公共利益的确认与我国征地制度改革，本文主要内容关键词为：公共利益论文,制度改革论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，农村特别是经济发达地区城市周边的农村地区，土地征用广泛而频繁。城市化、工业化的进程，必然伴随着农地向非农用途的大量转变。按照法律的规定，征地权的行使必须符合公共利益。但现实中地方政府很多征地行为都属于非公益性的，引发了诸多社会矛盾。因此征地制度的改革提上国家重要议事日程，2005年和2006年两个中央一号文件中都提出要加快征地制度改革步伐。在征地制度改革中，是否要对征地的前提——公共利益进行确认？如何确认？如何从公共利益的角度完善我国的征地制度，成为解决问题的核心要件。
一、关于征地制度中公共利益的确认
1.对土地征收征用中“公共利益”目的的争议
目前国内学者对于土地征收征用中是否应遵循公共利益目的存在两派不同的意见。一派的意见占主流，坚决主张在土地征用中严格而清晰地界定“公共利益”，从而防止征地权的过度使用，这是保护私权的重要手段，是防止公共利益泛化和虚化的必要手段，是我国进行民主化、法制化建设的体现，是保障失地农民权益的根本。[1]另一派认为公共目的的规定不符合我国的国情。原因有三：其一，经过规模浩大的土地资源国有化以后，目前我国土地所有权只有国家所有和集体所有两种，并无土地私有者，故宪法修正案关于征地必须基于“公共利益需要”的规定已无存在基础。其二，若法律规定国家征地须以“公共利益”为唯一目的，则卡死了土地使用权的来源，阻滞了这种单向流动的土地使用权的市场，必然对城市化、工业化发展形成障碍。其三，在实践上允许为经济建设征收征用土地，现实的做法已对“公共利益”有所突破。这有损宪法的权威，不利于约束行政机关严格依法实施土地征收征用，也不利于被征地者配合政府的征收征用行为。[2]
到底应不应该在土地征收制度中界定“公共利益”呢，必须要对“公共利益”的概念进行深入地解读。
2.公共利益的基本内涵与特征——土地征收中要澄清的问题
公共利益是社会生活中使用频率最高的概念之一，内容十分丰富。在西方，公共利益的观念最早起源于古希腊。亚里士多德从“整体国家观”出发，认为国家设立的目的是为了实现最高的“善”，而这种“善”在现实社会中的表现形式就是国家的整体利益即公共利益。在传统中国，从“君权神授”的政权法律观和“行王道，施仁政”，“施政以德，如北辰居其所而众星拱之”的治国目的和方略中可以看出，统治者的统治依据、手段和目的之一就在于实现国家作为一个整体的利益。随着时代的变迁和社会的发展，不同时代或同一时代的不同国家对公共利益的理解会有不同，但现代民主国家，政府的重要职能之一就是要为社会提供市场所不能提供的公共用品和公共服务，从而以一个比较低的成本支出，获取更大的、更多人的社会利益，以实现社会整体的长远发展，满足社会公共利益的需求。[3]
公共利益是一个与私人利益相对应的范畴，它是指一个社会中的全体成员为了整体社会的稳定和发展，通过建立社会组织，进行有组织的社会行为而获得的利益。这一概念没有明确公共利益应当包括哪些内容，只是阐明了利益的指向性。从这一意义上，公共利益往往被理解为一种价值取向，是一个抽象的、虚幻的概念。受语言的局限性和公共利益广泛性的影响，相关法律没有对公共利益做出明确的界定。学者一致认为公共利益概念是一个不确定法律概念，但对于公共利益概念的内涵则众说纷纭、莫衷一是。“公共利益”的确是一个没有严格、确切标准和范围的不确定法律概念，但不等于没有标准和范围。既然界定这一概念的核心（内涵）难度较大，我们可以根据公共利益的特征和基本标准，判断出某项利益是不是公共利益。
从公共利益的产生原因和社会作用中可以看出，公共利益具有以下特征：[4]
