行政许可合格的当事人，本文主要内容关键词为：行政许可论文,当事人论文,合格论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
原告资格从“相对人诉讼规则”延伸到“相关人诉讼规则”
在行政法与行政诉讼法的教科书中，往往将原告定位于行政管理的相对人。(注：姜明 安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社1999年10月第一版，第334页。)在 审判实务中，也经常将原告限定为具体行政行为的行政相对人，而与具体行政行为有利 害关系的当事人作为第三人参加诉讼。当具体行政行的相对人不提起行政诉讼，与具体 行政行为有利害关系的当事人就无法作为第三人参加诉讼，第三人的合法权益将无法获 得司法救济。为此，最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的 解释》(以下简称《若干解释》)借用行政诉讼法第二十七条关于“同提起诉讼的具体行 政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织可以作为第三人申请参加诉讼，或者 由人民法院通知参加诉讼”的规定，在其第12条中明确规定：“与具体行政行为有法律 上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”从 而解决了与被诉行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织的原告资格问题。从此 ，也界定了中国行政诉讼的原告资格从“相对人诉讼规则”延伸到“相关人诉讼规则” 。
基于前述行政诉讼法和《若干解释》的规定，行政许可案件中的原告资格问题将有如 下表征：
(一)行政许可申请人
行政许可是依申请的行政行为，正如行政许可法第二十九条所规定的，“公民、法人 或者其他组织从事特定活动，依法需要取得行政许可的，应当向行政机关提出申请。申 请书需要采用格式文本的，行政机关应当向申请人提供行政许可申请书格式文本。申请 书格式文本中不得包含与申请行政许可事项没有直接关系的内容”。凡属于认为符合法 定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的，或者行政 机关故意刁难、施加额外负担，或者科以义务性条件的，申请人均可以向人民法院提起 行政诉讼。如行政许可法第三十一条规定：“申请人申请行政许可，应当如实向行政机 关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。行政机关不 得要求申请人提交与其申请的行政许可事项无关的技术资料和其他材料。”又如该法第 三十五条规定：“依法应当先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的行政许可， 下级行政机关应当在法定期限内将初步审查意见和全部申请材料直接报送上级行政机关 。上级行政机关不得要求申请人重复提供申请材料。”
(二)行政许可利害关系人
行政许可申请人的范围容易确定，但受行政许可影响的利害关系人的范围如何确定则 是原告资格的难点。在美国，个人或者组织只要实质的利益受到不利的影响，而且这种 不利影响的发生和行政决定的关系不是过分间接就属于利害关系人，既包括直接利害关 系，亦包括间接利害关系。所谓的不利影响不以经济利益为限，包括非经济利益在内。 在我国台湾地区，因程序之进行将影响第三人的权利或法律上之利益者，行政机关得依 职权或依申请，通知其参加为当事人。(注：翁岳生编：《行政法》，中国法制出版社2 002年9月第一版，第1041页。)在审判实务中，行政许可利害关系人的范围主要有以下 几种比较典型：
第一，相邻权人、环境权人问题。相邻权是一个民法概念，民法通则第八十三条规定 ：“不动产的相邻各方，应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的精神， 正确处理截水、排水、通行、通风、采光等各方面的相邻关系。给相邻方造成妨碍或者 损失的，应当停止侵害，排除妨碍，赔偿损失。”该相邻主体经行政机关许可、批准实 施后，拥有相邻的一方认为行政机关的许可、审批行为侵犯其合法权益，而提起行政诉 讼。例如，在建筑许可中，与建筑所在地相邻的人认为行政机关的批准、许可行为侵犯 其合法权益而提起行政诉讼；又如行政机关批准一方当事人使用某块土地，涉及相邻一 方当事人的邻地通行权、邻地使用权等；行政机关批准河道上游的当事人使用水源，涉 及到河道下游的当事人利用水源的权利等；再如水库大坝以及机场建设的用地许可，不 仅直接与建设用地相邻而且受该建设直接影响的任何人都可能是利害关系人。
