中国粮食流通体制改革：现状、目标与思路，本文主要内容关键词为：体制改革论文,中国论文,粮食流通论文,思路论文,现状论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、粮食购销体制改革
（一）发展阶段
1979年以来，中国粮食购销体制改革大体分为四个阶段：一是1979～1984年，主要是逐步提高国家统派购粮食的计划收购价格，同时，适当缩小统派购粮食的数量，对农民超过统派购数量交售的粮食实行超购加价（比统派购粮食价格高50%）。二是1985～1988年，主要是取消统派购制度，实行国家收购和市场收购并存的“双轨制”。三是1989～1993年，主要是长期缺粮的局部地区率先对粮食统销体制进行了某些改革，后发展到全国统一实行购销同价，直至1993年底全国98%的县（市）放开了粮食购销价格。四是1994年至今，主要是加强了国家对粮食购销的计划调控，同时，在1994年和1996年两次大幅度提高了粮食的定购价格。以上改革过程给我们的启示主要有两点：第一，尽管改革是渐进的，有时甚至还有些胶着、反复，但终究市场机制在粮食资源配置中的地位和作用是逐步增强的；第二，购销体制改革的关键和难点主要在统销体制改革，这决定购销体制改革的实际进程和成败。
（二）问题
当前，粮食购销体制改革存在的问题和难点主要有：
1.5000万吨定购粮（贸易粮）性质不清，数量偏多，生产者负担很不平衡。定购粮属国家定购，是农民应尽的义务，按理收购定购粮的所有风险都应当由国家财政来承担，但事实上这些风险主要由国有粮食企业来承担。尽管粮食企业的政策性亏损一部分也得到了国家的财政补贴，但绝大部分是以“挂帐”的形式虚置起来，这种“挂帐”尽管名义上国家是认帐的，但对国有粮食企业的利益仍然是有影响的：一是占压企业的信贷资金规模；二是承担逾期贷款的加息、罚息责任；三是议价经营在仓储运输等设施被定购粮食大量占用时会受到一定程度的影响。当然也不否认，由于在定购粮的运作过程中国家的政策性经营与企业的商业性经营边界不清，国有粮食企业往往也把自身相当一部分经营性亏损打入政策性亏损，同时，尽可能高报政策性亏损数量。由于收购定购粮带有政治任务性质，国有粮食企业尽管也是追求盈利的经营性组织，但一般还不致于拒收限收。因此，定购粮尽管在政策上似乎性质是明确的（国家定购），但实际上其背后国家与企业之间风险责任的划分及其相应的财务关系极不清晰。这是中国整个粮食流通体制改革多年来胶着徘徊、进退维谷的关键所在。
5000万吨定购粮相对于整个市镇人口每年的口粮并不算多。但问题是，第一，政府还有没有必要保证所有市镇人口口粮的计划供应。据目前多数研究者认为和一些地方政府的实践做法，一般只需保证低收入人口的口粮供应即可。据我们按1994年的数字测算，市镇低收入人口（约20%左右）口粮和其他必保用粮只需要2150万吨。第二，尽管1994年以来许多城市都恢复了粮食的本票供应，但事实上与早几年已经出现的情况相同，许多城市居民并不到国营粮店去购买有国家补贴的平价粮。第三，对粮食生产区来讲，由于定购粮大部分要外调，而按现在的体制（已取消指令性调拨和定购粮使用权已归地方）外调定购粮已不是指令性任务，调销粮食的数量和价格都主要靠产销区自主协商确定，产区外销的定购粮实际已失去原有“购销调包干”体制下定购量超过定销量部分即为计划外调量的意义。当然，对销区来讲，保留原有定购量，对实现本地粮食区域供求平衡仍然是较有意义的。因此，总体上看，尽管定购粮维持5000万吨的规模，对保障我国城镇居民的口粮供应和粮食市场的稳定发挥了不可否认的重要作用，但另一方面也要看到，这5000万吨定购粮的相当一部分事实上并没有完全实现我们的政策初衷。如果再考虑到今后市场取向的改革形势和要求，以及粮食购销调及其财务包干等体制调整变化的背景，定购粮要不要继续长期维持5000万吨的规模，确实是一件值得重新研究和考虑的事情。
