经营城市土地若干问题的战略思考，本文主要内容关键词为：若干问题论文,土地论文,战略论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1998年我国正式提出经营城市。2002年，我国许多城市的决策者，开始熟练地用起两个新的名词：“经营城市”、“经营土地”。经营城市、城市土地资本营运等行为也相继出现。对这一行为有不同的声音，笔者认为，在城市化步入加速期的中国，必须经营城市，经营城市土地。当前无论是特大城市、大城市抑或是小城市，或多或少都在思考或正在经营着城市，最能体现经营城市的是经营城市土地。伴随土地出让制度发展出现的招标、拍卖、挂牌出让方式，以及应运而生的土地收购储备行为成为经营城市的首要内容和手段。
1 经营城市土地的必要性
近20多年来，我国城市化发展较快，1978年全国只有设市城市193个，建制镇2173个，而到2002年我国城市数量已达660个，建制镇2万多个。1978年我国的城镇化率只有17.9％，而2002年已达到了39.1％。依照诺桑姆的理论，我国城市化进程显然进入了“加速阶段”。预计未来20年，我国城市化都将处在加速发展时期，2010年城市化水平将达到45％，2020年城市化水平将达到58％左右。城市化快速发展与城市空间不断扩大将需要大量增加城市建设用地，人地矛盾将日益突出。据有关数据，我国近些年城市人均用地面积约在100m[2]以下，农村居民点人均用地约为180m[2]，甚至更多。就是说，农村人口每转移一个人到城里去，至少可节约出80m[2]土地。另据有关资料，我国1978年约有城镇人口172亿，2002年达到3.89亿，改革开放20多年共增加城镇人口2.17亿。当然，这2.17亿新增城镇人口并不全是从农村转移出来的，其中有一部分属于城镇人口本身的自然增长。假设20多年来，从农村居民转为城市居民的人数为1.5亿，那么从理论上讲，应当可以净增120亿m[2]，即1800万亩土地。但是，实际情况并非如此。20多年来，究竟有多少农地被征用为国家建设用地，尚缺少精确的统计，黄小虎根据资料粗略估算，恐怕不下5000万亩。“在这期间，也新增了大量农地，但主要靠的是开发耕地后备资源和对工矿废弃地进行复垦，以及对农地进行整理。就是说，城市化本身并没有节约土地，在某种程度上出现了土地利用失控局面”。2001年诺贝尔经济学奖获得者之一、号称现代经济学“教父”的斯蒂格列茨认为：“新世纪对于中国有三大挑战，居于首位的就是中国的城市化。中国的城市化将是区域经济增长的火车头，并产生最重要的经济利益”。因此，在城市化发展中加强土地资源的管理，集约高效利用、优化配置城市土地显得至关重要。笔者认为，必须通过经营城市土地来加以有效解决。
2 经营城市土地要关注土地的资源属性，理性看待土地的资产属性
土地既有资源属性又有资产属性，也就是常说的双重属性。近些年来，谈到双重属性的很多，但经营土地时只看到其资产属性，忽视其资源属性的却更多。笔者认为，认识上的缺失，是当前经营城市土地中存在诸多问题的主要原因之一。建国后的近40年时间里，我们一直是强调土地的资源属性，发挥和体现土地的承载功能。改革开放20多年来，伴随着土地使用制度的改革，土地的商品性得以挖掘，土地的资产属性逐步体现，土地的资产收益成为很多城市的主要财政来源。据中国土地勘测研究院统计，仅2002年，全国土地使用权有偿出让获得的土地收入为2419.79亿元，土地使用权有偿出让面积12.423万hm[2]。其中招标拍卖挂牌的为1.81万hm[2]，收入968.55亿元，其余主要是协议出让。无可否认，国有土地使用权招标拍卖挂牌交易兴起以来，土地收益愈益被各级政府所看重，许多地方习称其为“第二财政”。应该认识到，土地资产属性的过激强化，是经营城市土地的一种缺失行为。在“以地生财”刺激下，部分地方出现盲目占用耕地、扩大土地供应量，单纯追求土地收益的现象，由此生成的危害很大：一是盲目扩大供应总量，造成无计划用地；二是造成土地闲置和浪费；三是引发土地纠纷，影响社会稳定；四是导致市场无序竞争，引起市场波动。需要加以注意的是：一、土地不是普通商品，不存在替代品，土地一经使用，短时间很难改变使用状况；二、土地不具有扩大“产量”的可能，它只能通过不同用途间的演替得到，演替过程有些是很复杂、成本很高的，且牵扯整个社会经济，如湿地的不合理开发、侵占等；三、经营城市土地中，土地资产价值量不具有“指标化”，不能通过所谓的“目标责任制”来完成“地产收益”，土地资产价值是社会经济发展水平、资本集聚能力在土地上的反映；四、土地资产价值是配置土地资源中资本属性的体现，没有了资源属性，资产属性是没有的，土地的资源属性是第一位的，是基础，资产属性是附加的，是会变化的，而且其资产量不论大小都不会固化在某一块土地上。因此，经营城市土地是配置土地的资源属性与资产属性的双重过程，是求得配置土地的“最优解”。要重点关注土地的资源属性，理性看待土地的资产属性，才能真正理解和认识经营城市土地。