随着社会的发展，环境权受到愈来愈多的人的关注，环境权人认为在其居所附近正在 修建的建筑物破坏了景观，对批准建筑许可证的行政机关提起行政诉讼，对该环境权人 是否具有原告资格是一个有争议的问题。从行政诉讼法的本意以及发展的趋势分析，应 当具有原告主体资格。因为行政诉讼的另一重要功能就是监督行政机关依法行政，维护 公共利益，并不仅仅以救济当事人的权利作为唯一功能。
第二，竞争权人问题。公平竞争权在行政许可法中有专门的规定，行政机关实施有限 自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等事项 的行政许可，应当采取招标、拍卖或者公平竞争的方式进行，这是行政许可法的一大制 度创新。为此该法第五十三条规定：“实施本法第十二条第(二)项所列事项的行政许可 的，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。但是，法律、行政法规 另有规定的，依照其规定。行政机关通过招标、拍卖等方式作出行政许可决定的具体程 序，依照有关法律、行政法规的规定。行政机关按照招标、拍卖程序确定中标人、买受 人后，应当作出准予行政许可的决定，并依法向中标人、买受人颁发行政许可证件。行 政机关违反本条规定，不采用招标、拍卖方式，或者违反招标、拍卖程序，损害申请人 合法权益的，申请人可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”所谓本法第十二条第 (二)项所列事项的行政许可，是指有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系 公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项。这类事项在学理上称为 特许，特许在性质上是赋权行为，通常由行政机关代表国家依法向相对人转让某种特定 权利，如海域使用权许可、客运牌照许可、国有土地使用权许可等。由于该类许可主要 是对稀缺资源进行配置，有一定的数量限制，这就决定了特许只能为一定数量的申请人 享有，并且特许一旦授予某一个人或者组织后，就排除了其他个人或者组织享有该项特 许的机会。为防止行政机关借特许为某些人或者组织“设租”、“寻租”，谋取私利， 行政许可法专门对特许规定了招标、拍卖等公平竞争的方式。当然法律、行政法规另有 规定的，依照其规定。
招标、拍卖基本上是民事活动，当事人认为招标、拍卖程序违法的，可以依法提起民 事诉讼，这是各国通例。公平竞争权同样是民事上的权利，一般情况下，对公平竞争权 的侵害主要来自其他竞争者违反公平竞争原则的行为。但在有的情况下，行政机关的行 为破坏了公平竞争的环境或者规则，也可能成为公平竞争侵权。在我国，比较突出的问 题是，行政机关运用行政权力干预招标、拍卖活动，或者不依法举行招标、拍卖或者不 依据招标、拍卖结果择优作出行政许可决定，破坏了公平竞争的秩序。这些违法行为从 其性质上讲都是行政违法行为，通过民事诉讼无法救济。鉴此，为保护申请人的合法权 益，保护竞争权人的合法权益，行政许可法专条规定授予其依法申请行政复议、提起行 政诉讼的权利。《若干解释》第13条也专门对竞争权人的诉权予以专项规定。
第三，行政许可复议决定中的利害关系人或者在复议程序中被追加的第三人问题。行 政许可法第五十七条规定：“有数量限制的行政许可，两个或者两个以上申请人的申请 均符合法定条件、标准的，行政机关应当根据受理行政许可申请的先后顺序作出准予行 政许可的决定。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。”假设甲申请人和乙 申请人向行政机关申请有数量限制的行政许可，行政许可机关认定受理甲申请人的顺序 在先，因而将行政许可授予了甲申请人，乙申请人不服，向上级行政机关申请复议。复 议机关经审查认为，原行政机关还受理过丙申请人的申请，在复议程序中追加丙为第三 人，其先于甲申请人但晚于乙申请人，原行政机关认定受理甲申请人在先属于认定事实 错误，撤销原行政行为，将行政许可授予乙申请人。倘若丙申请人对之不服，有权提起 行政诉讼。一般情况下，与行政复议行为和原具体行政行为都具有利害关系的当事人， 在行政复议程序中，应当被追加为第三人，为此在复议程序中被追加为第三人的当事人 ，可以提起行政诉讼。
第四，受害人问题。《若干解释》第13条第(3)项规定：公民、法人或者其他社会组织 “要求主管行政机关依法追究加害人法律责任的”，可以依法提起行政诉讼。最早规定 受害人有权提起诉讼的法律是《治安管理处罚条例》，《若干解释》将受害人的原告资 格延伸到所有领域的受害人，而不仅仅局限于治安管理处罚条例的受害人范围。同理， 在行政许可中同样大量存在受害人原告资格问题，诸如受环境污染的受害人等。