第一，利益的公共性。“公共利益”的基本标准是其“公共性”，即该利益是相应社会共同体（社会共同体可以是国家、地区、社会组织，乃至地球村）全体成员或大多数成员的利益，而不是个别成员或少数成员的利益，例如，同样是征地和拆迁，一些政府官员是为改造城镇危房、改善乡村交通道路条件，或者是为了建学校、修福利院等；而另一些政府官员是为制造“政绩”或满足开发商的赚钱愿望大兴土木，这怎么判别呢？某种利益是不是“公共利益”，我们当然不能只看行为者自己所作的主观目的宣示，而要通过分析其行为内容、行为过程和行为客观结果（是否为相应社会共同体全体成员或大多数成员提供福利）找出问题的答案。当然，公众是一个很模糊的概念，利益又有一定的价值判断性，任何利益经过多层推理和联系都会与公共利益相关联。所以，判断某项利益应该坚持直接性原则，该项利益与大多数人利益直接相联系，并通过民主程序反映大多数人的意志。
公共物品和公共服务是公共利益最主要的现实的物质表现形式。从公共物品的非竞争性和非排他性来看，它们在形式上保证了公共利益“共有”的性质。
第二，公共利益的非营利性。在社会主义市场经济条件下，社会可以有效供给的私人产品完全可以通过市场解决，政府只应在市场失灵的领域为社会公众提供公共物品，这既是政府的职能也是政府的权力边界。这就决定了公共利益不是政府为了盈利而采取的措施。
第三，公共利益的公正性。公共利益不是凌驾于私人利益之上的，它只是不特定的个人可以同时享有的一种利益。公共利益最终必然还原于个人利益，被个人所感觉到。“公共利益的优先应当是在充分尊重和保护个人利益的前提基础上的优先，……完全否认个人利益的基础性的所谓公共利益，往往是少数权力阶层谋求个人私利的借口和掩饰其滥用权力的挡箭牌”。因此，因公共利益的需要发生征收征用时，必须对人们遭受的损失予以充分、完全的补偿。各国宪法均规定了事先补偿的原则。同时，国家为公共利益实施征收征用行为，必须遵循比例原则——在非必要时不可侵犯公民的基本权利；必须使相对人利益的不利影响限制在尽可能小的范围内，从而使行政目标的实现和相对人的利益处于适度的比例。
第四，公共利益的层次性。这是指公共利益因共同体的大小不同而分成不同的层级。从公共物品的构成来看，纵向上它包括国际性公共物品、全国性公共物品、地方性公共物品和社区性公共物品；横向上，同一层次的公共物品可分为基础性的公共物品、管制性的公共物品、保障性公共物品和服务性公共物品。由此可见，公共物品的层次性和多样化实际上体现了公共利益的层次性和多样化。
第五，公共利益的不确定性。公共利益的内容具有一定的弹性，因时代发展，社会文化、法律、经济和体制的不同，对公共利益的价值判断不是单一的，而是多元的。某项利益是否符合公共利益不仅要看当前状况，也要有长远眼光，平衡经济发展与环境保护、历史文化发展以及社会整体进步的关系。
3.征地制度改革必须对公共利益进行严格界定
(1)土地征收中公共利益的界定是为了保护农民的私权
从以上的分析可以看出，在土地征用制度中界定公共利益，实际上是限制政府在征地过程中过于宽泛的自由裁量权，防止政府滥用征地权，侵害私权。
在我国土地征收对象是集体土地，而集体土地所有权与私人房屋、农民土地承包权等私人财产权紧密相关。所以土地征收实际上是对农民私人权力的限制。这种限制的原因是存在公共集体利益高于少数人个人利益的理论假设。为了维护社会更大的利益，农民才将自身利益授权国家行使。而农民及农村集体一旦授权政府，就处于代表国家实行管理的政府管理之下，处于弱势地位。为了平衡的正义，维护私人权力，西方国家普遍确立了私权神圣的原则。但按照公共管理的选择理论，政府除了代表公众利益外，还有自身的利益。政府为降低行政管理成本，实现自身利益，甚至为了方便自己行使权力，就存在着公共利益滥用的可能性。
