校长负责制能够保障中小学校长获得充分的权力吗——对校长负责制法律规定性的分析，本文主要内容关键词为：负责制论文,校长论文,规定性论文,中小学论文,权力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
根据我国现行教育法律法规，我们认为校长负责制的法律依据不够明晰、具体和完备，它不能在法律上全面、有效地保障校长获得充分的权力去履行职责。因此，当前必须继续加强有关校长负责制和校长权力的立法工作，以理顺校长工作中的权力关系，进一步促进学校内部管理制度化、法制化。
一、问题的提出
1985年5月27日发布的《中共中央关于教育体制改革的决定》第5条指出，“学校逐步实行校长负责制”。（注：孙碗钟：《中华人民共和国教育法律法规全书》，中国法律年鉴社1998年版，第1795页。）1993年2月13日中共中央、国务院联合下发《中国教育改革和发展纲要》，其中第17条第3款进一步明确指出：“中等及中等以下各类学校实行校长负责制。”（注：孙碗钟：《中华人民共和国教育法律法规全书》，中国法律年鉴社1998年版，第1795页。）1995年3月18日，全国人大制定并通过了《中华人民共和国教育法》（以下简称“教育法”），它作为我国的教育基本法律，第一次在“法律”条文上（第30条第2款）明确规定：“学校的教学及其他行政管理，由校长负责。”据此，不少人认为：校长负责制具有明确的法律界定，（注：吴志宏：《教育行政学》，人民教育出版社2000年版，第154页。）它赋予了校长全部的责任和行政上的充分权力。但事实果真如此吗？本文将对照有关法律条款进行分析。
二、对校长负责制法律规定性的分析
（一）国家颁布的现行教育基本政策法规都没有明确阐述校长负责制内涵
1.校长负责制的概念指向不清晰
上述“决定”与“纲要”提及校长负责制，但对此没有作出解释。“教育法”中所谓“由校长负责”这一陈述，则不能被完全理解为“校长负责制”的法律释义。
众所周知，“校长负责制”作为学校内部管理的制度形态是伴随着学校内部领导体制的变革而不断演变的。我国学校内部领导体制在我国解放后大体经历了六个历史时期，表现为六种具体形式：一是校务委员会领导制（建国初至1952年），二是初步的校长负责制（1952年至1956年），三是党支部领导下的校长负责制（1957年到1961年），四是当地党委和教育行政部门领导下的校长负责制（1961年到1965年），五是革命委员会制（1966年到1976年），六是党支部领导下的校长分工负责制（1976年到1978年）。（注：邹渊：《教育执法全书》，中国民主法制出版社1998年版，第550页。）1978年后，校长负责制仍在实践中不断探索与发展。那么，“决定”与“纲要”中的校长负责制究竟指什么？
此外，“教育法”作为教育基本法，其发生效力的范围必然包括高等学校，而高等学校“由校长负责”的制度形态目前与中小学校的显然不同。因此，不论是从逻辑的还是从事实的角度来看，都无法由现有的教育法条款中得出中小学“校长负责制”的清晰内涵。
2.校长法律地位的规定不明确
“教育法”第30条第2款指出“学校的教学及其他行政管理，由校长负责。”这句话的意思显然不是指“学校的全部工作由校长全面负责”。那么，从逻辑上看，校长除了负责“教学及其他行政管理”之外，对其他工作既可以负责也可以不负责。此外，“行政管理”四字的理解是关键。学校工作除了“行政管理”之外，还包括哪些方面？
1985年发布的《中共中央关于教育体制改革的决定》第五条明确指出：在改革中“要充分注意调动学校思想政治工作人员、行政管理人员、后勤工作人员和其他工作人员的积极性。”由此，我们有理由认为：根据我国的现行有关政策法规，学校工作可以划分为思想政治工作、行政管理工作、后勤工作及其他工作，而其他工作又可以包括教学工作、体育卫生工作、文化艺术工作、教科研工作、生产劳动和学校公共关系等方面。
如果，校长对“教学”和“行政管理”之外的诸多工作可以不负责，这显然不能有效地领导学校工作实践，也不能满足或反映当前教育管理改革对校长的法律地位的要求。
3.校长法定权力的规定不具体
“教育法”所规定的“由校长负责”中的“负责”二字究竟应怎样理解？校长是负主要责任还是次要责任，负全部责任还是部分责任，负所分工的责任还是总的责任，负一段时间的责任还是最后的责任？这在“教育法”中不能得出明确的结论。
当然，如果结合1991年原国家教委颁发的《全国中小学校长任职条件和岗位要求（试行）》有关条款，可以解释中小学校长的主要职责。
然而，由此得出结论说“校长负责制赋予了校长充分的权力”，仍然是不够严谨的，因为，如前所述，“由校长负责”不能被简单地理解为校长负责制，而且“由校长负责”显然可以被理解为对校长的责任限制，虽然可以根据权责一致的原则去推定校长的权力，但是这并不等于是真正意义上的明确而又具体的法律授权。
（二）国家与地方颁布的有关校长的专门规章或法规也没有对校长负责制作出清晰的界定或规定
1.有关校长的国家专门规章极其有限
有关资料表明，（注：教育部研究室：《依法治教新篇章》，吉林教育出版社2000年版，第25页。）自1980年以来的20年中，我国已颁布6部教育法律，国务院已发布16部教育行政法规，国家教育行政部门制定了近200项部门规章，各省、直辖市人大和政府还颁行了100余个地方性教育法规或规章。