(三)申请变更行政许可人和申请延续行政许可人
行政许可是一种动态的行政行为，被许可人在取得行政许可后，因其从事的活动的内 容超出准予行政许可决定或者行政许可证件规定的活动范围，而申请行政机关对原行政 许可准予从事的活动的相应内容予以改变。行政许可的变更是依申请的行为，行政许可 机关对之申请应审查四个方面：一为变更行政许可与重新申请行政许可的区别，如股份 有限公司在注册后增发股票增加注册资本，就需要对申请人的公司营业执照中有关注册 资本的内容予以变更，如果申请人拟从事的活动，依法需要取得另一行政许可的，公民 、法人或者其他组织应当重新申请行政许可，而不能变更行政许可。如取得烟花爆竹等 爆炸物品生产许可证的企业，在取得该证后还想从事销售爆炸物品的，就不能提出变更 行政许可的申请，得重新申请爆炸物品销售许可证。二为变更行政许可的申请时间应当 在其取得的许可证有效期届满前提出，并且向作出准予行政许可的决定的行政机关提出 申请。三为被许可人提出的申请符合法定条件、标准，行政机关应当依法办理变更手续 ；对于违法或者不当的变更要求，行政机关有权予以拒绝。四为行政机关对变更许可申 请应当依法及时审查处理，对于逾期既没有作出准予变更的决定，也没有作出不予变更 的决定，行政许可法没有作默视批准或者默视驳回的决定，该点与行政许可的延续不同 。
与之相对应，被许可人认为属于变更行政许可行为，而行政许可机关认为属于重新申 请行政许可行为，或者被许可人认为属于重新申请行政许可行为，而行政许可机关认为 属于变更行政许可行为；被许可人认为变更行政许可的申请时间是在其取得的许可证有 效期届满前提出的，而行政许可机关认为是许可证有效期届满后提出的；被许可人认为 提出的申请符合法定条件、标准的、行政机关未依法办理变更手续或者行政机关予以拒 绝的；被许可人认为行政许可机关逾期既没有作出准予变更的决定，也没有作出不予变 更的决定，可以视为默视批准或者默视驳回的决定的等，均具有原告主体资格，可以依 法提起行政诉讼。
行政许可延续，是指在行政许可的有效期届满后，延长行政许可的有效期间。行政许 可机关对之审查四个方面：一为行政许可证件一般是有期限的，被许可人只能在行政许 可的有效期限内从事许可活动，被许可人需要在有效期届满后继续从事有关活动的，应 当在有效期届满前，向行政机关申请延伸行政许可的有效期。但这只是针对有有效期的 行政许可。对一次有效的行政许可，如特区通行证、爆破作业许可等，不能申请延续； 没有有效期限制的行政许可，如律师资格等，则不需要提出延续申请。行政许可机关应 当根据不同的行政许可类型作出相应的行为。二为被许可人申请延续行政许可，应当在 该行政许可有效期届满30日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。由于行政许可 事项涉及领域甚广，对不同事项采取的审查方式不同，对某些事项的审查需要较长时间 。如《药品管理法实施条例》规定：“《药品生产许可证》有效期为5年。有效期届满 ，需要继续生产药品的，持证企业应当在许可证有效期届满前6个月，按照国务院药品 监督管理部门的规定申请换发《药品生产许可证》。”因此，行政许可法规定，法律、 法规和规章对提出行政许可延续申请的期限另有规定的，依照其规定。行政许可法实施 后，法律、法规、规章的规定与上位法不抵触的情况下，对提出行政许可延续申请的期 限可以不作修改。三为行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前 作出是否准予延续的决定。如果行政机关未在行政许可有效期间届满前作出是否准予延 续行政的决定的，是视为默视许可还是默视拒绝，在立法时是有争议的。一种观点认为 行政许可机关在法定期限内未能作出是否许可的决定，并不能必然得出行政许可机关默 视批准的唯一结论；另一种观点认为，基于便民原则的考虑，行政许可机关应当在许可 有效期届满前作出是否准予延续的决定。最终行政许可法采纳了后者的观点，明确规定 ：“逾期未作决定的，视为准予延续。”即默视批准。四为行政许可机关经审查，认为 申请人仍然符合取得行政许可的条件的，可以作出准予其延续行政许可的决定或者在有 关行政许可证件上加注说明；如果认为申请人不再具备取得行政许可的条件的，可以作 出不予延展行政许可的书面决定，但是应当向申请人说明不予延展的理由、法律依据并 告知其依法申请行政复议或提起行政诉讼的权利。
与之对应，申请人认为其许可证不属于有有效期的许可证或者属于一次性许可证、没 有有效期的许可证；认为延续行政许可的申请是在该行政许可有效期届满前有效期内向 作出行政许可决定的行政机关提出的；认为行政许可机关未在法定期限内作出是否准予 延续行政许可决定的，应当视为默视批准延续该行政许可的行为；认为符合延续行政许 可的条件和标准，而行政许可机关认为不符合延续行政许可的条件和标准的等，均具有 原告主体资格，可以依法提起行政诉讼。