为了防止政府对公共利益的滥用而侵害农民的土地财产权，就必须限制个人财产权行使的前提条件——对公共利益作出清晰的确认。因此，“公共利益的需要”是长期以来我国宪法层面的一个重要概念，是征收、征用或者征购的存在前提，尤其是改革开放以来，这个概念成为体制改革和法制建设过程中的一个非常重要的价值基准——调整各种利益，均衡各种需求，解决各种纠纷，创设各种机制，制定各种规范，都离不开这一价值基准。
(2)我国土地征收制度中公共利益界定不清的不良后果
我国土地征用制度实际上是为了满足公共利益要求和制度需求双重目标，其中大多数情况下是为了满足制度需求。[5]由于制度需求下所征用的集体土地往往用于经营性建设项目，这就引起了征地后产生的明显的土地增值现象。而在征用过程中对原土地所有者和使用者又实行低价补偿政策，即按农用土地征用前三年的平均年产值进行补偿，使得征地过程中土地增值的大部分都转移到政府和用地单位手中。由于用地单位以低廉的价格取得土地使用权，不能抑制用地者节约用地，反而使城市周边用地因需求过高而加剧了农地非农化，耕地保护受到了可怕的威胁。政府在制度壁垒下形成了强制性买方垄断市场，即使对农民利益做出较高的补偿，也不能从根本上消除政府的制度性寻租行为，这在一定程度上削弱了政府的公信力。同时由于利益分配不均衡，农村集体、农民、政府和用地单位之间的利益出现了极其严重的不平衡，引发了征地纠纷。而制度需求下开发商的高回报率以及远远高于征地补偿的土地出让价格令农民感到极不公平，非公共利益性质的征地行为严格侵害了农民的土地发展权，黑市交易是市场成为农民的理性选择，[6]这进一步加剧了土地征用过程中的复杂性和混乱性。
由于我国现行法律中关于土地征用的规定中存在自相矛盾之处，公共利益的界定模糊，导致土地征收权的滥用，结果是侵害了农民合法的土地权益，人为扩大了人地矛盾，加剧了农村剩余劳动力的压力，成为影响农村经济发展和社会稳定的核心问题之一。
相比之下，在大多数市场经济国家，尽管政府也有权在强制的基础上获得土地，但它被严格限定于某些特定的情形——政府只有在市场运作不能很好地满足公共利益的需要时，才会动用这一非同寻常的权利。
因此，必须在征地制度中严格而清晰地对公共利益进行确认，这是保证征地制度改革合理性和完备性的核心要件。
至于对土地征收中公共利益目的性的严格限定是否会减少城市的土地供应，阻碍城市化和工业化的进程，这是对原有征地制度固化的错误理解。实际上国务院发展研究中心“中国土地政策改革”课题组提出的土地政策改革的目标包括对农田进行保护，通过土地的市场化流转促进农业生产效率的提高，通过市场机制为城市的扩张提供土地，并以土地资产作为政府可持续的公共收入的基础等。这种改革应沿着既规范政府公权力又保护农民权利的路径进行，改革取向是引入市场机制，打破征地垄断。只要在土地制度市场化改革中采用整合性方法，如扩大土地拥有者的权利，尝试由集体拥有者直接供地的方式等就可以解决供地受限的难题。
二、从公共利益的角度完善我国征地制度
1.明确界定土地征收中公共利益的范围
我国现行《土地管理法》没有对公共利益做出明确规定。根据该法第43条规定，其实把公共利益范围扩展到了“任何单位和个人进行建设用地”范围，非公共利益性的工商经营用地都被包括进去。这样界定比国际上宽泛界定还要模糊，为政府提供了很大的解释和操作空间。尽管对公共利益的准确定义非常困难，但为了防止公共利益的范围泛化，给公权侵害私权以可乘之机，有必要在立法上对土地征收公共利益的范围具体化。借鉴多数国家的经验，应从土地征用目的、过程及效果三方面来界定和解释公共利益。在立法技术上，一般都在宪法中概括规定，而在相关的具体法律中，必须明确公共利益的范围。借鉴以梁彗星教授为首的物权法起草小组对公共利益界定的模式，采取列举及概括的混合立法模式。列举项可使抽象的公益内容具有明确的现实可操作性，限制土地征收权的滥用，而概括项又可使公共利益的内容具有适时的灵活性，以适应迅速发展的需要。公共利益之外的用地，不能动用国家的征地权力，由农村集体土地所有者直接供地。
