公共科技政策工具分类方法及其应用
——基于政府发文视角的研究
丁云霞
（黄河水利职业技术学院，河南 开封 475004）
摘 要： 针对政府发文的特点，分别从供给面、环境面和需求面建立了公共科技政策工具的分类方法。其中，供给面包括人力资源、中介服务、科技基础设施建设等，环境面包括综合规划、产业发展、财政与税收、管制与奖励等，需求面包括外贸与进出口、成果交易等。以“十二五”期间河南省政府所发布的338 份公共科技政策为样本进行实证分析，总结出现有公共科技政策工具的特点，如，偏重环境型和供给型政策工具，轻需求型政策工具；环境型政策工具中综合规划工具占绝对主导地位；需求型政策工具严重不足；供给型政策工具相对均衡等。分析结果可以为公共政策的颁布、修订及完善提供参考。
关键词： 公共科技政策；政策工具；分类方法；供给面；环境面；需求面
0 引言
公共科技政策是一个综合体系，是政府为了弥补市场失灵，促进公共部门及私人部门的技术创新而制定的一系列干预、规制和引导科学研究、公共技术开发以及促进科学技术成果产业化的政策的总称［1］。公共科技政策通常涉及科学政策、技术政策、技术创新政策、产业技术政策等概念［2］，分析公共科技政策需要借助一套科学的、系统的分析工具。从广义角度看，很多政策本身即是政策工具，对政策分类工具的研究无形中就是对政策的研究［1］。自从Rothwell＆Zegveld［3］对创新政策进行研究以来，国内外众多学者在此基础上开展了大量富有成效的研究，如苏竣结合中国国情在Rothwell＆Zegveld 研究的基础上进行了系统分类［4～5］。现有研究主要是针对特定政策文本进行分析，极少有人对某一特定部门的发文进行分类研究，而从这一角度进行研究可以更深入地掌握科技政策的规律，可以更精确地把握现行政策的特点，发现不足并针对性地提出建议。
1 公共科技政策工具
本文在Rothwell＆Zegveld［3］和苏竣［4］的研究基础上，将公共科技政策分为两层，第一层包括供给面、环境面和需求面，第二层把供给面、环境面和需求面又分别分为若干方面。
人们也许对普里尼-蒙哈榭和夏沙尼-蒙哈榭的白葡萄酒更为崇拜，但我却对圣多班的白葡萄酒情有独钟。它的地理位置相当独特，坐落在Mont Rachet和Montagne du Ban形成的山谷中间，山谷出口处的北部是普里尼-蒙哈榭，南部是夏沙尼-蒙哈榭，自然形成了一个三足鼎立的形态。拥有165公顷葡萄园的圣多班村酿造大约70%的白葡萄酒和30%的红葡萄酒。我更加喜欢这里的白葡萄酒，杰出的圣多班白葡萄酒带有迷人的花香；较高的海拔让这里的酒有着鲜明的新鲜酸度，并不肥美，最叫人喜欢的是它们极其出色的矿物般质感，以及无比优雅的酒体。
1.1 供给面政策工具
供给面政策工具包括，政府通过人才、信息、中介、基础设施建设等方面的支援，直接扩大技术的供给，改善经济活动相关要素的供给状况和供给条件，从而推动技术创新和新产品开发。供给面政策工具又可分为3 个方面。
疼痛作为一种常见的临床症状，是患者就医最常见的原因［1］;但不充分的疼痛治疗仍然普遍存在［2-4］。近年来，国内也开始越来越多的关注疼痛教育，研究表明，有效疼痛管理的主要障碍是护理人员及患者对于疼痛相关知识的缺乏［4］。对护士开展疼痛继续教育培训可显著提高护士的疼痛知识水平，改善护士的疼痛管理行为。故对相关人员实施疼痛教育不仅是迫在眉睫的需要，更是促进有效疼痛管理的重要举措。现就疼痛教育的现状及进展综述如下。
1.1.1 人力资源
编制企业定额之前首先要明确它的性质。首先，《贵冶土建定额》属于预算定额。建设项目建设期费用构成分：估算、设计概算、工程图预算、项目最终结算，财务决算等［1］。该定额主要用于全厂范围内的生产检修项目的招投标及预结算阶段。所以定性它为工程计价定额中的预算定额。
1.1.2 中介服务