(四)被撤销行政许可人和被注销行政许可人
行政许可是一种授益性行政行为，对之撤销或者注销均深受信赖利益保护原则的约束 。该原则具有“帝王条款”的实质内核为：被许可人基于对行政许可机关行政许可行为 合法性与有效性信赖而与行政机关合作，这种对行政机关的信赖应当受到保护；被许可 人因行政许可机关的行政许可行为而获得的利益应当受到保护，许可机关一旦撤销其许 可行为而对被许可人造成损失，应当承担相应的责任；第三人由于不知道许可行为有瑕 疵而与被许可人发生某种法律关系，其由于许可机关对被许可人的授益行为而带来的利 益也应当受到保护；因被许可人怀有主观恶意从许可机关取得授益行为而获得的利益不 受保护，因其主观恶意不是对行政机关的信赖。
行政许可法第六十九条对行政许可的撤销规定了六种情形。该条第一款设定了可以撤 销的五种情形：行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的；超越 法定职权作出准予行政许可决定的；违反法定程序作出准予行政许可决定的；对不具备 申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；依法可以撤销行政许可的其他 情形。该条第二款设定了应当撤销的一种情形：被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取 得行政许可的，应当予以撤销。依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成 重大损害的，不予撤销。依照第一款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损 害的，行政机关应当依法给予赔偿。依照本条第二款的规定撤销行政许可的，被许可人 基于行政许可取得的利益不受保护。行政许可法第六十九条对行政机关撤销行政许可的 行为，规定了可以撤销、应当予以撤销、不予撤销；其根本原因就在于信赖保护原则在 各种利益之间的衡量：一为衡量撤销行政许可决定对相关各方利益的影响，当撤销行政 许可可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销；当被许可人以欺骗、贿赂等不正当手 段取得行政许可的，应当予以撤销，但撤销该行政许可，可能对公共利益造成重大损害 的，也应当不予撤销；当撤销违法行政许可不符合比例原则的，不应当予以撤销；当撤 销违法行政许可不符合行政效率和保持行政法律关系相对稳定的原则的，不应当撤销。 二为衡量引起行政许可决定违法的性质及程度，对于程序违法不影响行政许可决定正确 的，且通过事后补救能够纠正行政许可程序违法的，则没有必要撤销行政许可决定；对 于行政许可申请人确实不符合许可条件的，则有撤销行政许可的必要。三为衡量引起行 政许可决定违法的原因，如果被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可，则行 政机关应当予以撤销，如果因行政机关审查不严造成行政许可决定违法的，则要结合利 益衡量原则决定是否予以撤销。四为衡量违法行为存续时间的长短，以相应决定是否撤 销行政许可决定。对于可以撤销、应当予以撤销、不予撤销行政许可决定以及由此涉及 受信赖利益保护的公民、法人或者其他社会组织均具有原告主体资格，均可提起行政诉 讼。原告资格在关于撤销行政许可行为中具有大量的变数，在审判实务中也最具有争议 和活力，孕育着行政法以及行政诉讼法中“帝王条款”诚信原则、信赖利益保护原则的 实质内核。
注销行政许可，是基于特定事实的出现，而由行政机关依据法定程序收回行政许可证 件或者公告行政许可失去效力。所谓特定事实主要是指六种情形：行政许可有效期届满 未延续的；赋予公民特定资格的行政许可，该公民死亡或者丧失行为能力的；法人或者 其他组织依法终止的；行政许可依法被撤销、撤回，或者行政许可证件依法被吊销的； 因不可抗力导致行政许可事项无法实施的；法律、法规规定的应当注销行政许可的其他 情形。对之审查需要注意两个方面：一为注销、撤销、撤回的区别；二为出现依法应当 注销行政许可的情形，行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续，必要时，行政 机关还应当公告注销行政许可。据此，对注销行政许可适用的六种情形有争议以及认为 行政机关应当依法办理有关行政许可注销手续的义务而行政机关未能尽善其义务的公民 、法人或者其他社会组织均具有原告资格，均有权提起行政诉讼。
(五)被处罚人