3 经营城市土地要有“城市发展边界”理念
“城市发展边界”（UBG）的概念最早是从美国塞勒姆市提出来的，是指城市土地与农村土地的分界线，是规划中城市发展最大极限的边界。它为城市的发展圈定了一条边界，其基本功能不是限制发展，而是对发展的过程和地点进行管理。这个基本功能一定程度上体现了经营城市土地，优化配置城市土地，挖掘城市土地资本价值的作用。这个概念对我国经营城市土地很有借鉴意义：（1）它不与土地权属性质挂钩，即不随土地的所有权或使用权的变更而发生改变，这使土地的所有者或使用者在买卖土地所有权、使用权时会更加慎重，从而用市场机制约束土地产权的交易；（2）有利于提高“城市发展边界”内的土地使用密度，“最有效地利用现有城区以内和边缘地区的土地”，提高土地利用效率，集约利用土地；（3）有利于保护农地，“使城市对土地的使用与附近的农业活动和谐一致”。我国反对经营城市土地的观点，很大一部分是由于以经营城市之名擅自扩大城市建成区面积，占用大量优质农田的行为而造成的。因为无论是土地利用总体规划还是城市总体规划都没有完全控制住城市建成区的盲目增长，加上规划编制以及修编中确定城市规模，很大程度上依据项目来确定，这势必会产生为本届政府工作需要而调整规划，使规划控制功能大打折扣。笔者认为，在经营城市土地中如果能够贯穿“城市发展边界”的理念，那么城市的发展将更加理性。
4 经营城市土地要体现“基于聚集经济的中国城市化道路”
现代产业发展要求集聚经济，也就是要求区域产业布局合理性要考虑规模经济，实现利润最大化的生产规模。区域产业布局从宏观上要求区域产业群的集聚规模要适度，产业结构要合理，联系密切，充分发挥地区优势，最大限度地获得集聚效应。影响集聚规模的因素之一是土地资源，因此在土地资源配置上要充分考虑产业聚集的各种情况，如果考虑不周，很可能一方面造成集聚不经济，另一方面造成土地资源的巨大浪费。许多研究者在对美国、日本、韩国以及发展中国家如巴西、印度尼西亚的定量研究中，均发现了制造业中的集聚效应；不仅存在静态集聚效应，也存在着动态集聚效应，从发展的观点看，动态集聚效应更具现实和长远意义。动态集聚效应是一个城市过去的产业环境通过本地的知识积累影响到今天的生产率。目前，以广东为首的华南地区感到企业增长的后劲不足，而上海正以咄咄逼人的增长姿态令华南地区乃至香港感受到竞争的压力，许多大型跨国公司都将其总部从北京、广州乃至香港搬迁到上海。一些人将上海的吸引力和成功归结于这个城市特殊的工商业“基因”，实际上，这种“基因”就是上海曾经作为亚洲最大的金融、商贸和制造中心的“知识积累”或“历史记忆”。我国的城市化进程中，政府在经营城市土地时要高度关注动态集聚效应问题，挖掘和发挥本地的动态集聚效应，这样才能使土地资源配置效率长远化和最大化。
据统计，我国工业产值和GDP的70％，税收的80％都来自城市。城市在国家经济建设中的地位越来越重要，在国民经济发展中发挥着主导作用。我国在城市化进程中还必须面对这样的现实：如果每年有1000万以上的农村人口转化为城市人口，国家所付出的城市化成本，必将给整体经济形态、社会结构带来巨大影响。“据初步的估算，到2050年左右，中国城市化发展必须投入的资金，大约在15到20万亿元人民币（2000年不变价），相当于每年平均投入3000到3500亿元的数量”，这个数字是惊人的。《2001—2002中国城市发展报告》提出，我国要建成具有容纳11至12亿人口的城市容量；城市化进程中土地占用面积不得超过国土总面积的2％，但其辐射带动的地理空间不得小于自身面积的50倍等建设目标。《2002—2003中国城市发展报告》显示，到2020年，我国会在3％的国土面积上，产生出占全国总量2/3的GDP。这一系列的要求和目标的实现，需要在集聚经济和城市化道路之间建立起良性互动的关系，需要成熟的、科学的经营城市土地行为。
5 经营城市土地要结合城市资本密度的提升
