管理的效果。而目前，我国多元监管体系在机构建设、制度制定和监管手段运用方面都缺乏相应的支持。首先，目前对于薄弱学校的监管主要是以相关政府部门作为委托方对托管机构进行监管，将薄弱学校师生、学生家长及广大社会媒体排除在外，多元监管机构建设有待加强；其次，我国目前没有建立起鼓励和引导薄弱学校师生、学生家长及社会媒体对委托给管理进行多元监督的相关制度，以保证其作为监督主体的权利和责任。最后，监督管理手段的科学化、信息化有待加强，目前主要是政府部门采取自上而下的监督方式，这种监督方式不利于对托管机构进行及时、全面的监管。

       3.监督结果的责任追究制度需要完善

       薄弱学校委托管理引入了市场机制，形成了相关政府部门和托管机构之间的信托关系，这决定了政府对薄弱学校的监管与对其他普通学校的监管是不一样的。其他学校办学的好坏主要由学校领导负责，而薄弱学校通过委托管理之后，实现了办学主体责任的转移，托管机构对薄弱学校的发展肩负着重要的责任，因此薄弱学校管理者对委托机构的监督及责任追究就显得尤为重要。而目前我国并没有一部像美国《特许学校法》一样的专门针对薄弱学校委托管理的法律来详细列出问责的条款和问责的程序。在《上海市教委关于实施第三轮农村义务教育学校委托管理工作的意见》中，没有发现有关监督问责的具体规定。因此政府部门需要通过加强立法保障薄弱学校的监督权利，同时完善对托管机构监督结果的责任追究。

       三、薄弱学校委托管理制度建设的出路

       (一)制定完善的准入与退出标准细则，规范委托管理市场的秩序

       制定托管机构的准入与退出标准细则，是规范委托管理市场秩序的法制保障。良好的委托管理市场秩序应坚持“严进严出”的重要原则。一方面不断细化准入标准，加强对托管机构准入的审批管理；另一方面严格执行市场退出机制，淘汰不合格的托管机构。

       1.细化准入条件与标准，提高委托管理市场的准入门槛

       薄弱学校委托管理是以政府为主导，充分发挥市场在资源配置中的积极作用，从而达到改善薄弱学校目的的一种管理方式。在当前我国全面实施薄弱学校委托管理的市场环境中，市场的力量逐渐增强，托管机构作为委托管理市场中的“经济人”，不可避免地追求自身利益的最大化。因此，为了有效地规范委托管理市场，构建合理的市场秩序，政府应该制定市场的运行规则。一方面，政府部门应该制定科学的标准，从机构的管理能力和办学模式等方面细化准入的标准，加强标准的可操作性，通过量表评分的方式来考察其是否具有托管的实力；另一方面,也应从社会责任和市场道德角度采用量表评分及实地观察和访谈的方式考察其是否具备托管的品质，从而严格托管市场的准入条件，提高托管市场的准入门槛。

       2.建立专门的准入审批机构，加强对托管机构的审批管理

       成立专门的准入审批机构是严格执行委托管理准入标准的突破路径。薄弱学校委托管理在我国许多地方还是一个新事物，为了遴选出有质量保障的托管机构，各地应成立专门的准入审批机构。首先，在有关政府部门的领导下，成立一个专门的准入审批机构，专门负责对薄弱学校托管机构的审批，并积极指导和监督审批机构的运行，让审批权力在阳光下运行；其次，招聘具有相关经验的工作人员，形成学历、年龄、性别等合理结构的审批队伍，及时加强对审批人员的各种培训，形成专业的审批态度，提高审批的质量和效果。

       3.出台相关法律法规，对托管机构实行严格的市场退出制度

       薄弱学校委托管理市场的运行离不开相关法律法规的支持和保障。美国制定和颁布的《特许学校法》是各州申请开设特许学校的前提和法律保障[10]。我国虽然有《中华人民共和国义务教育法》和《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》等与推进义务教育均衡发展相关的法律，但缺少一部像美国《特许学校法》一样专门针对促进义务教育阶段薄弱学校管理的法律。为此，我国应加强薄弱学校委托管理的立法工作，制定专门的法律法规来规范薄弱学校委托管理的运行，尤其应加强对委托机构退出机制的立法。委托管理的成败，不仅关系到政府的声誉，更关系到薄弱学校广大师生的切身利益，针对薄弱学校委托管理出现的严重问题，需要有相关的法律对托管机构进行惩罚，并执行严格的市场退出制度，将其淘汰出委托管理市场。

       (二)采用科学评估指标进行第三方评估，提高委托管理的效果

       科学的评价是委托管理绩效改善的重要路径。因此，要通过引入独立而专业的第三方评估机构，开发合理的评估指标体系与方法，加强委托管理结构反馈机制的建设等途径，将过程评价与结果评价相结合，贯穿于委托管理的全过程，不断提高委托管理的效果。