行政许可法首次在法律层面上规定了行政秩序罚。该法第七十八条和第七十九条规定 ：“行政许可申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请行政许可的，行政机关不予受 理或者不予行政许可，并给予警告；行政许可申请属于直接关系公共安全、人身健康、 生命财产安全事项的，申请人在一年内不得再次申请该行政许可。”“被许可人以欺骗 、贿赂等不正当手段取得行政许可的，行政机关应当依法给予行政处罚；取得的行政许 可属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的，申请人在三年内不得再次 申请该行政许可；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”行政秩序罚是行政机关基于维持 行政秩序之目的，对于过去违反行政义务者，所施以刑罚以外之处罚，资为制裁。(注 ：参见翁岳生编《行政法》第339页：其特征为以维持行政秩序为目的，以违反行政义 务者为处罚对象，以刑罚以外之处罚为手段，处罚具有制裁性质，对于过去行为所为之 处罚，原则上以行政机关为处罚主体。其性质为系由行政机关单方作成，且针对相对人 具体违法事件，发生处罚效果之公权力措施，故性质为一种行政处分，且由于直接对相 对人发生不利益之法律效果，故属一种负担行政处分。不过因行政秩序罚著重其制裁特 征，加上其要件之要求较高，对外以类似刑罚形态表现，且不论在所适用之原则或程序 等，皆与一般之行政处分有别，故往往直接称为行政秩序罚，而不再与负担处分同视。 )适用行政秩序罚有四个重要法律原则必须遵循：一为明确性原则，源自法律保留原则 ；二为比例原则，又称禁止过度原则；三为有责性原则；四为法定原则和便宜原则，以 在维护行政秩序与制裁不法行为之间进行利益衡量。行政许可法规定该条的目的在于建 立社会诚信体系，加大违法成本，使违法者直接负担违法行为带来的更大的不利后果， 从制度和法律上约束失信行为，为诚信社会秩序提供法律保障。对因行政许可受到秩序 罚而提起行政诉讼的人，在司法审查中，自当遵循行政秩序罚本身的特质以及四个重要 的法律原则。
因涂改、倒卖、出租、出借行政许可证件，或者以其他形式非法转让行政许可；超越 行政许可范围进行活动等而受到行政处罚的人，均具有原告主体资格。
当然，行政许可中还有因要求行政许可机关履行法定职责、因行政许可程序违法、因 行政许可收费、因违法实施行政许可、因行政许可机关监督不力等原因而提起行政诉讼 的原告主体资格等，无法列举穷尽，但根据行政许可法的立法宗旨以及原告资格的放宽 ，从“相对人诉讼规则”延伸到“相关人诉讼规则”，将使原告资格的界定呈现多样化和复杂化趋势，并有可能发生与第三人的重合和置换问题。
(六)原告资格与起诉时机的把握问题，亦或原告资格在有些情况下与成熟原则的重合 问题公民、法人或者其他组织认为行政机关或者行政机关工作人员的具体行政行为侵犯 其合法权益，方可向人民法院提起行政诉讼，即起诉的必要条件之一是具体行政行为存 在，也可以称为一个成熟的具体行政行为的存在。基于行政行为的过程，可将行政行为 划分为中间性的不成熟的行政行为和最终成熟的行政行为。如果一个行为尚在酝酿之中 、亦或没有正式的形成或者还没有成立，或者只是会议决定，还没有正式发出通知书和 决定书，起诉人就向人民法院提起诉讼，此时起诉人尚具备原告主体资格。因为被诉行 政行为是一个不成熟的行政行为，起诉人的起诉时机尚未成熟。之所以可诉的行政行为 必须是最终成熟的，是因为行政诉讼较之民事诉讼、刑事诉讼有其特殊性。民事诉讼和 刑事诉讼所体现的仅是司法权对民事纠纷的裁判和对犯罪行为刑事责任的追究；但是， 在行政诉讼中地体现出两种国家权力即行政权与司法权之间的制约，就此特征决定了作 为行政诉讼之标的的行政行为必须是最终成熟的，因为一种权力对另一种权力的监督与 制约不能打断被监督权力的正当行使，即监督制约不能代替行使，否则便会有违宪法对 国家权力的分工。
在审判实践中，有的法院将不成熟的行政行为称之为内部行政行为，不尽妥当。因内 部行政行为有其特定的含义，是指特别权利关系中行政机关作出的涉及该行政机关公务 员权利义务的决定，即划分内部行政行为和外部行政行为的关键在于行政行为所涉及的 权利义务的划分，如果该行为涉及的是一个普通公民的权利义务则不属于内部行政行为 ，如果该行为涉及的是行政机关工作人员特有的权利义务，则属于内部行政行为。故而 一个行政行为涉及到行政机关以外的公民、法人或者其他组织并且与行政机关的法律地 位和公务员的法律地位不相关，是外部行政行为。至于该行为在行政机关的内部运行不 外化，是属于该行为是否生效的问题，是属于该行为是否是一个成熟的行政行为的问题 ，其并未改变这个行政行为的性质。对于一个不成熟的行政行为，起诉人尚不具备原告 主体资格。原告资格着重于案件和当事人之间的关系，成熟原则着重于行政程序是否达 到适宜于法院裁判的程度；原告资格在有些情况下与成熟原则会发生重合，对之司法审 查应当给予注意。