依据上述比较框架，分别对大陆苏教版和台湾康轩版教材中分数除法的内容进行了比较与分析．首先，合作者分别独立通读两个版本的教材，理解其各自的编排意图与思想，以及所涵盖的分数除法相关数学知识及其整体结构与编排顺序，并经沟通交流、研讨分析，达成共识．其次，合作者分别依据分析框架开展对比阅读，采集、编码数据，整理分析并适当表述，经沟通交流、研讨分析，达成共识（在编码过程中，3位作者分别对文本进行统计，并在编码后比对3者之间的一致性程度，最终3者之间的一致性程度达80%，可以确保研究结果的信度和效度）．最后，整合上述“阅读结果”，得出大陆苏教版和台湾康轩版教材中“分数除法编排”在横向和纵向上的异同．
中介服务方面的政策工具包括，政府在承接产业和技术转移过程中发挥中介功能，为产业、技术输入方与本地承接方之间搭建桥梁；为当地招商引资搭建活动平台，推进对外开放。
在过去的艺体类大学英语教学中，教师往往基本只强调词汇与语法结构而忽视篇章教学，采用“填鸭式”教学法，即先大量分析和串讲，然后进行机械性的重复操练，最后让学生背单词。我们常听学生抱怨说大学英语课堂教学枯燥乏味，一篇课文学完后脑里几乎只剩下零散的词汇，即使费劲记住了，也大多不会用，因而逐渐失去了学习的愿望和积极性。针对这一状况，我们对艺体类大学英语课堂教学进行了改革，创设问题情景（即具有一定难度，需要学生努力克服，而又是力所能及的学习情境），实施启发式教学，因为只有富有挑战性而又可以企及的并能激发学生思维的课堂学习才具有强大的吸引力，对学生的学习动机也才具有强烈的激发作用。具体做法如下：
科技基础设施建设方面的政策工具包括，政府为了保护经济活动的顺利进行，加强社会信用体系建设，提升服务能力，为社会公众参与科技创新活动提供保障；促进工业化和信息化融合，加快信息网络设施建设，在现代信息技术广泛普及的基础之上，政府借助“互联网+”、云计算及其他信息化手段，通过提高信息资源的管理和利用水平，提供网络与信息安全保障，使各种科技创新活动的功能和效率大幅提高。为适应经济建设和科技进步发展需要，政府科技计划项目直接建设或激励其他组织建设各类生产力促进中心、高新技术创业服务中心、工程技术研究中心、科技创业中心等，面向中小企业提供社会化、产业化的公共技术服务和孵化服务等；构建面向社会开放的数据资源共享机制，挖掘数据资源潜在价值，促进社会数据资源最大限度开放共享和高效利用。
1.2 环境面政策工具
环境面政策工具包括，政府通过财务金融、租税制度、法规管制等政策影响经济活动的环境因素，为社会组织进行技术创新提供有利的政策环境，间接推动技术创新和新产品开发。环境面政策工具又可分为4 个方面。
1.2.1 综合规划
综合规划方面的政策工具包括，政府通过规范的程序，确立经济发展战略，制定宏观发展规划，通过阐明政府战略意图，明确发展重点，引导市场主体行为，为政府履行相关职责提供依据；通过对要达成的各类目标（不包括具体产业）及远景做出总体描述和勾画，为各类技术创新和科学创新活动的开展描绘出宏观远景规划或具体实施办法。
人力资源方面的政策工具包括，政府有关职能部门根据经济发展需要，积极完善各级教育体系和培训体系，加强教师队伍建设，建立完备的人才发展规划（包括学前教育、义务教育、职业教育、高等教育、继续教育、专业技能培训以及各类人才引进等），提高公众技能，整合人才、劳动力、大学生、农民工、残疾人等各类人力资源市场，培育人力资源服务产业，健全人力资源市场运行机制；通过激发全社会的创新创业活力，营造良好的创新创业生态环境，发挥创业带动就业的倍增效应。
1.2.3 财政与税收
需求面政策工具包括，政府通过鼓励外贸与进出口，为企业提供科技成果平台等政策，营造市场需求，开拓并稳定新技术应用市场，从而拉动技术创新和新产品研发活动。环境面政策工具又可分为2 个方面。
1.2.2 产业发展