一般而言，发展速度快的城市土地价值增长得也快。20多年来中国经济发展主要集中在东部沿海地区和几个主要平原（珠江三角洲，长江中下游平原及华北平原），这些地区地价上升快的现实已说明了这一点。在快速发展地区，科学经营城市土地的意义十分重大。丁成日等人的研究表明，城市人口密度反映了城市土地市场、地貌和政府等方面的复杂作用。城市人口密度在一定程度上反映了城市集聚资本的能力，即城市资本密度（建筑高度）与人口密度（白天）之间具有正相关性。城市发展快，土地地价上升快，土地使用密度也随之增长（土地与资本输入间的替换）（丁成日，2002）。这是土地资本与城市资本密度结合，财富集聚的过程。在城市中一些地段地价高昂，是资本集聚在土地上的反应。城市地价是经营城市土地的主要内容之一，正确看待地价的高与低，是政府调控土地市场的基本准则。
城市经济动态模型揭示的城市增长与土地价值间的关系表明，在快速发展地区，未来城市土地地租增长的期望值是很高的，这将使土地价格猛增。在快速发展地区，城市增长土地价值溢价可占总土地价值的50％。根据米尔斯和汉密尔顿（Mills,Hamilton,1984）的估计，如果城市人口增长速度为2％的话，城市增长土地价值溢价占土地价值的27％；如果城市人口增长速度为4％的话，城市增长土地价值溢价可占土地价值的59％。很显然，城市增长土地价值溢价是城市土地价值的主要组成部分。因此，经营城市土地要紧密结合城市资本密度、土地资本质与量的提升。经营城市土地要为城市资本密度的提升服务。城市资本密度，土地资本质与量提升了，城市创造的财富才会增加，经营城市土地的综合效益才会最大化。
6 经营城市土地要贯彻城市发展理性增长（精明增长）理念
科学经营城市土地须臾离不开城市规划，因为“城市规划的中心是土地问题，规划法规改革也源于土地问题”。1990年代初美国“面对土地使用给社会、经济、政治带来的问题，改进土地管理、尤其是改革规划法规，希望以规划的法律功能作为应对土地开发问题的武器，成为社会、学术界和政府都关心的题目”。“1991年美国城市规划协会（APA）提出为新一代的规划法规作研究，1999年，这项研究终于完成，即‘精明地增长的城市规划立法指南’。2000年，APA又出版了该指南的使用手册”。到2002年底为止，美国已经有14个州全部或部分采用了“精明地增长的城市规划立法指南”的建议，越来越多的人们开始认识到土地问题的重要性。现在流行于美国的城市理性增长理念，对于我国快速发展的城市化进程具有重要指导意义。虽然我国的城市规划还没有按照理性增长的理念编制，但在经营城市土地过程中应该有这样一个理念，贯彻这一理念。
城市既是经济发展的动力，又是经济发展的产物。谈明洪等人对我国1984—2000年间城市建成区用地的变化趋势进行线性拟合，结果表明，我国城市建成区的土地扩张基本呈线性增长（图1）。根据统计资料计算，1984—2000年，我国城市建成区大致以每年850km[2]的速度呈直线递增。通过对城市用地扩张的驱动力分析，人口增长和社会经济发展是城市土地扩张的主要驱动因素（图2、图3）。尽管存在着诸多有利于城市扩张的因素，但是，随着城市规模的增长，反向限制和约束又出现了。大量事实表明，随着城市的扩张，土地和劳动力成本将会迅速上升，此外，城市的扩张还带来其他方面的成本，如生活费用上涨、交通堵塞以及涉及环境、健康、教育等生活质量都会下降。这些都是约束城市进一步扩大的自然力量。虽然“摊大饼”似的城市增长是国内外城市发展的主要途径和共同问题，但“摊大饼”需要理性，不能盲目“摊”，更不能随所谓的“政绩”“摊”，不然后患无穷。城市发展理性增长不是限制城市增长，而是实行城市土地资源充分利用的增长。
图1 我国城市建成区土地面积变化
Fig.1 Change of urban built-up area in China，1984—2000
图2 我国城市建成区用地和城市人口相关
Fig.2 Correlation between urban builtup area and urban population in China
图3 我国GDP增长与城市建成区总面积扩张相关（1984—1998）
Fig.3 Correlation between GDP and urban built-up area in China， 1984—1998
7 总结
经营城市土地是一项复杂的、动态的社会系统工程，不是一种孤立的市场或政府行为。经营城市土地行为具有特殊性，包含制度因素和经济因素，是市场行为与计划行为“双赢”的优化互动，要关注土地的资源属性，理性看待土地的资产属性；要有“城市发展边界”理念；要体现“基于聚集经济的中国城市化道路”；要结合城市资本密度的提升，贯彻城市理性增长（精明增长）理念。科学经营城市土地要统筹经济、社会、环境等诸多要素，这样才能使城市发展趋于可持续，经济可循环。