行政许可适格被告的特殊情形
行政许可法将行政许可的实施机关设专章共七个条文，专门就行政许可的实施主体以 及与实施行政许可有关的一般规则作出了比较详细和具体的规定。根据行政诉讼法和《 若干解释》对适格被告的规定，结合行政许可法对行政许可实施机关的规定，参考立法 背景和行政许可实践中行之有效的做法，行政许可案件的适格被告可以分为三种情形。
(一)行政许可法对一般情况下行政许可适格被告的规定与《若干解释》不尽一致的地 方
行政许可的实施主体是针对行政许可的设定主体而言。一般情况，享有行政许可权的 行政机关本身就是实施行政许可的主体，如行政许可法第二十二条的规定；法律、法规 授权的组织实施的行政许可，如行政许可法第二十三条和第二十八条的规定；依照法律 、法规或者规章规定，接受其他行政机关的委托而实施行政许可的行政机关，如行政许 可法第二十四条的规定。但是，必须说明的是，行政诉讼法以及《若干解释》的规定与 行政许可法的规定有不尽一致的地方，司法审查中需要特别注意四点。
第一，行政诉讼法第二十五条第四款规定的是“由行政机关委托的组织所作的具体行 政行为，委托的行政机关是被告”，《若干解释》第21条规定的是“行政机关在没有法 律、法规或规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权 的，应当视为委托”，行政许可法第二十四条规定的是“行政机关在其法定职权范围内 ，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其它行政机关实施行政许可”。即行政诉讼 法以及《若干解释》规定的委托可以是“组织”，而行政许可法规定的委托则必须是“ 行政机关”，而不能是委托给其他的组织或者个人。这是由行政许可法的立法目的以及 所要解决的问题所决定的。依据特别规定优于一般规定的法律适用规则，适格被告的司 法审查应以行政许可法的规定为准。
第二，行政诉讼法仅仅规定“行政机关委托的组织”，《若干解释》规定的是“在没 有法律、法规或规章规定的情况下”，行政许可法规定的是“依照法律、法规、规章的 规定”，对委托行为的法律依据愈来愈要求严格，也反映了现代法治对行政权控制和约 束的加强。适格被告的司法审查应以行政许可法的规定为准。
第三，《若干解释》第20条第3款规定：“法律、法规或者规章授权行使行政职权的行 政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不 服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。”在行政许可案件中，如果 受委托行政机关超出法定委托范围实施行政许可，则应当以实施行政许可的行政机关为 被告。
第四，从行政委托的原理讲，委托实施行政许可与委托实施行政处罚基本相同，但行 政许可法比行政处罚法进步之处在于：委托主体不同，行政许可法委托行使行政许可权 的主体仅限于行政机关，而行政处罚法委托行使行政处罚权的主体为具有管理公共事务 职能的组织；委托规则的严格程度不同，行政许可法的委托规则要严于行政处罚法，行政许可的委托必须有公告程序，说明程序意义的独立的法律价值，也反映出我国行政法治建设从不太成熟走向成熟的法律轨迹。
(二)相对集中行政许可权实施主体的适格被告
行政许可法第二十五条规定：“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精 简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。”该 条规定确立了相对集中行政许可权的一个原则问题，其立法背景是：行政执法体制改革 的需要；相对集中行政处罚权制度所积累的经验，为相对集中行政许可权提供了成功的 法律范本和实践基础；行政许可实践中存在的突出问题对相对集中行政许可权提出了迫 切的现实需要。该原则的确立引伸出其与职权法定原则的关系问题，对适格被告司法审 查的难度有所增加。需要注意：
第一，相对集中行政许可权涉及到将法律、法规授权其实施的行政许可权交由其他行 政机关行使，行政许可法与其它单行法的关系；涉及到实施行政许可的机关与原行政机 关的关系；涉及到行政许可权与许可后监督检查权、处罚权的关系；涉及到产生行政纠 纷的法律责任由谁承受的问题等。这些问题将会使识别适格被告问题趋于复杂化。
第二，根据开展相对集中行政处罚权工作的实践经验，相对集中行政许可权工作有可 能有由国务院统一部署，有计划有步骤地进行试点，厘清综合执法部门与原行政执法部 门的关系。司法审查应当特别关注相对集中行政许可权的立法背景以及国务院工作的统 一部署，使司法审查与立法本意相一致。