财政与税收方面的政策工具包括，政府通过风险投资、天使投资、信用贷款等手段，改善融资环境，完善融资渠道，促进有效信贷投放，抑制金融机构筹资成本不合理上升，缩短企业融资链条，提高贷款审批和发放效率，加大债券市场融资力度，建立银企对接长效机制，积极发挥保险、担保的功能和作用，解决企业特别是小微企业的融资问题。政府给予从事经济活动的组织或个人赋税上的减免，包括投资抵减、加速折旧、延期纳税、再投资退税、出口退税、即征即退、先征后返、加计扣除或税收抵扣等，以鼓励企业增加研发投入、提高自主创新能力，鼓励先进技术推广和应用，鼓励高新技术产业发展，吸引高素质人才。
1.2.4 管制与奖励
为保证槽孔的安全和质量，护壁泥浆生产循环系统的质量控制关系到槽壁稳定，是冲孔速度、钻头磨损及成槽的必备条件。针对施工特点，本工程采用优质膨润土为主、少量黏土为辅的泥浆制备材料。质量控制主要指标为:比重 1.1～1.3，黏度 18～25 s，含砂率不大于5%，胶体率不小于95%，必要时加适量的添加剂。
归因理论认为，不同的归因会直接影响人们的工作态度和积极性，进而影响随之而来的行为和工作绩效。例如，人们若把失败归因于努力程度不够这样相对不稳定的内因，则可能增强学习者更加努力去学习的动力。而如果把学习失败归因于自己能力低这样一类稳定的内因，则失败后不能增强学习者今后努力行为的坚持性。
1.3 需求面政策工具
产业发展方面的政策工具包括，政府从当地实际状况出发，充分考虑国际国内及区域经济发展态势，对当地产业发展的定位、产业体系、产业结构、产业链、空间布局、经济社会环境影响、实施方案等所做出的一年以上的科学计划。
1.3.1 外贸与进出口
外贸与进出口方面的政策工具包括，为适应经济全球化发展的新趋势，更好地利用国际国内两个市场、两种资源，加快经济结构战略性调整，增强企业国际竞争力，促进经济全面协调可持续发展，推动具有比较优势的企业“走出去”，促进产业结构调整，大力开拓国际市场。政府也可以通过进出口管制拉动重点科技领域或产业发展目标，包括贸易协定、关税、技术标准、汇率等，协助企业办理进出口业务。
Helveston综合征为外斜A征、上斜肌功能亢进和DVD共同组成的一组眼肌运动的三联征，临床上比较少见。Helveston[1]在1969年首次描述了该病的临床特征。本病的治疗以手术为主，手术目的是使两眼在各个注视眼位达到运动协调，保持双眼视轴平行，为双眼单视功能的发育提供机会。本文对在我院确诊并手术的的5例Helveston综合征病例进行回顾分析。
管制与奖励方面的政策工具包括，政府通过设定企业制度、产业政策、行业标准、环境及健康标准等措施，加强市场监管，营造尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造的社会氛围；对在科技创新领域表现突出的组织和个人进行奖励，发放特殊津贴，以发挥其示范引领和带头作用；为了维护知识产权人的合法权益，使知识产权人的智力成果发挥最大的经济效益和社会效益而制定各项规章制度，采取相应措施与策略，打击涉及利用互联网发布虚假违法广告、销售假劣商品等各类侵权行为，加强商业秘密与专利保护等。
1.3.2 成果交易
1.1.3 科技基础设施建设
成果交易方面的政策工具包括，政府直接或间接协助企业参与设立研发或销售机构，以促进成果国际化，从而拉动创新活动的开展。
2 公共科技政策工具分类方法的应用
本文以河南省政府在“十二五”期间所发布的338 份公共科技政策为样本，利用公共科技政策分类工具进行逐年分析。所有文件均来源于河南省政府官方网站。
本文研究内容的分析单元为单份政策文本，据此对已遴选出的338 份公共科技政策文本根据政策标题抽取出政策工具，并按照发文号进行编码。依据已构建的政策分析框架，将分析类目定义如下：①第一层分析——供给型、环境型、需求型等。②第二层分析——具体的政策工具，包括人力资源、中介服务、科技基础设施建设、综合规划、产业发展、财税与金融、管制与奖励、外贸与进出口、成果交易等。
