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[中图分类号]D921.8 [文献标识码]A [文章编号]1001-7623(2001)02-0039-05
我国是一个统一的多民族的国家。实行民族区域自治，是我国的一项基本政治制度，也是党和国家正确解决我国民族问题的基本政策。民族区域自治制度，就是在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。在民族自治地方依法制定自治条例，是民族自治地方的自治机关行使自治权的最重要体现。我国实行民族区域自治的地方，共有省级自治区5个，地级自治州30个，县级自治县（旗）120个。到目前为止，我国已有的自治州和自治县（旗）基本上都制定了自治条例，只有5个自治区的自治条例至今尚未出台。
我国自从中国共产党十一届三中全会召开，进入社会主义民主和法制建设时期，至现在20年已经过去了，为什么我国5个自治区的自治条例却难以出台呢？对于制定各个自治区自治条例的问题，笔者意欲对起草和修改自治区自治条例草案的过程，各自治区自治条例未能及早出台的原因，以及具备何种条件自治区自治条例才能出台等问题，进行一些探讨，谈谈自己的看法。
回顾各自治区自治条例（草案）的起草和修改过程，先以内蒙古自治区为例。内蒙古自治区自治条例（草案），自1980年开始，历时13年，经内蒙古自治区五、六、七、八等4届人大常委会，先后起草并修改计21稿，到1993年形成自治条例纲要止，为22稿，可谓费时费工极大。
远在1980年6月，内蒙古自治区党委依据当时的宪法和地方组织法的规定，决定成立内蒙古自治区自治条例起草委员会，着手自治条例（草案）的调查研究和起草工作。到1982年2月，已先后形成自治条例（草案）第1稿至第5稿。
1984年民族区域自治法颁布实施后，内蒙古自治区自治条例起草委员会根据宪法和民族区域自治法的规定，在自治条例（草案）第5稿的基础上进行反复修改，于1985年5月将自治条例（草案）第13稿报自治区党委审定。到1987年11月，对自治条例（草案）再次进行修改，形成自治条例（草案）第17稿，即送审稿（修改稿），并派员赴京向全国人大和国务院有关部门汇报。在1989年第4季度，根据全国人大民委和法工委的审议意见，又对自治条例（草案）送审稿（修改稿）进行较大的修改，形成自治条例（草案）第21稿。
1993年5月至10月，内蒙古自治区八届人大常委会时，新成立了自治区自治条例起草工作领导小组，又着手修改自治条例（草案），形成自治条例纲要，即自治条例（草案）尚未最后成型的第22稿。此后，因种种原因使自治条例（草案）的修改工作被搁置下来，到目前仍未运作。
据笔者所知，全国5个自治区中，内蒙古自治区开始起草自治条例（草案）时间最早，起草和反复修改历时最长，先后形成的条例草案稿最多。其它4个自治区也大体如此，一般都经历了十几年时间，形成了十几稿到二十稿左右。但于1994年以后，修改工作也都停顿下来了。
我国5个自治区的自治条例未能及早出台，其主要原因有以下三个方面：
第一，各自治区自治条例属于综合性法规，内容涉及到方方面面，特别在规定自治权属于经济这一块的内容，都要涉及到国务院有关部委放权让利的事，很难取得这些部委同意，做好这方面的协调工作难度极大。凡自治条例中规定的这些内容的条款，如果得不到有关部委认可，即使定下来了也行不通。所以这方面的协调工作不容易做通，就自然构成了自治条例不可能早日出台的最大难关。
各自治区自治条例不同于各自治州和自治县（旗）自治条例。自治州和自治县（旗）自治条例上下两方面涉及到的权益问题，都属于地方本身上下级之间的问题，这毕竟属于局部问题，影响面小，所以协调工作很容易做通，从而使这两级的自治条例都能很快出台，不会遇到大的阻碍。然而，自治区自治条例所规定的自治权的某些权益问题，就直接涉及到地方与国家，即民族自治地方的自治机关与国务院有关部委的权益互动问题，要请有关部委放权让利就不是一件容易的事。在这方面难以同国务院有关部委做好协调工作，除了直接涉及到权与利的事外，也涉及到立法方面的一个问题。1984年颁布实施的民族区域自治法，在第六章“上级国家机关的领导和帮助”中，把上级国家机关的帮助是作为权利的内涵作出规定的，即上级国家机关有权帮助或不帮助民族自治地方办些什么事，而不是作为上级国家机关的职责做出规定，这在法律规定的内涵上，特别是在执行该项法律的立足点上就大不一样。按前者的规定，是我有权帮助你或者不帮助你，而不是依照法律规定我有责任一定要为你做些什么事。基于民族区域自治法的这种非职责规定，以及国务院有关部委长期受指令性计划经济意识的影响，在认识上对依法适度放权让利问题一时扭不过弯来，所以造成了在自治区制定自治条例过程中难以协调和通融的不应有的局面，因此，不必要地拖搁了各自治区自治条例的出台。
