城市化快速发展背景下中国城市规划的新思维探索，本文主要内容关键词为：新思维论文,快速发展论文,城市规划论文,中国论文,背景下论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
城市规划是城市建设和发展的蓝图，是建设和管理城市的基本依据。城市规划搞得好不好，直接关系城市总体功能能否有效发挥，关系经济、社会、人口、资源、环境能否协调发展。无论从国外还是国内看，在设计、建设、管理方面受到普遍赞誉的城市，都有一个科学合理的总体规划。目前，中国的城市化已进入快速发展期。在这样的背景下，城市规划作为城市发展的龙头，必须把科学发展观融合、渗透到城市规划之中，充分协调城市与人的关系，使城市的发展与人的需要达到和谐。具体而言，我们应该确立以下城市规划的新思维。
1.坚持以人为本的规划理念
城市经济具有经济、政治和社会三个属性。其经济属性主要表现为追求市民最大的社会福利；政治属性表现为由人民政府主导行动；社会属性表现为规划实施有赖于广泛的社会参与和民主决策。这三个属性都与“人”密切相关。因此，城市规划必须以人为本，并以人的基本需求为导向。
以人为本的城市规划，应该解决社会经济发展中的基础性问题，如基础设施建设、资源合理开发利用、科技进步、教育振兴、广开就业门路等。尤其要更加关注公平目标及保障弱势群体利益。
以人为本的城市规划，应该强化对公共资源、公共产品与服务配置的引导性和可实施性。规划既要体现政府配置资源的相关政策导向，又要代表最广大人民的利益。规划实施主体多元化，形成政府主导型、企业主体型和社会参与型相结合的格局。
以人为本的城市规划，应该合理布局城镇空间，防止城市病及生态破坏，致力于环境保护、生态建设，促进生态环境协调、可持续发展。
2.从区域和全球的视角审视城市规划
在新的背景下，城市规划需要从区域，甚至全球的视角来重新审视和制定。
2.1在区域、全球经济体系中寻求城市的发展空间
在传统的城市规划中，针对某一个城市的工作，有两个概念：行政区和规划区。在很多情况下，城市的发展方向、发展规模、城市职能等总体规划层面的基本内容，都是以上述两个概念的边界为前提的。而且在很多时候，往往产生两个方面的极端：一方面，以“边界”内的条件作为城市发展的依托条件，并据此确定城市发展的可能；另一方面，以“边界”内的需求，作为城市发展的基本方向和目标，而不管这种需求是不是切合实际。在我们以往的规划中，之所以出现了那么多的“中心城市”，其最大的原因就是因为是以（行政）“边界”内的需求作为城市发展的基本目标和方向。
在经济全球化和区域化为背景的条件下，“无边界”的城市规划所要求的是，在区域、全球经济体系中寻求城市的发展空间。一方面，除了特定资源（如土地）外，城市发展所需要的大部分经济资源是可流动的，因此，在一定程度上可以认为，假定没有其它的限制条件，理论上城市规模可以无限地增长，城市的职能和等级可以无限度地提高。而之所以城市的这种发展可能没有或不可以变成现实，是因为城市的发展还面临着另一种约束，即在区域和全球范围内，对特定城市的发展是否产生了相应的需求。因为资源的流动永远不是单向的，而是双向的，如果没有这样的需求，则资源的流动在达到一个特定的平衡点后会保持一种动态的均衡，城市在单纯的规模上处于相对静止状态。
如果说，传统的、“有边界”的城市规划存在缺陷的话，那么在一定意义上讲，这种缺陷也是“有边界”的和可控制的。而在由“有边界”的规划向“无边界”的城市转型时，同样也存在巨大的危险的陷阱，即以“无边界”、资源可流动的视角去确定城市发展的条件和可能，但却以“有边界”的行政需求去确定城市的方向和目标。
在一段时间内，全国十几个、几十个城市把国际化大都市作为城市发展的目标，而这种目标不可能变成现实的原因，就是因为只看到了城市发展的资源是可流动，但没有看到、或不愿从经济全球化的视角去理解全球经济体系对城市生长、发展的需求和约束，虽然这种城市的发展目标往往成为特定时期内的政治口号，但如果城市的发展在一定时期内循着这种轨迹前进，对城市、地区的发展所带来的伤害往往是十分巨大的。
2.2在竞争与协作中产生城市的功能与发展定位
