土地信托银行：农村土地流转的金融模式探索，本文主要内容关键词为：农村土地论文,土地论文,模式论文,银行论文,金融论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、前言 在全面服务于我国农村土地管理体系的总目标之下，构建土地信托银行，有效促进土地资源优化配置，充当土地资产的“看护人”，转变土地为“可携带资产”，保障农民合法权益，让农民共享改革开放成果。 当前，我国财富两极分化成为社会的主要矛盾之一。党的十八大报告提出中国坚定走社会主义共同富裕的道路。理论研究表明，共有制不仅包括国家、企业、各种机构和各类资本持有者参与产权分配，还包括经营者以自身为生产要素，以劳动、技能、岗位职责和绩效折算为产权，直接参与产权分配的一种制度，是劳动者与出资人本着“风险共担、利益共享”的原则，共享资本剩余价值的生产关系。 信托模式一手托公平，一手托效率，是共有制最有效的实现形式，天然契合了社会主义制度和市场经济原则。在筹集资本方面，通过信托方式管理企业内部股权，筹集和管理社会资本，可以促进产权社会化，运用联合权力保护微小资本权益，维护劳动者利益，催生民主，制约腐败，缩小贫富差距，克服资本代理人缺位和资本以大欺小等产权不公平问题，实现按劳分配和按资分配相结合，为共同富裕提供必要的权益保障，从而实现资本共享。在发行集合信托产品方面，可以直接吸收社会民众资金，发挥尽职勤业的金融管理和风险控制优势，实现资本之外更大范围的金融普惠，从而化解当前我国现有的金融制度性红利和垄断暴利与社会不均衡的矛盾。 二、“土地信托银行”构建的可行性分析 实践中，土地银行的定义主要有两种：第一种是指主要经营土地存贷及与土地有关的长期信用业务的金融机构，这一类土地银行既包括具有盈利性质、自负盈亏的金融机构，也包括由政府发起设立的旨在促进本国农业发展的政策性金融机构；第二种是政府主导下的“土地储备机构”，以合理调控土地市场、高效配置土地资源、有效规划城市发展为目的，并在资源配置中融入金融力量，因此它不是严格意义上的金融机构。 (一)国外土地银行构建的因素 土地作为最重要的生产要素，是经济社会发展的重要基础。即使是在土地私有制的西方国家，政府也十分重视土地资源的管理和控制。国外土地银行大多是在城市化快速发展、土地和房价快速上涨、住房供求矛盾日益突出的背景下建立的，其政策目标通常包含两个层面：一是经济层面，即调控土地市场，防止土地由于市场垄断和供给不足而出现价格大幅上涨，进而影响经济发展和土地的有序开发利用。二是社会公共福利层面，即合理规划和利用土地资源，解决由于城市发展、人口急剧增加而产生的住房短缺、市政设施与交通用地、绿地与公园等公益性用地等社会问题。此外，政府也会采用土地储备来处理闲置土地和推行环保政策，如美国麻省为解决废弃闲置的军事基地，德国鲁尔地区为了促使闲置工矿企业土地的再利用都实行了土地储备或建立土地基金(见表1)。
(二)国外土地银行构建的组织结构分析 各国农村土地金融制度的组织结构可以归纳为以下三种类型(见表2)。
(三)国外土地银行运行的特点及启示 1.土地管理体制的有效化。西方国家普遍强调土地的社会职能和利益高于一切。为强化土地管理职能，大多建立了集中、垂直的土地管理体制，在国家层面设立统一的土地管理和政策协调机构，地方政府在中央政府的政策指导下成立专门机构负责具体运作。保证土地资源管理政策制定的系统性、完整性和连贯性，避免了政出多门、管理混乱。例如，瑞典的土地银行是中央银行直接参与土地市场管理的机构；美国的国家土地管理局隶属内务部，在联邦、州、县、市四级设立派出机构；法国地产资源由税务总局的地产管理局统一管理，该部门在全国设了354个土地登记办公室③；德国的土地管理虽分散许多部门管理，但通过立法，形成各部门的分工合作制度；新加坡的土地管理直接由政府部门与新加坡土地管理局(SLA)掌控，其核心功能是为经济和社会发展提供最优化的土地资源。 