现行定购粮任务在地区间的分配数量是在80年代中期确定的基数上，经1985年以后逐步调减而形成的。当时，粮食主产区由于增产粮食较多，“卖难”的压力较大，要求国家调高了定购基数。以后随着“双轨制”的运行，定购粮的价格在绝大多数年份都低于甚至大大低于市场价格，这些产粮区就吃了大亏。现在，全国粮食定购量平均占产量的10%多，而一些老商品粮地区的定购任务竟占到产量的50%以上，其中有个别的县、乡甚至占到70%以上。这是明显不合理的现象，严重打击了产区和粮农的生产积极性。
2.定购粮与议购粮（包括集市粮）的价格形成机制和管理机制不同导致巨额“暗税”和大量“寻租”行为，扭曲了社会分配关系，对粮食产销产生了逆向调节。尽管改革农产品统派购制度以来有少数年份粮食市场价低于定购价，但绝大多数年份情况相反。据对1985年以来11年的统计，市场价低于定购价的有2年，市场价高于定购价的有9年，高的年份价差少则20%左右，多者1倍左右。如1995年许多地区每公斤粮食平均价差在0.60～1元左右，即使按0.60元计算，全国农民每年交500亿公斤定购粮即损失300亿元。定购价与市场价价差大还加大了国有粮食企业收定购粮的交易成本，从而加剧了地方干群关系的紧张程度。同时，这还促使相当一部分国有粮食企业产生大量不规范的“寻租行为”，最典型的方式是经营上的“平转议”（把平价粮当议价粮卖），费用上的“议转平”（把经营议价粮的费用转到平价粮上）。
当粮食市场价低于定购价时，农民往往又会遇到议价粮（数量常年也在500亿公斤左右）“卖难”和定购粮被压级压价的问题，因为国有粮食企业在这种情况下多收购低价的议价粮也意味着只能按低价售出，而且这时国有粮食企业往往已经“胀库”。
更为要害的是，多年的实践证明，“双轨制”中“死”的一块（定购粮）往往影响了“活”的一块（议购粮），即活不起来，因为为保证定购粮的完成，各地几乎一致规定在完成定购任务以前不准放开粮食市场，而由于我国粮食生产分夏秋两季，定购粮的三大品种也分布于夏秋两季，结果一年实际放开的时间往往不足一个季度。这样，在粮食产销中真正以市场供求关系形成价格的机制实际并不存在，进而真正的粮食市场也并没有形成。
3.对城镇居民粮食销售的全民补贴制度，既浪费很大，又效率很低。自1994年国家加强了对粮食购销的计划调控以后，许多大中城市又恢复了对城镇居民的粮食本票供应制度。但正如前面已经提到的，由于大中城市居民到粮店买平价粮的比例仅为1／4～1／3（据浙江和湖南调查为40%），各级政府用于平价粮的财政补贴实际上多数都落到了经营者而非消费者的“腰包”。
（三）改革思路
1.深化粮食购销体制改革的近期思路是：粮食收购体制还是宜采取“保量放价”的方法。即稳定500亿公斤的定购任务，合理调整定购价格，使之逐渐接近市场价。这里，问题的关键在于合理确定调价的原则和方法。笔者认为，调整粮食价格除考虑成本和供求关系以外，最重要的参照系应确定为粮肥比价水平，何况，成本是否合理往往也可从粮肥比价中体现出来。
（1）如何确定合理的粮肥比价。联合国粮农组织曾根据世界许多国家施用化肥的投入产出情况，提出只有当施用化肥增加的农产品产值与投入成本的比值大于2，农民才会考虑施用化肥。在中国，由于粮食的商品量只有1／3左右，农民化肥投入的成本只有1／3可以通过出售粮食得到补偿，因此，我国粮食生产的增产量与化肥投入的比值应当高于2。据有关专家分析，1978～1990年，我国粮食产出增加与化肥投入的比值均在2∶1以上，平均为2.6∶1。其中，1980～1983年四年都在3∶1以上，这几年粮食生产发展很快；1984年以后降到2.5∶1以下，这一段又正是我国粮食生产的徘徊时期，也是社会公认粮食价格偏低的时期。鉴于以上情况，有关专家认为，我国粮食增产与化肥投入的比值确定在3∶1左右比较适宜。另据我国有关土肥专家的试验和估计，在目前我国粮食生产施肥水平下，每公斤化肥（纯量）投入至多可增产8公斤粮食。按此推算，如果粮食价按目前粮食综合平均价每公斤1.70元计算，那么，尿素的适宜价格（或农民可接受的价格）大约为每吨2085元。以此来看，1995年全国大多数地方尿素的实际价格比适宜价格每吨至少要高200元以上，显然是不合理的。