“无边界”城市规划的又一重要特征，是要在竞争与协作中产生城市的功能。因为城市边界的模糊或消失，城市的发展始终与竞争相伴随。同时竞争的过程，也是一个相互妥协的过程，也是一个城市之间互相协作产生的过程。因而对城市定位的合理安排，是在城市之间充分竞争与协作过程上产生的，是竞争产生的结果，而不是规划安排的结果。
现实城市规划的最大问题是，我们往往最先从协作的角度去安排城市的功能与发展定位，力图最大程度地避免城市发展的同构现象，力求在最大程度上避免城市之间产生竞争。但一个最明显的道理是，任何人都不可能安排出最“公平”、没有利益冲突的协作，而不公平的协作，是不可能真正、长久地运行的。
“无边界”的城市规划，是要以竞争为城市发展最基本的出发点，通过竞争，求得城市之间发展中的一种妥协，通过竞争达到相互之间的协作，在协作中发挥不同的功能，并在协作中求得不同城市的均衡发展。并且这种均衡的状况是以竞争的存在为前提的，是一种与竞争相伴随的均衡。在这一意义讲，“无边界”的城市规划，并不是要避免竞争，而是通过竞争，最终消除城市发展的同构现象。
2.3开放的城市空间结构和可变的、多样化的目标
“无边界”的城市规划，在一定程度上也是开放的规划，即在对城市空间结构的安排上，并不以特定的（行政区或规划区）边界为终端，而是从区域发展的可能和需要出发，把特定城镇（体系）作为更大尺度空间范围内城镇体系的一个节点。这就要求，在一定的区域内，任何规划都是“部分”规划，不论是城市体系布局，还是城镇职能的安排乃至区域市政公用设施的确定，都不能形成自给自足、自我完善的封闭系统。
在城镇体系布局及城镇职能的确定上，要充分考虑区域内主要城市及相邻区域主要城市的辐射范围，更大区域内发展的需求，通过区域及区域内主要城市在区域竞争中的优、劣势考量，在此基础上合理确定区域内城镇的空间布局、主要城镇的职能及发展方向。
在交通和市政公用设施的安排上，要充分考虑区域内系统与更大范围内交通、市政公用设施系统的对接，同时其规模及布局，也更多地是从大区域系统的完善来着眼，在满足大系统完善的前提下，寻求区域内发展需要的满足。
同时，“无边界”的城市规划，还要求对城市发展目标进行可变和多样化的安排。这是因为，作为更大范围内城镇体系的一个有机组成部分，必须具有对各种变化广泛的适应性，并依据大的体系的变化自行作适应的调整，而只有具有这一功能，才能使特定的城镇（体系）保持可持续的更新和发展。
3.确立资源环境约束条件下城市规划的新理念
目前，中国已进入城市化快速发展时期，城市人口、资源与环境的矛盾日益突出。
全国城市年产垃圾1.5亿吨，每年以8％～10％的速度增长；垃圾存量60亿吨，占地5亿平方米；垃圾处理率50％，只有10％达到无害化处理标准。
全国70％的城市缺水；90％的城市水域和65％的饮用水源受到不同程度的污染，50％重点城市集中饮用水源不符合取水标准；污水处理率36％；水污染造成经济损失为GDP的1.5％～3％。
一些城市的基础设施不配套，整体功能不强，带动能力薄弱，还很不适应城市化快速发展期经济社会发展的需要。大城市普遍出现交通拥堵、污染加剧、事故增多现象；城市防灾能力较弱，灾害损失日益严重；城市自然和历史人文资源受到了很大的破坏。
城市化率若按年均1个百分点增长，则每年需新增住房3亿～4亿平方米， 建设用地1800平方公里，生活用水14亿立方米，建筑耗能64亿千瓦时，以及土地开发资金2700亿～3600亿元，此外，年均新增产出生活垃圾1000万吨，排放污水11.4亿立方米。
同时，为提升现有5亿多城市人口的生活质量，需要解决住房，文化教育、体育和商业设施，道路，交通，绿化，供水、排污和环境保护等诸多问题。城市面临的水资源、能源、土地资源短缺和环境问题将更加突出。
由此可见，进入城市化快速发展期，资源环境对未来城市发展的约束日益加剧，在这种形势下进行城市规划必须确立以节约资源、保护环境为核心的城市规划新理念。
4.提高城市规划的科学性是重中之重
面对城市化快速发展的趋势，我们迫切需要提高城市规划的科学性，以实现资源的合理配置与经济、社会、环境的协调和可持续发展。具体而言，城市规划的科学性应具有以下内涵：
4.1规划研究的战略性