2.1 第一层分析
依据政策分析框架，将分析单元归入相应的分析类目，可以得到河南省“十二五”期间公共科技政策第一层政策工具的分配数量表及比例（如表1 所示）。总体上看，338 份公共科技政策文本兼顾了供给面、环境面、需求面政策工具的运用。从各类工具所占比例可以看出， 环境型政策工具数量占比最高，所有年份均在60%以上，2013 年达到78.95%；其次是供给型政策工具，在20%左右；占比最少的是需求型政策工具，不足10%，2011 年低至3.39%。这表明， 河南省政府更倾向于采取间接影响的策略，通过为社会组织提供有利于技术创新的政策环境，间接推动技术创新和新产品开发。但需求型政策的严重缺乏会导致科技创新产业的拉动力严重不足。
表1 第一层政策工具分配数量及比例
Tab.1 The first level allocation and proportion of policy tools
2.2 第二层分析
从第二层政策工具分类占比情况 （如表2 所示）可以发现，在环境型政策工具中，综合规划类独占鳌头。综合规划是一种战略性的全局部署方案，在相当长的时期内成为政府配置科技资源、引导科技投入、推动科技为经济发展服务的主要形式和重要政策工具之一［4］。其次是管制与奖励类和产业发展政策类，占比最少的是财税与金融类。财税与金融政策的不足，会影响科技创新的资金投入，不利于防范科技创新的不确定性、外部性、高风险性和信息不对称性。
在供给型政策工具中，最受关注的是人力资源类，平均在10%左右，其目的是为河南省科技创新与发展做好人力资源的培育和储备。其次是科技基础设施建设类和中介服务类。
在需求型政策工具中，仅有外贸与进出口工具得到了少量使用，如《河南省人民政府关于加快转变外贸发展方式促进对外贸易跨越式发展的实施意见》和《河南省人民政府办公厅关于培育外贸竞争新优势促进外贸稳定增长的实施意见》。成果交易政策严重不足或缺失。
油箱表面增加0.64 m2的肋板，同时将油箱体积增加100 L、200 L(图9)，油液最终温度为94.7 ℃，92.4 ℃。结果表明同时增加肋板和油箱体积也无法将油液温度降低到80 ℃(图10)。
这些未曾涉及或所占比例过低的政策项目，为后续出台的政策预留了需填补的空白和空间，应有针对性地加强对这类政策工具的使用。
表2 第二层政策工具分配数量及比例
Tab.2 The second level allocation and proportion of policy tools
3 河南省现有公共科技政策工具的特点及相关建议
3.1 重环境型和供给型政策工具，轻需求型政策工具
整体而言，在“十二五”期间，河南省公共科技政策偏向于环境型和供给型政策工具的运用，尤其是环境型政策工具， 应用比例最高达到60%以上（2013 年78.95%）。这说明，河南省政府更倾向于采用间接影响和直接扩大供给的策略促进科技创新与发展，需求型政策工具的应用没有引起河南省政府的足够重视。然而，在市场经济条件下，“需求拉动”的作用比“供给推动”来得更直接、更有效，被普遍认为是影响技术创新方向和速度的重要工具［6］。但就每种类型工具中具体的政策工具而言，工具的运用存在不同程度的过溢、不足或缺失。因此，河南省政府应转变思路，对公共科技政策体系进行合理布局和优化完善，既要防止某类政策工具的“供给缺失”，也要防止“供给过溢”，以充分发挥各类型政策工具对公共科技发展和创新的直接或间接作用，促进各类政策工具之间相互补充、相互促进，以利于政策工具的绩效得到最大化利用。
3.2 环境型政策工具以综合规划工具占绝对主导