（2）如何调控粮肥比价。保持合理的粮肥比价关系，有三种可供选择的思路：一是随着化肥销售价格的上涨，相应提高粮食收购价格。这种思路的好处是政府基本不用干预，因而也不用支付什么费用。但问题是不利于粮肥乃至整个市场物价的稳定，最终吃亏较大的还是生产者。二是政府用行政手段限定化肥的最高价格，但不补贴。这种思路的初衷如能实现，应当说是再好不过的政策选择，但多年实践证明，这是很难如愿以偿的。其结果要么限不住销售价格，要么会增加生产企业亏损，导致生产萎缩。三是通过必要时补贴生产厂家，稳定化肥的市场销售价格。这种思路既有利于保持合理的粮肥比价，调动农民使用化肥增产粮食的积极性，又有利于稳定市场物价，抑制通货膨胀，但问题在于政府要支付必要的补贴费用，这些费用如何取得是个难题。比较而言，第三种思路更为可行。
2.从今后趋势来看，现行粮食购销体制还应当做较大的调整和改革。因为，多年实践证明，调整定购价采取“模拟市场”的办法，往往是滞后的，而且在粮食供求比较偏紧的情况下，调整定购价本身又往往成为推动市场价上涨的一个重要因素。具体有两种可供选择的方案：
第一种方案：粮食供应只保证低收入居民口粮和其他必保用粮，相应减少定购数量，价格随行就市。由于低收入居民口粮和其他必保用粮需215亿公斤，收购250亿公斤可保证满足供应。因此，建议将定购粮减少到250亿公斤左右。价格随行就市的操作办法是：中央政府在每年播种前根据成本、供求和比价关系，制定公布来年的定购指导价，地方政府可在此基础上上下浮动一定比例（如10～15%左右），具体确定收购价；如在收购以前或收购期间市场价格发生较大变化（也可确定一个内部的目标变化区间），超过地方政府可灵活作价的浮动比例或目标变化区间时，中央政府应及时调整并公布新的定购指导价。
第二种方案：国家只管专储收购，其余放开经营。这是发达或比较发达的市场经济国家通常采用的做法。由于专储是一种有吞有吐、循环周转的机制，年际间丰歉余缺的程度也不相同，因而政府每年收不收或收多少专储粮也不是一个常数，这需要视市场供求关系的变化而定。不管怎样，即使在需要吞进的年份，按较大的收购量150～250亿公斤考虑，也比以前的定购量要少得多。专储粮的价格则完全按市场价确定。国家可通过现有规范化的粮食批发市场或进口进行采购。
需要指出的是，采取第二种方案，有一个严格的限制条件，即国家的粮食专储系统比较健全，吞吐粮食能够非常灵活地运作。从这种意义上看，国有粮食企业“两条线运行”的改革意义重大，应抓紧实施。
关于粮食销售体制，建议不管收购体制如何变化，各地都应尽快改变目前全民补贴的方式为对低收入人口的目标补贴。
二、粮食市场体系培育
（一）关于粮食交易市场的形态或模式
目前，全国农村有各类集贸市场6.3万个，其中农副产品专业市场7193个，这些市场大多包含粮油交易内容。粮油集贸市场尽管有部分也兼有批发功能，而且有的流通半径还跨县域和省域，但总体上看，绝大多数市场仍只是城乡居民间互通有无的、直接以消费为目的的零售性初级市场，因而它不可能成为发达的占主导地位的市场交易形式。
关于粮油期货市场，目前中国官方承认的主要有两家：上海粮油期货交易所和郑州粮食批发市场。从发达的市场经济形态看，期货市场确实具有其它市场形式无法取代的、在很大程度上能克服市场信号滞后和市场风险过大等缺陷的独特功能，即发现价格和分散风险。但问题在于，正如期货市场本身所对应的是发达的市场经济形态一样，其发挥功能所要求具备的条件也是极其苛刻的：第一，它必须以充分发育的现货市场和高度发达的交通运输为基础和前提，否则，期货交易特别是期货交割规则仍会遇到现代交易所经常遇到的意外人为因素的影响和破坏。第二，期货市场交易的主体能完全独立地、完整地承担市场风险和法律责任，否则，交易过程中就会产生大量不负责任的不具经济理性的交易行为。第三，期货市场的设立不同于初级市场，可先有市后有场，先建市场后定规则，而是相反应当先确立法律规则，然后再建立市场。第四，一般而言，建立粮食期货市场或粮食期货市场比较发达的国家大多是粮食的主要出口国。第五，即使是粮食出口国，也不一定非得建立粮食期货交易所。由上可见，粮食期货市场在中国今后相当长时期不可能成为中国粮食市场体系的主要模式。