第三，与相对集中行政许可权相对应的适格被告的情形，有可能是行政诉讼法第二十 五条第三款和第五款的情形；也有可能是《若干解释》第19条和第20条第1款规定的情 形。之所以难以确定，是因为行政许可法的规定仅仅是原则性规定，尚需国务院进一步 部署以及试点工作的具体规定，司法审查当视情而定，目前尚无法定断。
(三)关于“一个窗口对外”、“并联审批”和“一站式审批”的适格被告问题
行政许可法第二十六条规定：“行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行 政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理。”该条的规定确立了实施行政许可过程中的“一个窗口对外”、“并联审批”和“一站式审批”制度的确立，体现了行政许可实施和运行制度的创新。
该条规定以法律的形式确定了在实践中行之有效的三种许可方式，在司法审查中，需 要注意：第一，起诉时机问题，当一个行政行为尚在行政机关内部运作之中，当事人不 能对之提起行政诉讼。第二，该条确立的“一个窗口对外”、“并联审批”和“一站式 审批”制度，并没有改变各个部门事实上的行政许可权，改变的只是许可实施的运作方 式和运作程序，强化了部门间的协调机制。这也是该条规定与相对集中行政许可权的本 质区别所在。第三，注意总结并列许可和综合效力的问题。为了一个项目常常需要几个 许可，如建造一座新的发电厂，就要求依照污染防治法、水法和自然保护法获得许可。 这种需要几个并列许可的情况，常常导致行政效率的降低，行政许可机关之间难免产生 重复审查和误会。但由于所涉及的行政许可机关本身难以克服的障碍，即管辖权制度不 得修改原则，每个行政许可机关最终都必须对其管辖的许可作出自己的决定。解决该问 题的重要工具是综合效力。综合效力必须由法律加以规定，否则，只好走令人生畏的并 列许可之路。该理论为德国法中的行政许可，我国行政许可法中尚未对综合效力问题作 出进一步的规定，对于该问题应当注意法律的特别规定。
充分保护第三人利益的行政许可正当程序的特别规定
行政许可法对行政许可的实施程序着力制度创新，特别规定了听取第三人意见制度、 听证制度、说明理由制度等，使行政许可的实施程序充分体现公开、公平、公正原则和 便民原则。
(一)行政许可法对第三人的特别规定
第一，在行政机关作出准予行政许可的决定前，设置保护第三人合法权益和社会公共 利益的相关程序。行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他 人重大利益的，如有关规划许可、建筑许可、消防许可等，可能关系相邻权人的采光权 等，行政机关在作出准予行政许可的决定前，应当告知利害关系人并听取其意见。其方 式可以直接向有关利害关系人转送申请书及申请材料；也可以对涉及不特定的多数人或 者公共利益的，以公告方式予以告知。
第二，规定了比行政处罚法进一步强化的行政许
可中的听证程序。行政许可法在行政处罚法的基础上，进一步扩大了听证范围，规定 ：行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定 前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知 听证权利之日起5日内提出听证申请的，行政机关应当在20日内组织听证。申请人、利 害关系人不承担行政机关组织听证的费用。在此基础上，该法又规定：法律、法规、规 章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益 的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。听证按照下列程序进行 ：行政机关应当于举行听证的7日前将举行听证的时间、地点通知申请人、利害关系人 ，必要时予以公告；听证应当公开举行；行政机关应当指定审查该行政许可申请的工作 人员以外的人员为听证主持人，申请人、利害关系人认为主持人与该行政许可事项有直 接利害关系的，有权申请回避；举行听证时，审查该行政许可申请的工作人员应当提供 审查意见的证据、理由，申请人、利害关系人可以提出证据，并进行申辩和质证；听证 应当制作笔录，听证笔录应当交听证参加人确认无误后签字或者盖章。行政机关应当根 据听证笔录，作出行政许可决定。