环境型政策工具是使用最广泛的政策工具，其中综合规划类占绝对主导地位，在所有9 种工具中，仅综合规划一项就占据了三分之一以上（2013 年最高达47.37%）。这说明，河南省政府多针对公共科技创新与发展制定宏观计划或战略，从指导思想与原则、发展目标、工作任务等方面对“十二五”阶段科技创新与发展工作进行宏观部署。但是，财税与金融工具更能满足企业在研发等阶段对资金的需求，也更能引导企业主动进行科技创新，而现行的政策体系并没有突出对上述政策工具的运用——相关文件所占比例过低。鉴于此，河南省政府必须加快对环境型政策工具的合理布局和结构优化，不仅要对科技发展和创新进行宏观部署或规划，还应充分发挥其他政策工具的作用，以利于环境型政策工具组合效应的发挥。
3.3 需求型政策工具严重不足，几乎全面缺失
从总体上看，需求型政策工具侧重于强调从鼓励市场需求的角度促进创新，这是未来政策工具使用的发展方向。然而，河南省在“十二五”期间，仅有15 个外贸与进出口文件和2 个成果交易文件，需求型政策工具在所有政策工具中占比不足10%（2013最低至3.51%），且需求型政策工具内部出现严重的结构性失衡。作为供给导向型政策工具的重要补充，需求导向型政策工具已经成为世界各国提高技术创新竞争力的主要政策工具，科学技术的发展动力越来越从“供给”转向“需求”。河南省政府要进一步扩大需求型政策工具的使用，促进进出口贸易的发展，为各类科技产品交易搭建平台，实现技术创新的价值和市场需求。
3.4 供给型政策工具相对均衡，但仍需改善
供给层面政策工具内部的组合并没有出现严重的结构性失衡，政策制定相关部门在人力资源、中介服务、科技基础设施建设等政策方面都有所兼顾。同时，突出了对“人才”的培养和供给，以缩短省内外及与国外企业的差距，不断为科技创新输送新鲜血液。众所周知，河南省是一个人口大省，如何从人口大省转变为人力资源强省，是省政府一直努力的方向，这条路还很漫长。河南省政府在人力资源政策上，要长远规划和设计，不断克服人才外流、高质量高水平科教资源缺乏等难题，改善环境建设，以科技创业吸引人才。至于其他两个基本政策工具，特别是中介服务政策，仍有待进一步加强。
4 结语
本文以河南省政府“十二五”期间发布的公共政策文本为研究样本，利用公共科技政策工具，对政策文本进行两个层面的定量分析。分析结果表明，河南省政府在科技政策工具的分布上存在不均衡现象。公共科技政策工具可以用于特定部门的发文分类研究，分析各类型政策中政策工具的使用情况，能够反映现行政策的特点及不足，有利于政策的修订和完善。
参考文献：
［1］ 赵筱媛，苏竣.基于政策工具的公共科技政策分析框架研究［J］.科学学研究，2007，25（1）：52-56.
［2］ 邢怀滨，苏竣.公共科技政策分析的理论进路：评述与比较［J］.公共管理学报，2005，2（4）：42-51.
［3］ Zegveld，Walter.Industrial innovation and public policy［M］.London：Frances Pinter，1981：57-61.
［4］ 苏竣.公共科技政策导论［M］.北京：科学出版社，2014：90-128.
［5］ 张雅娴，苏竣.技术创新政策工具及其在我国软件产业中的应用［J］.科研管理，2001，22（4）：65-72.
［6］ 王秋菊.我国技术创新政策的分析［D］.沈阳：东北大学，2004.
中图分类号： TV213.9
文献标识码： B doi：10.13681／j.cnki.cn41-1282／tv.2019.02.022
收稿日期： 2018-09-21
基金项目： 河南省软科学研究计划项目：河南省科技创新政策文本量化研究（172400410175）。
作者简介： 丁云霞（1981-），女，河南桐柏人，讲师，硕士，主要从事高校商务英语专业的教学与研究工作，研究方向为公共政策和高职教育管理。
[责任编辑 靳晓颖]
标签：公共科技政策论文; 政策工具论文; 分类方法论文; 供给面论文; 环境面论文; 需求面论文; 黄河水利职业技术学院论文;