2.土地规范的合理化。西方国家大多制订详尽、科学的中长期土地利用规划，使社会了解政府的土地规划目标，为投资者提供详尽的决策依据。同时，也是为了指导土地银行的具体运作。例如荷兰非常重视农地保护并通过空间规划体系加以实施，规划分为国土规划、省级区域规划和市级土地利用规划三个层次；为保护农业用地、控制大城市扩大用地规模、保护森林及生态系统，美国制定的土地规划分为总体规划、专项规划和用地增长管理规划三大类，以及国家级、区域级、州级、亚区域级、县级和市级等六个层次④；德国各级政府都设有专管规划的机构，全国、各州都分区域、分层次进行规划，不同层次规划有不同的内容和粗细程度⑤。 3.土地收购的规范化。西方国家，基于土地的私有化，制定了严格有效的土地收购程序，以保证收购过程中的规范性、有效性和合法性。如美国运用“最高土地权行使”征用土地。这里说的“最高土地权行使”要具备正当的法律程序、合理补偿、公共使用三个基本的要件。政府依据“最高土地权行使”设立土地银行，银行以发展社会经济和公共事业为目的，依据当地城市建设和土地市场的需要收购相应土地，收购过程中，政府拥有土地的优先收购权。 4.土地交易的市场化。虽然土地银行依据相关法律具有强制性收购的权利，但在实际的收购行为中，仍然遵循市场机制，实现土地交易的市场化。土地银行依据土地的具体情况，考虑土地现值、建筑物价值、拆迁和各种补偿等相关因素，依据市场原则，以公允价格进行有效交易。在实际操作中，如果土地所有者将土地因规划和整理而产生的价格上涨预期考虑到土地收购价格中，造成土地无法交易，就只能通过房地产法院来判定该土地的交易价值。 (四)我国土地银行运营模式及存在的问题 从1996年上海建立全国第一家城市土地储备机构起，国内主要城市纷纷建立了自己的土地储备机构。由于我国在土地所有制、土地银行的组织架构、土地收购和管理模式、土地储备的范围、配套法律法规建设等方面与西方国家存在很大差异，再加上国内土地储备机制是建立在土地市场机制还没有完全建立、隐性市场广泛存在、地价受到抑制的背景下，因此土地银行制度不健全，功能定位不清晰，真正意义上的土地银行机构缺失，在发挥优化土地资源配置、促进城市发展的功能方面与西方国家存在很大差距。总的来看，目前国内土地银行的运营模式主要有上海模式、杭州模式、南通模式三种(见表3)。
当前我国土地银行运营过程中存在的问题主要体现在以下几个方面： 1.没有明确统一的土地银行组织机构。我国法律规定土地一级市场中政府垄断，而目前国内没有统一协调的土地银行组织机构和土地银行运营模式，地方政府大多各行其政，土地银行机构身份不明确，导致政府对土地一级垄断权利削弱。各个机构的职责和工作程序不明确，协调困难，工作效率低下。部分城市的土地银行机构目标定位扭曲，片面追求市场利润最大化，不但未能履行调控土地市场、促进经济社会发展的职能，反而在一定程度上加剧了土地市场供求关系的扭曲。 2.土地银行制度实施缺少配套的法律。尽管我国实施城市土地银行制度具有坚实的法律基础，但是城市土地银行制度本身却缺少明确的法律。目前，我国涉及土地的相关法律主要由宪法、民法通则中有关土地的条款，以及《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国城市规划法》现行相关法律框架、国土资源部关于《闲置土地处置办法》等。根据这些法律条文，城市政府在特殊情况下可以行使土地所有者权利，对土地进行强制性收购，但是未能形成专门的土地征购法律。