行政许可法设置的行政机关在作出行政许可决定前的听取意见制度和听证制度，均旨 在保护第三人和社会公共利益的合法权益，体现正当程序原则。但二者之间也有质的区 别：一为时间不同。听取意见的时间范围较大，行政机关在对行政许可申请进行初步审 查后，直到作出行政许可决定前，只要发现行政许可直接关系第三人利益，都应当及时 告知申请人和利害关系人，在此期间，申请人和利害关系人都有权向行政机关进行陈述 和申辩。除行政机关依职权主动举行的听证外，听证程序则是在行政机关对行政许可形 成了审查意见，在作出行政许可决定前，告知申请人、利害关系人有听证的权利，申请 人、利害关系人必须在被告知的5日内决定是否申请听证，否则即视为放弃听证权利。 二为程序不同。听取意见的主体是审查行政许可申请的人员，听取的方式既可以是书面 的，也可以是口头的，听取程序较为简单；听证程序与之相比则更为复杂正式，听证主 体必须是审查行政许可申请的工作人员以外的人员，申请人和利害关系人有权对听证主 持人申请回避，听证不能仅为书面的，申请人和利害关系人有权对行政机关的审查意见 、证据和理由进行质证。三为拘束力不同。行政机关对听取的意见应当予以记录，但记 录对于行政许可决定不具有绝对的拘束力，行政机关听取意见后，还可以自行调查取证 ，并据此作出行政许可决定。听证程序中，行政机关应当根据听证笔录作出行政许可决 定。听证笔录对行政许可决定具有拘束力。(注：参见乔晓阳主编：《行政许可法释义 》，中国物价出版社2003年9月第一次印刷，第138—139页。)
听证程序分为依职权听证和依申请听证，无论依何种程序听证，都涉及到两个不确定 的法律概念，即“涉及公共利益”或者“直接涉及申请人与他人之间重大利益”的概念 以及“利害关系人的范围”的概念。确定上述概念，需要衡量各个利益关系与公共利益 、听证的成本与听证的效益；至于何者为直接利害关系，何者为间接利害关系，属于行 政机关的自由裁量权问题。行政处罚法对听证范围的规定比较明确，而行政许可法规定 听证范围则有更为宽泛的解释余地。
第三，根据利害关系人的请求，行政许可决定机关可以撤销行政许可。行政许可不仅 关系被许可人的利益，也涉及他人利益或者公共利益，因涉及其利益，利害关系人能够 较为方便地发现违法行为，故行政许可法明确赋予利害关系人在发现违法行为后请求行 政机关依法撤销行政许可的权利，督促行政机关及时纠正违法行为。至于违法行为是属 于可以撤销还是应当予以撤销的范畴，应当在各个利益之间和公共利益之间进行利益衡 量。
第四，行政机关及其工作人员在受理、审查、决定行政许可过程中，未向申请人、利 害关系人履行法定告知义务，情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员 依法给予行政处分。行政许可法规定，行政机关对行政许可申请进行初步审查后，发现 行政许可事项直接关系第三人重大利益的，应当告知第三人；行政许可直接涉及申请人 与第三人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利 害关系人享有要求听证的权利等。确立了纯程序意义上的法律责任，从程序上确保第三 人利益和公共利益的正当行使。
(二)司法审查中不容忽视的第三人问题
第一，利益范围标准。行政许可法对第三人制度的规定，涉及到不确定的法律概念， 诸如“涉及公共利益”或者“直接涉及申请人与他人之间重大利益”以及“利害关系人 的范围”等不确定的法律概念，其实质的标准为利益范围标准。司法审查今后需要特别 关注单行法律、法规、规章的进一步规定以及审判实践经验的总结。依据现代行政法理 论，特别是国外对第三人范围的界定，第三人的范围在逐步扩大。对这些不确定的法律 概念蕴含着职权法定原则和自由裁量权的有机结合，蕴含着行政酌处权的正当行使，也 就必然蕴含着司法审查权对行政酌处权的审查。
第二，行政许可法对第三人的保护性规定，体现了纯程序意义的法律责任的独立价值 ，承担行政法律责任不仅是违反实体规定的责任，还包括违反法定程序的责任。对未经 法定程序的行政许可，不仅被诉行政行为合法性受到审查，甚至追究其行政机关及其工 作人员的法律责任。对涉及第三人利益的行政许可，如果行政许可机关未尽善其正当程 序，则属于违反法定程序。在司法审查中，如果遗漏必须参加诉讼的当事人，则应裁定 发回作出生效判决、裁定的法院重新审理。
第三，行政许可诉讼第三人在主体方面具有多样性，且原告与部分第三人诉讼角色可 以置换。在相关人诉讼规则下，原告与第三人的实体要件均系利害关系人，其区别主要 在程序意义上，谁率先提出行政诉讼谁即为原告，该诉讼形成以后，其他利害关系人无 需再启动新的行政诉讼程序，而只需直接提出诉讼请求加入诉讼程序成为第三人。对由 谁当原告则没有非相对人不可的限制，可以是相对人为原告、利害关系人为第三人，也 可以利害关系人为原告，相对人为第三人。故原告、第三人诉前角色可以置换。在行政 许可案件的司法审查中，应当特别关注第三人问题，因之有不同情况的各种变数，应当 结合立法本意和案件具体情况，作出正确判断。