关于粮食批发市场，自1990年建立国家级郑州粮食批发市场以来，全国又建立了近10家规范化的省级粮食（包括玉米、小麦、大米等）批发市场。从近几年的运行情况看，粮食批发市场发展中的主要问题有：①场内交易不活跃，在省间粮食调销中发挥的作用有限。②市场准入存在明显的主体歧视（非国有粮食系统企业难以进入这些市场）。③有的市场管理者也直接参与市场交易。尽管如此，从批发市场的主要功能（看样成交、批量交易、商流与物流有合有分）和中国粮食产销的现实情况出发，批发市场仍将构成中国粮食市场体系的基础形态或基本模式。
今后，粮食批发市场建设的重点在于完善现有粮食批发市场的功能。一是采取必要的经济办法甚至法律措施促进进场交易，至少是省际交易应基本做到进场。二是消除市场歧视，扩大交易会员的范围和数量。三是严格禁止市场管理者参与市场交易。四是政府专项储备的吞吐应主要通过批发市场进行，这样，既有利于使政府获得成本更低的粮食，又有利于催化批发市场发育。五是继续改善批发市场的政策环境和交易条件，提高批发市场的吸引力。
（二）关于粮食经营组织的改造与重建
中国粮食批发经营的80%和零售经营的大约1／3至1／2是由国有粮食企业来进行的。经过几十年的发展，国有粮食企业已形成一个庞大而完整的体系。应当肯定，几十年来，尤其是在建国初期和以后长期实行计划经济的时期，国有粮食企业在我国粮食供给严重处于短缺的情况下，能把仅有的粮食公平、有效地分销到众多的消费者手中，其绩效是不容否定的。然而，同样不用否定的是，改革开放以来，特别是近几年我国明确要建立社会主义市场经济体制目标以来，国有粮食企业确实存在许多不适应之处，面临着空前的挑战。从根本上看，其体制性缺陷主要有两点：一是国有粮食企业身份和职能不清晰，既作为独立的经营者进入市场，追求商业利润，又代表国家对市场进行调控。二是同所有国有企业一样，国有粮食企业背负许多历史的和社会的沉重“包袱”（如企业办“社会”、离退休人员比重高）。
今后，国有粮食企业改造的基本思路是通过“四分”（分离、分流、分财、分债），建立起自主经营、自负盈亏、自我发展的经济机制。一是“分离”。主要指把国有粮食企业替政府承担的政策性调控职能分离出来，实现“两线运行”（政策性调控和商业性经营）的目标。从当前看，国有粮食企业要很快实现“两线”运行有一定困难，但长远看，应实现业务、机构和人员的彻底分开。尽管从国外的实践看，也有政府将一部分调控任务委托商业经营企业“代理”的做法，但从中国的实际看（主要是商品货币关系不发达，国有粮食企业预算约束软化，政府难以监控企业行为），在今后相当长时期内，一般或主要不宜采取“政府决策、企业操作”的做法。二是“分流”。主要指国有粮食企业在“两线运行”的框架下应对自身的经营和组织结构进行重大调整，应大量将存量资源分流到其他经营领域。三是“分财”。主要指对国有粮食企业单一的产权结构进行以现代企业制度为主的多种形式的改革，以形成主体多元、竞争有序、各有定位、富有活力的财产所有制和经营格局。具体设想如下：①将国家直属储备库和挂牌的国家储备库，改造为独资公司企业。国家享有对企业经营管理的全部权力，并对企业债务负无限清偿责任。②将大中型粮油加工厂和非国家储备粮库、运输企业，改造为国家控股的有限责任公司。③对中型粮油加工和食品厂，中小型粮库及规模较大、功能较全的城市粮店，推行股份合作制。④推动产权重组和优化配置，发展集团化、连锁化等现代经营形式。四是“分债”。主要指分清政策性债务和经营性债务的界限，为国有粮食企业尽快走向市场创造必要的外部条件。目前，政府对国有粮食企业的“挂帐”已达几百个亿，如何消除这个“黑洞”，是计划经济体制遗留的一个最大难题。短期看，解决这一问题的途径主要有两条：①各级政府逐步增加预算进行消化；②定购制度取消前，将定购粮食外销获得的差额利润收归财政用于弥补“挂帐”，如黑龙江省已有这种尝试。长期看，应尽快彻底改革现行粮食购销体制，堵住不断大量产生“挂帐”的源泉。