但是，现行的教育法体系中没有关于校长的国家专门法律（由全国人大颁布）或法规（由国务院颁布），而关于校长的国家专门规章（由国家教育行政部门颁布）也极其有限，查阅有关资料，（注：孙碗钟：《中华人民共和国教育法律法规全书》，中国法律年鉴社1998年版，第1795页。）请参见下表：
1985年以来国家颁布的有关校长管理工作的主要专门规章
发布机构 发布时间 国家有关校长的专门规章或政策
原国家教委
1989年12月19日
《关于加强全国中小学校长培训工
作的意见》
原国家教委
1991年6月25日
《全国中小学校长任职条件和岗位
要求（试行）》
中央组织部
原国家教委
1992年12月10日
《关于加强全国中小学校长队伍建
设的意见（试行）》
原国家教委
1993年12月28日
《全国职业中学校长主要职责及岗
位要求（试行）》
原国家教委
1994年8月22日
《全国中小学校长岗位培训评估工
作指导意见》
原国家教委
1997年12月31日
《实行全国中小学校长持证上岗制
度的规定》
国家教委育部 1999年第8号令
《全国中小学校长培训规定》
注：目前，教育部正在对1991年开始试用的“岗位要求”等进行修订，拟颁布的有关校长管理工作规定的新的正式文件还没有出台。
2.国家级专门规章对校长负责制没有明确界定
上述专门规章中涉及“校长负责制”的只有以下两部。《关于加强全国中小学校长队伍建设的意见（试行）》指出“中小学校逐步实行校长负责制”，但没有再进一步展开说明。
《全国职业中学校长主要职责及岗位要求（试行）》第一条指出：“校长对外是学校的法人代表，对内全面领导学校工作，职业中学实行校长负责制”。一些地方性法规或规章也有类似规定，如《北京市中学校长工作意见》（注：北京市教育委员会人事处：《大力推进中小学内部管理体制改革》，中国纺织出版社2000年版，第222页。）第二条指出：“中小学实行校长负责制，校长是学校的法定代表人，对政府主管部门承担学校管理的责任，对学校的教育教学和行政工作全面负责，统一领导。”上述这些规定不能看作是对校长负责制的解释。
首先，“教育法”第31条规定：“学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格。”据此，可以认为：并非所有的学校都必然是法人，因而并非所有的校长都必然是法人代表，中小学普遍推行校长负责制不一定要以“校长是学校的法定代表人”为固有内涵。这显然是根据“教育法”有关规定得出的合理推论。
其次，“教育法”只是指出“学校的教学及其他行政管理，由校长负责”，并未明确规定校长“对学校的教育教学和行政工作全面负责”。“教育法”是我国的教育基本法，其效力显然高于部门规章和地方性法规，因而不能简单根据职业中学校长“主要职责”和北京市的地方规定，来说明普通中学和全国校长的法律规定的明晰性。
可见，目前主要的国家级专门规章或政策文件都没有清晰阐述校长负责制的概念，更没有对校长权力的法律地位、内容和范围作出明确、系统的规定。
3.地方性专门规章对校长负责制的规定有待于进一步明晰与完善
实行校长负责制的核心问题是让校长有职有权，以保证校长的政令畅通，提高行政效率。因此，首先应以法律的形式将校长的权力职责明确下来，在明确校长全部责任的同时，要保证校长获得充分的权力。
根据我们的了解，目前不少地方性专门规章与国家级专门规章一样对校长基本权力的规定不完备。虽然经济发达地区的北京在《北京市中小学校长工作意见》第四章中，（注：北京市教育委员会人事处：《大力推进中小学内部管理体制改革》，中国纺织出版社2000年版，第222页。）对“校长的主要权限”作出了规定，但其确实还有待于进一步明确与完善。
比如，第四章第十四条规定：“校长有权对本校的教育教学和行政工作进行决策和统一指挥。”但是，根据管理理论与实践，如果校长在重大问题服从上级领导和进行民主管理的基础上，还没有“最终决策权”，那么校长在学校日常事务管理中，只能享有“决而不断”的权力。显然，“进行决策”含义模糊，它并不等于授予了校长“最终决策权”。
再如，虽然第四章第十四条至二十条对校长的决策指挥权、干部任免权、改革权、财务权、奖惩权等作出了某种规定，但对校长权力受到干扰后应享有的审诉或救济途径却没有作出规定，因而校长权力保障的法律规定还有待于进一步完善。
我国是一个成文法占据法律体系主体地位的国家，因此，如果现行“教育法”及国家和地方其他教育法律法规都没有就校长基本权力作出明确、具体、系统和完备的规定，那么，纵然人们可以在法理上进行演绎或推论，但其毕竟不能成为完善的法律规范。
三、简短的结论
这样，根据上述分析，从我国具体的法律条文出发，联系当前的校长工作实际，我们能够得出的结论只能是：第一，校长负责制的法律依据不够明晰、具体和完备，它不能在法律上面、有效地保障校长获得充分的权力去履行职责；第二，校长的权力可能很大，也可能很小，而这可能取决于校长个人的努力、魅力以及与上级领导的关系等法律参照系之外的因素。因此，当前必须继续加强有关校长负责制和校长权力的立法工作，以理顺校长工作中的权力关系，进一步促进学校内部管理制度化、法制化。