编制城市规划必须以战略研究为先导，通过战略研究发现空间变化的多种可能性，分析影响空间变化的决定性因素，这样编制的城市规划才会有理有据。成功的战略研究，一是必须连续跟踪研究，强调过程的一致性，要不断地对战略规划进行深化。二是要有一个常设的战略研究机构，有专门负责研究战略规划的人才群体进行连续作业。三是在规划编制方法上要从间断性地编制研究转向不断跟踪反馈和修正。
4.2目标设置的合理性
过去的城市规划往往是以自我为中心来决定编制目标，设置了三个结构一个网络，即等级规模结构、职能类型结构、空间地域组织结构和基础设施网络。现在以此为核心的理论体系应该集中在“五个统筹”上，在现阶段要做到几个体现：一是体现城镇化和城镇发展与区域经济发展的内在联系。二是体现市场经济体制下的政府调控特色，突出政府弥补市场不足的管治功能。三是体现城市与人口、经济、资源、环境的协调和城乡可持续发展的要求。四是体现对现阶段发生问题的具体解决方案。
4.3揭示问题的针对性
无论是编制哪一个层次的规划，有两点是最重要的，一是目标明确，二是问题找对。只有根据合理的规划目标，科学地、有针对性地分析和认识问题，才能够梳理出“管用”的战略和策略。只有找对了问题，才能发现本地区城镇与区域发展的主要矛盾。一般说来，当前存在着这样几对矛盾：工业化与城镇体系之间的矛盾，城镇化与资源有限之间的矛盾，人口集聚与空间优化之间的矛盾，污染加剧与人居环境之间的矛盾，城镇体系空间组织结构对产业结构的影响与国际产业转移之间的矛盾。
4.4空间布局的前瞻性
在全球经济时代，捕捉发展机遇的能力是由城市空间结构决定的，城市的财富蕴藏在城市的空间布局之中。不同时代的经济对城市有不同的空间要求，区域城镇体系空间布局必须有前瞻性。
4.5政策策略的有效性
目前，以目标和问题为导向的公共政策研究是整个规划体系中的薄弱环节。西方规划体系从物质性规划为主转向公共政策的研究为主，这是一大跨越。如城市之间的公共品协调基础设施互补，生态环境共保，在此基础上实现城市之间功能的互补性发展。这也是目前我国许多城市群规划协调要做的主要工作。其次是公众参与民主决策的推进。这些内容都是政策策略有效性必须研究的问题。
5.树立空间规划与社会经济发展规划协调的理念
传统的城市规划，在严格意义上讲，是一种空间规划，而且在一定程度上讲，是一种近期或远期建设项目、建设范围的空间规划，因而只能是从属于经济发展计划。随着城市化快速发展，城市发展所面临的不单单是经济问题，同时还有很多社会问题。例如，城乡二元结构问题、三农问题，都是具有经济、社会等各方面特点的综合问题。因此，这就要求城市规划这一以空间布局为主要特征的规划，必须与社会发展规划紧密结合起来。
随着城市化水平的快速提高，所带来的不只是城市人口的大幅度增加，同时在某种程度上也引发了城乡社会结构的重组。在这种情况下，规划所要解决的问题，就不仅仅是城市经济问题、人口问题，而且还必须面对社会问题，这也要求城市规划与社会发展规划的紧密结合。
从规划与经济发展计划的关系演进看，规划与经济发展计划是一种逐步融合的过程，随着计划对社会经济活动调节能力的逐步弱化，规划将日益成为政府对社会经济发展进行宏观调控的直接手段，而要完成这一任务和使命，传统的规划是不可能胜任的，必须由具有新的形式、新的内涵的规划来完成，而规划的“新”，其重要特点之一就是通过规划与计划的深刻融合，把经济发展计划编制的技术、方法合理地运用到规划的编制中，把计划的内容进行合理的更新，有选择地使之成为规划内容本身的一个组成部分。在规划理念方面，要摆脱规划仅仅是指导城市建设的工具和手段的认识，确立规划的综合性观念。在城市规划工作中，要从规划的视角出发，加强对地区、区域社会经济发展的研究，并逐步把社会经济发展研究作为规划本身的一个重要环节和规划编制中的一个必不可少的过程，在规划内容方面，要把社会经济发展的综合规划作为规划内容的重要组成部分。只有这样，才能更好完成新时期社会所赋予城市规划的任务。
6.突出城市规划对城镇功能定位与空间布局的作用