而且当土地银行机构运作过程牵涉到土地转让方、政府、开发商等利益时，没有法律去指导土地银行的运作，规范和保障各方的利益调整，使土地银行制度无法高效地实现社会经济目标。 3.土地交易不透明。土地银行实施过程中的一个核心问题是土地转让过程中权力和利益的重新分配。在土地银行机构收购、整合、招投标及出让土地过程中，价格如何确定、所得收益如何分配将直接影响土地出让者、政府、土地银行机构、开发商等各方的权利和利益分配。而目前国内土地交易过程中存在操作不透明、价格不明确、行政化干预严重等问题，不仅不利于土地银行机构的正常运作，也为土地交易过程中腐败的滋生提供了土壤。 (五)信托+银行模式的优势解析 在未来国内经济增速放缓、金融市场动荡加剧、金融业综合经营将成为大势所趋的背景下，国内信托公司单纯靠自身业务已难以实现稳健快速发展和经营转型，必须通过资本运营手段，依托资本并购，搭建更全面和更专业的业务发展平台。近年来，重庆信托先后控股三峡银行和合肥科技商业银行正式拉开了信托公司收购商业银行的大幕。 1.信托和银行的转型理念具有一致性。国外银行发展的实践表明，随着一国经济由投资拉动型向消费拉动型升级转型，以及直接融资在社会融资机制中的作用的提高，银行转型的方向将是由社会融资中介向财富管理中介转变，为客户提供个性化、综合化的金融产品和服务。而在当前国内资产管理市场快速发展的背景下，信托公司也必然要成长为具备资产管理、财富管理能力的机构，才有存在的价值，两者的转型理念具有一致性。战略决定结构，战略的趋同有利于信托和银行组织架构的整合。 2.信托和银行的优势具有互补性。信托公司的优势在于多样化的资金运用方式、通过传统融资型业务所累积的对优质资产的判别和把握能力，以及对新的市场机会特别是产业投资领域的快速响应。银行的优势在于庞大的客户资源和资金资源，面向客户的多元化、综合化业务体系，以及强大的资产管理能力，两者的优势具有很强的互补性。考虑到客户资源和资金资源将是信托公司未来市场争夺的重点，单一融资业务为主导的业务体系亟待改变，因此，并购银行将有助于信托公司实现信托工具的广泛和有效的运用，不断开发信托创新品种，打造核心业务优势。同时，信托和银行也可以实现强强联合，将融资服务和资产管理有机结合。 3.并购银行有利于信托公司提升经营管理水平。信托公司可借鉴银行的流程管理和风险管理，推进以客户为中心、以风险控制为主线的业务和管理流程改造，实现由“部门信托”到“流程信托”的转变；建立包括信用风险、市场风险和操作风险在内的、全程、量化和立体的全面风险管理体系，提升自身的风险管理水平。 三、“土地信托银行”的构建机制 “土地信托银行”以共有制理论为基础，以“立足农村土地，促进土地流转，引导社会资金，实现金融普惠”为践行原则，兼顾信托和银行的制度契合点，促进投融资体制改革，引导社会资金，支持农村土地流转等重点领域建设，实现土地资本化，发挥金融在国家农村土地战略转型中的积极作用。 (一)发展目标 “土地信托银行”将依照国家战略目标和经济社会发展政策，遵循“不以实现商业最大化为目标，而以追求社会效益为路径”的发展思路，引导民间资金投向，合理配置金融资源，为农村土地提供多功能、全方位的金融服务，运用信托机制，让人民共同分享农村土地流转成果，实现金融普惠。 (二)市场定位 1.农村土地。农村土地是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。 2.“土地信托银行”市场定位。“土地信托银行”确立在“市场环境下，信托框架内，发挥银行优势，为农村土地流转服务”的运作思路，打造为国家中、长期农村土地改革的产业性金融机构。 