制定自治区自治条例，在规定自治区自治机关自治权的具体内容方面，以内蒙古自治区为例，主要是在对外经济贸易、对外开放、财政金融等方面，涉及到上级国家机关，而需要同国务院有关部委进行协调，以取得他们对自治条例有关具体规定的认可。其具体内容如下：
1.自治区自治机关根据自治区的实际情况和对外经济贸易的需要，改革和完善对外经济贸易体制，有权审批自治区内的对外经济贸易企业。
2.自治区自治机关在国家宏观调控下，在征得上级国家机关同意后，对涉及农牧民经济利益的地方农副土特产品的出口，自行发放出口许可证。
上级国家机关在出口商品的主动配额和被动配额分配方面，对自治区应当给予优先照顾。自治区自治机关根据外贸出口的需要提出申请配额时，上级国家机关应当给予分配和增加。
3.自治区自治机关自主制定边境贸易管理办法，自主管理自治区边境贸易，开展对蒙古国、俄罗斯和东欧国家的经济技术合作、承包工程及劳务输出。对边境贸易进口的生产资料免征关税、产品税、增值税，对进口的生活资料减半征收关税、产品税、增值税。对经由自治区口岸的进出口物资，收取一定的物资过境费。
4.自治区自治机关在外汇自求平衡、自担风险、审批不涉及配额和许可证的前提下，自主地安排利用外资和引进技术的建设项目，以及用于替代进口原材料的工具项目。
自治区自治机关有权审批用于出口还贷的专项出口商品。
5.自治区自治机关增加对口岸的投入，加强口岸建设，改善口岸基础设施。上级国家机关应当将海关代征的工商税留给地方一定比例，由地方自主安排使用，不计入收支包干基数。
6.上级财政部门确定给自治区的定额补贴，每年按一定比例递增。
由于国家财政体制或者经济政策变动及自然灾害等原因，造成自治区财政发生重大减收或者增支时，可以报请上级财政部门在收支项目、分成比例、上缴或者补助定额等方面作相应调整。
7.自治区自治机关对自治区的各项开支标准、定员、定额，根据国家规定的原则，结合自治区的实际，制定补充规定和具体办法。
8.自治区自治机关根据自治法的规定，结合自治区实际，在不违背国家税法的原则下，可以制定优惠政策，对民贸地区、少数民族特需商品和地方税种，在税收上给予照顾。
9.自治区在信贷方面享受国家给予的照顾，国家逐年增加对自治区信贷资金投放。
自治区享受国家的长期贴息贷款和低息贷款的优惠，享受国家对自治区民族贸易企业和民族用品企业利率的优惠。
10.自治区自治机关根据经济建设的需要，按照国家有关规定设立内蒙古自治区开发银行和其它金融机构，根据实际需要发行债券和股票。
自治区自治机关鼓励中外金融机构到自治区开展业务，准许在自治区开放城市和口岸城市设立外资银行、中外合资银行、投资融资公司及其它金融机构。
需要说明的是，以上所说的内容，均属于1993年及其以前在内蒙古自治区的自治条例（草案）中表述的内容。其中有些内容在当时条件下作出需要上级国家机关给予优惠或者照顾的规定，后来因为国家经济体制改革或者形势发生变化导致国家经济政策变化，这些问题自然地解决了，再用不着这么规定，或者用不着去同国务院有关部委协调了。当然，还有一部分内容，至今仍然属于要求上级国家机关在法律规定范围内适当放权让利，还是需要与上级国家机关协调解决的。因此，即使在今后，各自治区制定自治条例仍然还要碰到这个老问题，我们期待在新的历史条件下老问题能够顺利得到解决。
第二，我国各自治区自治条例的核心内容是，按照社会主义市场经济体制的要求，结合各个自治区的实际，在服从国家整体利益的前提下，运用法律形式，在计划安排、财政税收、金融经贸、文化教育等方面，国家给民族自治地方更多的自主权。可是，从80年代到90年代一直处于国家经济体制不断变动之中，总的方面是由微观指令性的计划经济体制向宏观调控性的市场经济体制转轨。而在1993年期间，正是国家围绕社会主义市场经济体制的建立，在计划、财政、外贸、金融、投资体制方面，陆续出台了一系列重大改革措施，其改革的广度、深度、力度、难度都是空前的。在这种情况下，如何把落实各自治区自治权利与新的经济运行机制结合起来，还不好把握，还需要一段实践运行过程。为此，自1994年以后，各自治区制定自治条例的工作只好暂停顿下来，这完全是客观经济形势发展使然。