2.设立认定“公共利益”的方法和程序
这也许比界定“公共利益”的标准和范围更为重要。因为什么行为最终对社会共同体全体成员或大多数成员有利（即“公共利益”），公权力主体往往难于在行为前准确判断（即使其想追求“公共利益”），但社会共同体每个成员对相应行为是否符合自己的利益则比较容易判断。因此，公权力主体在实施公权力行为前，先通过一定方式、途径（如网络、媒体、座谈会、听证会、论证会等）征求和听取相应社会共同体的意见，由“公共利益”的主人自己来判断和认定相应公权力行为是不是符合自己的利益（即“公共利益”），也许是发现和识别“公共利益”的最好的方法和程序。
2004年10月，国务院颁布了《国务院深化改革严格土地管理的决定》（28号文件）。与以前的土地法规相比，该《决定》增加了“告知”程序，对于健全征地程序有所助益。但“告知”仅是知情权，而对被征地人赋予参与权则没有涉及；也没有关于争议协调和纠纷裁决的明确细则。考虑到我国长期以来“重实体，轻程序”的传统，这就有必要从土地法规上规定公开的征地程序，充分保障有关土地权人的知情权、参与异议权和司法救济权，形成土地权和司法权对行政权的制衡机制，确保征用的土地与所追求的公共利益目标相当，在很大程度上防止农村集体等相关组织和部门侵害农民权益，提高被征地农民对征地事项的认可度、合作水平和满意度，减少群体冲突事件发生。
在确认方式与程序的制度选择上，可采取听证会、法院诉讼和仲裁三种方式。但这三种法律制度对于公共利益的确认都有一定的局限性，需要在制度设计上合理组合使用，关键是要排除确认机关与行政机关的利益以及行政机关对确认机关的干涉，确保确认机关的中立性，同时接受司法最终审查。
3.完善公益性用地的补偿制度
土地征收补偿制度应包含三方面的内容：明确征地的补偿标准，合理的补偿分配以及事先补偿的原则。
现行的补偿标准配合广为施用的征地权力，已导致社会的不满。在确立对土地征收的公共利益范围后，建设用地就分为两类：公益性用地与非公益性用地，对其补偿标准也有所差异。公益性用地可采取不完全补偿的方式，非公益性用地采取完全补偿的原则。从长期来看，要确保公平对待失地农民，让失地农民的经济状况与征地前相同，应运用能真实反映土地价值的补偿标准，这需要以一个城乡土地市场来确定土地的价值。在土地市场未发育起来之前，以集体建设用地形成的市场价格为补偿基准更为恰当。
征地补偿的分配是中国特有的问题。实地调查显示，有关征地补偿分配的现行法规和实践的结果，是征地补偿费大多被乡镇政府和集体组织拿走，失地农民获得的补偿只有很少一部分甚至没有。[7]征地制度改革应弥补这一缺陷，明确公益性用地征收补偿的受益主体，要求集体将所有或大部分土地补偿费分配到受征地影响的农户手中，并建立有效的保障措施，如将土地补偿费交给通过契约建立的中介监督机构，由其下发到农户手中。
借鉴世界主要国家土地征收先予补偿的通例，建立事先补偿的原则。在土地征用前，必须对被征地者就补偿的范围、标准、方式、补偿金支付等问题达成协议，以更好地保障被征地者的权利。[8]
4.开放集体土地一级市场，提供非公益性用地的供给
非公益性用地不能通过强制性的征地方式获取，必须通过其他渠道供给。在目前土地制度下，开放集体土地一级市场是比较现实的选择。实际上集体建设用地的隐性市场普遍存在，集体建设用地市场亟待规范运行，为此，农村集体建设用地市场必须在政策和法律上寻求根本突破，需要制定科学的管理制度和配套制度。[9]首先从根本上改变土地制度的二元性，实现农村集体土地与城市国有土地的“同地、同价、同权”；其次，修改《土地管理法》中禁止集体建设用地出租、转让的条款；第三，改造农村集体所有制，确保农民成为土地流转受益的主要获得者；第四，制定严格的管理制度，如集体土地用作城市建设必须受土地利用总体规划的制约等，杜绝农民集体或个人为获取土地出让利益而过度出让土地。