一要发挥信托和银行功能，发挥金融资源市场化分配作用，以发行集合信托产品为主，金融债为辅，广泛引导和吸纳民间资金，为中、长期农村土地流转项目搭建投融资平台。 二要运用信托优势，分离土地所有权、经营权和受益权，实现土地财产资本化，将土地转换为“可携带资产”，进而合理开发和利用土地，为农村土地发展奠定基础。 三要依托银行功能，开展存贷和结算等业务，为农村土地流转提供全方位金融服务，创新产业金融服务。 (三)资本设计 “土地信托银行”以共有制理论为基础，搭建信托共有制分配机制的资本框架。其方针是以吸收民营资本为主，国有资本为辅，同时吸纳社会民众微小资本。总规模300亿股，每股面值人民币一元，按照市场化原则发行。其中，国有资本不超过30％，民营资本和社会民众资本不低于70％。 四、“土地信托银行”的运行模式 “土地信托银行”需要具备较强的金融功能，较宽的经营范围，较高的风险管理制度和水平，更好的市场化经营机制，需要一支更加兢兢业业和职业道德优良的管理团队，去控制、化解和缓释各种经济风险。基于此，依据银行的存储和信贷功能，依托信托的制度优势，我们构想“土地信托银行”的运行模式如下图。
“土地信托银行”运行模式图 第一，农户将土地存入“土地信托银行”，“土地信托银行”为其提供土地凭证，实现了农民拥有“可携带资产”、“可携带的社会保障”，使农民自由迁徙成为可能。 第二，“土地信托银行”的银行部作为委托“土地信托银行”的信托部设立土地信托，实现土地财产资本化，实现了土地所有权、经营权和收益权的有效分离。同时依托信托专业化、产业资源和与政府沟通等方面优势，增加农民谈判地位，保障农民利益实现。 第三，“土地信托银行”的银行部和信托部实行严格的资产隔离，土地信托实现农村合作组织资产经营和行政管理的分离，实现了受益人的固定收益和超额收益。 (一)管理逻辑 1.对于需要长期资金支持发展的特点，如生态农业等基础建设性的需求，需要借助有关政策扶持的优惠，在保障性较强的条件下，运用信托投资、信托贷款和信托结构性融资等，支持其发展。 2.对于发展较为成熟的行业，和需要规模发展的行业，如旅游、文化、休闲和健康等绿色经济，可以按照商业银行融资功能，提供短期融资，收购兼并贷款、买方信贷和卖方信贷，支持其建立信用，加速发展。 3.对于风险高、规模大、建设期长、很有前途或意义重大的项目，要客观评估其商业模式和盈利模式，联合财政资金、政策性金融建立多种保障和补偿机制，运用联合融资、银团贷款和结构性融资，控制风险，达到支持目的。 4.对于农村土地中高新技术问题，“土地信托银行”应当建立科技专家顾问机构，建立有关技术资料库，组建有科技评估能力的项目管理团队，逐渐摸索和探寻适应农村土地的投融资管理模式。 5.对于绿色经济和绿色消费，“土地信托银行”应全力支持其规模发展，通过金融创新，支持其产业化发展，疏通上下游，打造产业链，支持其经营模式创新发展，支持其向电子商业平台模式发展，从而促进绿色经济和绿色消费快速发展。 (二)资产负债管理 1.在资产负债管理方面，可以按照一定的比例关系，发展信托业务和银行业务。信托业务占比最大可为60％，银行业务占比最大为40％。信托业务按照项目独立运行和管控，执行项目质量透明化管理，主要办理中、长期信托投资业务，其中农村土地最小占比70％。银行业务侧重中短期金融业务，农村土地最小占比50％。零售业务主要办理电子银行下的绿色金融服务，如建立云银行服务等，创新绿色消费金融服务，支持旅游及文化、休闲、健康等提高绿色内需，发展绿色消费。 2.实施风险资本管理，“土地信托银行”的投资业务、信托资产业务和银行资产业务需要根据业务风险和规模，分配风险资本，以资本约束风险，从而达到稳健经营。 3.