在我国目前城市化快速发展的背景下，随着城市化水平的加速提高，不但特大城市、大城市、中等城市的发展规模进一步加快，而且小城市、小城镇的发展速度和规模也呈现高速发展的势头，在国家的城市化进程中扮演着十分重要的角色。但由于城市规划的滞后及行政方面的原因，导致了城镇之间发展方向、功能及空间布局方面存在诸多的问题，主要是城镇发展方向的雷同和产业的“同构”。这不但在一定程度上制约了经济效益和城市化水平的提高，同时也带来了资源的巨大浪费，影响了社会的可持续发展。
在这种形势下，突出城市规划在城镇功能定位与空间布局上的作用，从理论研究成果和发达国家的经验看，都是提高城镇发展水平和质量的一条重要途径和必由之路。而且从我国目前的经济和城市化发展水平看，已经具备了强化城镇体系功能作用的条件。同时，我国目前经济发展和城镇发展中的诸多问题，已经到了必须通过对城镇体系进行合理规划，才能加以解决的程度。
只有通过区域城镇体系的合理规划，从城镇体系发展角度确定一个城镇个体的功能定位，城镇的发展才有可能建立在可持续发展的基础之上。
在确定城镇功能定位的基础上，根据区域交通条件、自然条件、资源条件、区域经济发展要求等方面，确定一定区域内城镇的空间布局。同时城镇功能定位的确定，也要考虑可能的城镇空间布局。
此外，应该通过城市规划，寻求一定区域内部城镇发展与交通和市政基础设施布局的协调。
7.确立城市发展战略规划在城市规划体系中的地位和作用
城市发展战略规划，是在规划和计划逐步融合的基础上一个新的规划层次，虽然从目前的情形看，城市发展战略规划还没有确立其在规划体系中的相应地位，而且其在编制中还存在这样那样的问题，但在城市的发展日益成为地区经济、社会、环境发展最重要影响因素的前提下，能把三者有机结合起来进行研究并加以协调的城市发展战略规划，应该逐渐成为一个新的规划层次。
城市发展战略实质上是对城市长期发展具有重大影响的要素的综合协调和安排。一般而言，首先是在综合分析的基础上提出城市长期发展的宏观综合目标，并围绕这一综合目标对那些具有重大影响的问题提出相应的策略，并因此成为城市发展各有关方面的行动纲领和指导原则。
随着城市化的快速发展，城市发展战略作为城市规划的一个特定层次，越来越具有更多的不确定性，而在很大程度上以土地利用为主要手段和目标的城市总体规划，一方面由于其本身特定的内容和工作周期所限，缺乏对城市发展中面临问题和长远发展目标的深入研究，同时在市场经济条件下，又没有传统规划编制中国家或地区国民经济中、长期发展规划的指导，在编制中越来越缺乏支撑。而就城市发展的相关问题进行更具针对性、综合性研究的城市发展战略规划，一方面对城市的长远发展具有相当的参考价值，另一方面，它为城市总体规划层面的工作，也奠定了比较坚实的基础。
在确定城市战略规划在整个城市规划体系中的地位的同时，同样重要的是需要对城市发展战略规划规划的内容、编制中所应遵循的规范、基本的编制、审查、审批程序进行具有法律效力的规定，改变目前城市发展战略规划游离于规划管理体系的局面。
8.制定城乡空间一体化的综合规划
随着城市化的快速发展，现代城市的地缘构成要素（如建成区、外围区、边缘区、影响区、通勤区等）和组织形式都发生了巨大的变化。在这种背景下，充分探讨这些变化并适应这些变化对规划的相关内容进行调整，制定城乡一体化的综合规划，具有十分重要的现实意义。
最为明显的是，在城市总体规划中，要突破“城市”的概念，深入认识城市建成区与诸多地缘构成要素的相互作用关系，使规划的对象由单纯的“城市”向“城乡”转变，把乡村的发展纳入城市发展的轨道中，使城市的发展能够有机地带动乡村的发展，并最终使“乡村”成为“城市”的有机组成部分。这一方面为城市发展开拓广阔的空间，使城市的发展实现良性循环，另一方面，也使城市的发展，成为消除我国目前的二元社会结构的重要推动力量，使城市不但成为经济发展的发动机，同时也成为社会进步的助推器，在推动经济发展的同时，发挥促进社会进步的作用。
同样重要的是，目前的城市化快速发展期，在大量农村人口和农业劳动力面临向城市转移的前提下，城市发展中面临的内部问题，单纯依靠城市本身的发展并不能得到彻底、有效的解决，而必须以城乡统筹发展的理念，通过城乡的一体化发展得以缓解并最终得以有序地消除。
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