构建合理高效的粮食营销组织体系，除了改造原有国有粮食企业以外，还应重建农民自己的合作组织。今后培育农民的合作购销组织，也要“两条腿”走路，一是继续改造原有的供销合作社，二是重新组建新型的农民合作购销组织。关于后一方面，从已有实践情况看，以下三种组织形式是比较有效的：一是各种合作购销组织，其中包括农民自办的合作购销组织，社区集体成立的合作购销组织和供销合作社经过彻底改造后真正成为农民群众合作所有的一部分供销合作社。二是各种农民专业（技术）协会（研究会）。三是产供销（产加销）一体化经营组织。鉴于农民合作购销组织对于建立农村市场经济体制具有特殊重要的作用，政府应当制定一项专门的支持计划。
三、粮食储备调节制度完善
我国粮食专项储备制度从1990年开始建立，近几年部分地区又建立了地方粮食储备。我国建立的粮食专项储备相当于国际上通行的“缓冲储备”（约占粮食消耗量的5%左右）。经过几年的实践和努力，我国已初步取得了运用专储粮调节市场余缺的经验和成效。但是，从总体上看，我国粮食专项储备制度还很不完善，严重制约着宏观调控作用的发挥和粮食流通体制改革的深化。主要表现在：①专项储备粮的经济关系没有理顺，国家对专储粮与企业没有“买断”，只对专储粮的收购价与抛售时市场价的差价部分进行贴息和补贴一部分费用（约每市斤6分钱），企业还承担相当一部分经济风险。②专项储备粮与企业的周转储备粮在实物上基本没有分开。③建立中央与地方两级储备从中国粮食需求量大、地域辽阔的现实出发虽有其合理性，但另一方面决策权分散毕竟又在很大程度上会干扰调控市场应当统一的目标和原则，从而产生正负效应并存并互相抵销的后果。④由于以上三方面原因，粮食专项储备的运营机制很不灵活，往往出现调不动运不出，或帐面虽已调动但粮食市场实际并没有什么变化的现象。1993年底以来我国虽几次大量抛售了专储粮，但粮食市场价格仍一路上涨并长时间居高不下，就是典型例子。
特别应当指出的是，完善粮食专项储备制度不仅对健全国家的宏观调控体系有直接的建设性作用，而且对最终实现粮食购销体制特别是定购制度的彻底改革也具有极其重要的保障作用。因为根据国际经验，只要当一国粮食的“周转储备”（12%）加“缓冲储备”（5%）达到17%以上的水平时，粮食市场一般就不致于出现大的波动。从我国“八五”时期以来的多数年份看，我国的粮食储备至少专项储备是远远大于这一经验比例的，可为什么这期间粮食的市场价格却发生了剧烈的波动？症结并不在于没有专储粮和专储粮的数量不够，而在于这些专储粮基本是有名无实，或即使抛出，在数量和时间上也并没有达到理想的要求。正因为对专储粮的作用有多大，政府心中并不托底，因而近几年始终强调粮食定购制度至少要保500亿公斤的定购数量不变。可见，只要粮食专储制度真正健全完善了，政府确实通过专储粮足以左右市场，那么，显然定购制度向市场化方向改革也就顺理成章了。
针对上述存在的问题，今后粮食专项储备制度完善的基本方向和思路是：通过“帐”（买断）“实”（实物）分开，建成独立垂直的专储体系。应当看到，要将目前的国家专项储备粮全部实行由财政向企业“买断”，并将储备粮完全存入国家粮食储备库，并不现实，但应逐步创造条件向这一目标过渡。
完善粮食专项储备制度还有一个重要问题是，要合理确定储备规模。笔者认为，在上述政策目标基本实现的情况下，按当前的生产量和消费量来考虑，我国粮食专储规模只需控制在250亿公斤以内就足够了。