实施与资本挂钩的负债管理，发行金融债和短期大额存单，与扣除投资业务规模后的资本挂钩，限定一个比例倍数，对金融债和大额存单规模实施余额管理。 4.“土地信托银行”要坚持市场化经营原则，确保流动性的前提下，风险控制为第一性，盈利性为其次；同时经济和社会效益双目标下，社会效益为第一性，经济效益为其次，做到确实为实体经济服务，实现发展经济造福于民的目标。 (三)资金来源与运用 1.资金来源。长期资金来源：根据农村土地发展中开发形式的信托项目，发行集合信托产品，募集中、长期资金、发行中、长期金融债券、建立和管理信托投机基金，发起产业投资基金。短期资金来源：吸收存款、发行大额存单、办理机构存款，办理电子银行和银行卡的个人存款业务，开展金融市场短期融资业务。 2.资金运用。通过信托投资、信托基金投资、产业基金投资、信托贷款、信托项目融资、收购兼并融资、中短期商业信贷、消费信贷和短期融资工具，运用投贷组合、结构性融资、债股转换组合等方式，提供各种投融资服务。支持农村土地和绿色经济基础建设、培育核心技术企业发展，支持关键企业规模发展，促进农村土地健康发展，支持农村土地长期发展。培育和孵化与农村土地相关的企业，支持其成长发展，支持其市场开发和拓展，支持农村土地创新商业发展模式。解决农村土地以及相关产业短期资金需求，为其建立短期融资平台，提供增信服务，为绿色经济发展提供周转融资和各种金融服务。为农村土地和绿色经济提供重组兼并融资服务，促进规模发展，促进产业链发展，建立行业发展平台，支持农村土地和绿色经济横向贯通发展。建立电子银行体系，创立云银行服务，支持绿色消费、打造旅游、文化、休闲和健康消费金融体系，为扩大内需和拉动消费服务。 (四)盈利模式 在市场化运行原则下，“土地信托银行”保持稳健长期可持续运行的盈利模式是手续费、利差和资本回报。以信托业务手续费收入为主，银行存贷利差为辅，以投资业务资本回报和资金管理息差，以及结算、顾问、代理等中介业务手续费为补充。 五、结论 以“信托”为主要投融资形式的土地信托银行将显示出以下独特作用： 一是将以农村土地管理中的土地和产业链中的关键性项目“一对一”的投融资制度安排，贴近这一产业发展的客观需要，从而提升宏观经济政策和货币政策贯彻实施的有效性，助推我国经济结构调整的战略布局。 二是将为我国社会正在全面进入财富管理时代，为国有、民营、个体等等的各类资产，尤其是土地资产提供“看护人”，实现财富增长于风险控制的双目标。 三是将在我国公开资本市场筹集长期资金和银行间市场筹集中长期运营资金的同时，开拓出直接从民间筹集中长期资金服务于农村土地管理的新途径，在疏导“灰色”或“地下”金融的同时，提升全民参与国家战略产业建设的水平。 四是将在服务于农村土地管理的同时，使资金持有人、资产管理人和资金受益人三方都高度秉承“诚信”理念，从而成为我国信用体系建设的重要力量。 注释： ①资料来源：陈伟：《瑞典土地银行经验对上海土地储备管理的启示》，《国际城市规划》，2005年第6期。 谢美芳：《土地收购储备运行机制分析——以漳州市为例》，福建农林大学，2007年。 余萍：《国外农地抵押金融制度的比较法借鉴》，《管理学家》，2010年第10期。 ②根据李严敏，《国外土地金融制度的比较和启示》，《财经问题研究》，2005年第2期的相关内容整理而得。 ③陈伟：《瑞典土地银行经验对上海土地储备管理的启示》，《国际城市规划》，2005年第6期。 ④典福田：《典型国家和地区土地整理的经验及启示》，《资源与人居环境》，2007年第20期。 ⑤徐雪林：《德国巴伐利亚州土地整理与村庄革新对我国的启示》，《资源产业》，2002年第5期。
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