       1.引入独立而专业的第三方评估机构

       我国对于学校办学质量的评估主要由政府部门采取自上而下的评估方式对学校的办学质量进行评估，但在薄弱学校委托管理中，为了呈现最真实的评估结果，切实提高薄弱学校委托管理的质量，需要引入独立而专业的第三方评估机构。首先，第三方评估机构在法律地位上独立于政府部门，不受政府部门的直接领导，而是通过签订协议的方式与政府部门进行合作，其主要目的是对薄弱学校委托管理的真实效果进行科学评估；其次，第三方评估机构拥有专业的评估人员，能对薄弱学校委托管理的效果进行全方位的专业评估，以确保评估的信度和效度。

       2.开发出科学的评估指标与评估方法

       实施薄弱学校委托管理，建立一整套科学、合理和规范的评价体系与方法是委托管理效果有效达成的重要保障。为此政府部门应广泛邀请专家学者和薄弱学校委托管理机构的实践者共同协商，理论结合实际，通过科学的量化方法，制定出合理的评估指标体系，这个评估指标体系应包含薄弱学校委托管理的各种需要测量的对象，并进行三级指标的分类，对指标的重要程度进行加权，这样的评价指标体系不仅可以使评估活动有效开展，还能对委托管理机构的托管活动进行有效的指导。同时还应不断开发出科学的评估方法，采用定量评估和定性评估相结合以及过程评价与结果评价相结合的方式对薄弱学校的托管效果进行全方位的测评。

       3.进一步加强委托管理评估结果反馈机制的建设

       薄弱学校委托管理在引入第三方评估机构进行评估时，需要建立及时有效的评估结果反馈机制。借鉴国外发达国家及上海市的成功做法，并结合当地教育的自身实际，从评估结果的权利主体和评估结果的反馈方式两个方面完善评估结果的反馈机制。一方面，评估结果不应只是通过书面汇报的形式告知政府相关部门，还应进一步扩大评估结果权利主体的知情权，薄弱学校的管理者、教师、学生及广大学生家长都有权利知道评估的结果。另一方面可通过宣传栏、网络以及新闻媒体等方式来对评估结果进行更广泛的公开，接受全社会的监督，提高评估结果的公信力。

       (三)加强委托管理监督体系建设，全方位落实委托管理的责任

       加强委托管理监督体系的标准化建设是保障薄弱学校师生利益的关键和核心。要通过增强监督主体的责权意识，建立多元的监管体系和构建有效的监督结果反馈机制等方式全方位落实委托管理机构的责任。

       1.增强监督主体的责权意识，积极行使监督权力

       为有效防止托管机构自我监管力度不够，导致违反委托协议情况的出现，政府等其他利益主体也有权利加强对托管机构的监管。政府部门应建立专门的监督机构，安排专门的监督人员，加强对托管机构的监督。同时作为委托管理的重要利益相关者——薄弱学校应该增强作为监督主体的责权意识，积极地形式监督权力。“目前学校实行的是校长负责制，校长是学校法人，学校如果出了问题，自然由校长这个法人负责,[11]学生及广大学生家长作为委托管理结果的最终承担者，更应具有作为监督责任主体的意识，因此，薄弱学校的管理者不能因为薄弱学校办学责任主体的转移而忽视对托管机构的监管，薄弱学校的教师、学生和家长也应充分树立主人翁意识，清楚地知道托管结束之后，学校办得好坏与自身利益密切相关。

       2.建立多元监管体系，让监督贯穿委托管理的全过程

       随着托管机构对越来越多薄弱学校进行托管以及托管程度的不断深入，建立政府、学校、其他托管机构及社会媒体等横向和纵向相结合的多元监管体系(见图2)，推动委托管理监督的制度化和常态化，让多元主体的监督贯穿委托管理的全过程成为提高委托管理质量的重要制度保障。一方面，要实现横向监督和纵向监督共生，形成多元的监管体系。纵向监督方面，应在加强政府相关部门自上而下的监督基础上，将薄弱学校管理者、教师、学生及家长纳入监督主体之中，采用自下而上的监督方式对托管机构进行全方位监督；横向监督方面，应在加强托管机构内部自身监督的同时，不断强化其他托管机构、社会媒体等社会舆论以及网络的监督力量。另一方面，加强监督制度建设，鼓励和引导多元监管主体采用科学化、信息化的监督方式对托管机构进行全面、及时的监管，让多元主体的监督贯穿于薄弱学校委托管理的全过程之中，在加强结果性监督的同时，更加注重过程性监督，将监督工作制度化、常态化。

      

       图2 托管机构的多元监管体系图

       3.借鉴国外监督问责经验，完善监督结果问责制度

       “美国在制定和完善相关法律时，在问责条款方面要做到涵盖内容全面、语言表述清晰，从而确保法律的可操作性。”[12]为此，我们可以在认真分析美国相关法案的基础上，结合我国委托给管理的现实情况，从法律制度、条款的清晰与可操作性方面借鉴美国的经验，不断完善我国薄弱学校委托管理监督结果的问责制度。首先，教育行政部门应制定相关法律法规，为监督结果的问责提供法律保障。法律的问责条款“为向违法者问责提供了法律依据，保障了教育法律的实施。”[13]其次，监督主体应从委托管理的具体方面进行真实的监督，应当列举出具体的不合理行为和现象，使监督具有很强的针对性，从而更好地进行问责。最后，采取严厉的措施对委托管理中的不合理行为和机构进行处罚，比如终止委托协议，退出委托管理市场等。

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