第三，从1984年到1993年这一期间，民族区域自治法制定实施了，接着传出国务院要相应地制定民族区域自治法实施办法的信息。在这近十年的时间里，各自治区一边在认真起草和反复修改自治条例（草案），一边在热切地期待自治法实施办法出台，以便在民族自治地方自治机关自治权和上级国家机关的领导和帮助这两方面作出比自治法更加具体明确的规定，使各自治区在制定自治条例时有所遵循，也便于拿国务院制定的这种行政法规去与有关部委作协调工作。各自治区就一直在等待，而国务院的自治法实施办法却迟迟没有出台，以至等了10年而毫无结果。到1994年，即民族区域自治法颁布实施10周年之际，又传来全国人大要修改自治法的消息，并且已列入八届全国人大的立法规划。各自治区得到这个信息后，就很自然地暂时搁下了制定自治条例的工作，等待修正后的自治法出台，这当然是顺理成章的事。
基于以上三方面的原因，20年来5个自治区没有一个自治区出台自治条例。笔者认为，在1993年以前各自治区的自治条例没有出台，主要是因为难以与国务院有关部委协调所致；而在1993年以后各自治区制定自治条例工作暂时搁置，则是民族区域自治法即将修改的客观原因所致。至于第二方面原因，虽然对各自治区制定自治条例客观上有一定影响，但不会构成影响自治条例出台的主要原因。
在21世纪到来之后，当各自治区制定自治条例的必备条件具备了，到时一定会水到渠成地陆续出台各自治区的自治条例，圆满完成我国地方民族立法之壮举。制定自治区自治条例的必备条件主要有两项：一是法制条件，二是社会条件。
第一，修正后的民族区域自治法的出台，是各自治区出台自治条例的前提和必备条件。民族区域自治法颁布实施16年来，对于发挥各民族人民当家做主的积极性，发展平等、团结、互助的社会主义民族关系，巩固国家的统一，促进民族自治地方各项事业的健康发展，都起到了积极的作用。但是随着我国改革开放的不断深入，社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，自治法的有些规定已经同当前的形势不相适应，也不符合修改后的宪法要求，因此，有必要对自治法作适当的修改和完善。这次自治区法的修正，是在总结自治法实施后16年来执法实践经验的基础上进行的，已将那些过时的条款进行，对形势发展提出新要求的条款则有所增加或者改动，有的规定更加明确、更加具体了，有的规定则换上与时代相适应的全新的内容，特别是对许多原先只是作出原则、笼统的规定，都修改成为具体明确、操作性较强的规定，可以作为执法或者协调的确切的法律依据。同时，也对个别权利与义务倒置的立法差错加以纠正，使立法本身得到进一步的规范和完善。比如将原第六章上级国家机关的领导和帮助，改为上级国家机关的职责，这就理顺了民族自治地方与上级国家机关的权利义务关系，摆正了民族立法中的法律关系。民族区域自治法的修正出台，必然会大大鼓舞全国各民族人民，充分调动各自治区制定自治条例的积极性。根据修改后的宪法和民族区域自治法的规定，在原有工作成绩的基础上，把各自的自治条例（草案）修改好，在新的世纪里先后出台，为推动民族自治地方的社会主义现代化建设提供法律引导和保障。
第二，现阶段党和国家提出西部大开发的战略决策和战略部署，也为完善民族自治地方的法制建设创造了良好的社会条件。5个自治区都在我国的西部，是西部大开发、大建设的重要组成部分。5个自治区基本上都在我国的边疆地区，幅员辽阔、矿藏丰富，可谓地大物博，是我国后期开发的最富庶的地区之一。现在借西部大开发千载难逢之机，边开发边立法，以立法促开发、保开发，及时制定自治区自治条例，完善民族自治地方的民族立法，正是此其时也。为推动我国西部大开发，党和国家放宽各项政策，提供优惠条件，特别是对于民族自治地方，宪法、自治法和其它法律给予优惠、照顾的规定要继续执行，给予自治机关的自治权要保证，而过去给予沿海开放地区和内地某些地区的优惠政策，也要逐步以法律法规的形式给予西部、给予民族自治地方。我们只要敏锐、及时地把党和国家这些方面的政策法律规定，纳入各自治区自治条例的有关条款中，将它们一一定型化为地方民族法规的经济规范或社会规范，也就能从法制上使民族自治地方自治机关的自治权得到充实和完善，从而在具体执法过程中发挥更加显著的经济和社会保障作用。
上面谈到的两方面条件具备了，我国各自治区制定自治条件的问题就必然迎刃而解。我国5个自治区在起草和修改自治条例（草案）方面，已经做过长期的大量的工作，取得了显著的成绩，积累了丰富的经验，有着良好的坚实的工作基础。在新的历史条件下，我们要振奋精神，再接再厉，发挥优势，克服困难，依法做好各方面的工作，在制定自治区自治条例的事业中一定会获得成功。
[收稿日期]2000-11-05
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