城市管理的重心要适当下移——从北京和上海的做法看我国社区发展的政策，本文主要内容关键词为：看我论文,北京论文,上海论文,重心论文,城市管理论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
北京市和上海市推进社区建设的做法和经验
近年来，各地社区建设工作的实践经验有以下几个突出特点：一是社区建设的主要目标是加强基层政权建设和城市管理；二是把社区的地域范围定位在经过调整的街道办事处的管辖区域内；三是将城市管理重心下移，使街道一级在“两级政府、三级管理”的体制中发挥更大作用，理顺条块关系，把问题解决在基层；四是在加强居委会组织建设的同时，通过多种形式的共建和志愿者服务等形式，动员和组织社会力量参与社区建设。就本研究涉及的北京和上海典型城市而言，在推进社区建设和社区发展方面取得了相当成功的经验，主要表现在以下几个方面：
（一）领导高度重视，把社区建设和社区发展作为建立与社会主义市场经济相适应的城市管理新体制的突破口。
北京市于1999年成立了以刘淇市长任组长的社区建设领导小组，明确了社区服务10个牵头单位及其职责，统筹安排，统一部署，先后两次召开城市管理工作会议，重点研究“两级政府、三级管理”体制下推进社区建设的政策和步骤。市政府还相继颁发了一系列有关社区建设和社区服务的规章制度和管理办法，使社区工作向规范化管理迈进。2001年6月上旬北京市召开了第三次城市管理工作会议，专题研究社区建设工作，贯彻落实中央办公厅、国务院办公厅23号文件精神。6月下旬又召开了第一次北京市社区建设工作领导小组工作会议，组成新的社区建设工作领导小组，明确了领导小组专业组划分以及成员单位的工作职责。市领导要求积极探索，大胆实践，有所突破，把社区建设摆到了重要位置，按照以人为本、居民满意为标准，实施“一把手”工程，为社区工作的顺利展开创造了很好的条件。上海市委、市政府为实施“一个龙头、三个中心“的城市总体发展规划，早在1995年就开始了“两级政府、三级管理”体制的试点工作。市委书记黄菊在1996年的上海市城区工作会议上强调加强社区建设和管理的重要性，提出了建立“两级政府、三级管理”的新体制、社区建设和管理的新机制和建设安全、方便、舒适的现代化社区的任务。近年来，上海市委和市政府确定每年定期召开有关社区建设的工作会议，统一思想认识，总结经验，明确任务，切实加强对社区工作的领导。各级政府部门从各自职能出发，做好指导服务工作；街道党工委具体负责，统筹各方落实工作任务，形成“党委领导、各方参与、合力推进”的工作格局，使上海的社区建设和管理不断迈上新台阶。
（二）改革管理体制，打破条块分割，突出街道社区的地位和作用。
在我国原有的高度集中的计划经济体制下，城市管理一直采取垂直型的专业管理，忽视了分级的多层次管理，在管理体制上存在着严重的条块分割。长期以来，在城市社区的地域范围内存在着三种类型的管理组织。第一类组织是党政机构，包括街道党工委，街道办事处以及市、区两级政府职能部门在街道层面的办事机构。第二类组织是各级政府机关和企事业单位。这些单位一般分属不同系统和级别的上级部门。在原有的城市管理体制中，一级组织的职权是由其行政级别和隶属关系决定的，作为地方基层处级的街道党政组织，对绝大部分单位并无直接的管辖权。第三类组织是居委会等街道群众组织，在街道党政机构的指导下开展工作。面对当前日益复杂和不断增加的社会事务，原有的“条块分割”体制已经越来越难以胜任强化城市管理的任务，一方面是条线专业管理部门因力量有限而管不到底，另一方面是街道组织由于缺乏相应的职权而管不到边，使身处基层第一线的、人财物资源极为有限的街道组织不及应付，其结果不是工作人员疲于奔命，就是工作效果大打折扣。
为了从根本上探索和形成城市现代化管理的新体制和新机制，上海市和北京市先后开展了“两级政府、三级管理”的试点工作：“两级政府”即市级和区级政府；“三级管理”即市级、区级和街道一级的管理体制。相对于市级和区级，试点更侧重于在街道一级理顺条块管理体制，确立了街道办事处对辖区管理总负责的地位，通过建立“条专块统”的运行机制，更好地加强和发挥街道组织的管理职能。新的管理体制的特点主要表现为理顺条块关系，即在目前街道党工委、办事处作为区委、区政府派出机关性质不变的前提下，依据法律、法规、规章和区政府的授权，行使相应的政府管理职能，对辖区内的城区管理、社会服务、社会治安综合治理、精神文明建设、街道经济组织等行使组织领导，综合协调、监督检查的行政管理职能，对地区性、社会性、群众性的工作负全面责任。街道办事处牵头筹组社区委员会（上海），或召集社区会议（北京），由街道干部、各职能部门派出机构、驻区单位和居委会的代表组成或参加，定期召开会议，作为条块之间沟通情况、协调关系，规划指导地区性城市管理事务的重要组织载体。以理顺条块关系为基础，在理顺街道社区工作中的政企关系、政事关系和政社关系方面，也取得了一定成绩。
（三）转变政府职能、下放管理权限，促进城市管理重心下移，按照“权随事走、费随事转”的原则，实行责权统一的良性运作机制。
原有的城市管理体制中心偏上，市区两级政府及职能部门的权力过于集中，而处于基层直接面对群众的街道社区管理机构，则往往缺职少权，难以顺利开展工作。通过施行“两级政府、三级管理”的新体制，市、区有关部门实行管理重心下移，通过授权、委托等方式下放部分管理权，赋予街道办事处和其他职能部门派出机构更多的权限。北京市实行了在环卫、园林、市政和房管等部门的“五权”下放，上海市则下放了私房建筑、建筑工地文明施工、市容环卫、居民住宅验收、绿化环保初审、物业公司监督等管理权限。随着市、区两级管理重心的下移，街道一级的职能得到充实扩大，相应的财权也逐步到位。例如根据上海市委市政府要求，各区政府在1996年底之前普遍落实了税收返还政策和财政转移支付政策，一方面，街道上缴区财政的税收收入，全额予以返还，使街道财力在原有基础上平均增加30%以上；另一方面，对一些财力有限的街道，则从区财政划拨特别经费予以支持。1997年后，又将私房出租税、自行车牌照税、个体经营税等税种下放到街道协征使用，增加了街道财力。部分区政府实行了居委会工作人员的工资和办公经费由区财政统一支付的政策，进一步减轻了街道的财务负担。
（四）采取措施，增加投入，切实加大对街道社区软硬件基础设施建设的支持力度。
巩固基层政权、推进社区建设的首要任务是加强街道社区领导班子和社区工作者队伍的建设。针对原街道社区干部，特别是居委会干部中普遍存在的年龄老化、文化程度偏低、管理水平不高、工资待遇较差的情况，北京市和上海市注意了五个方面的工作：一是按照有利于加强居委会建设、方便居民群众、便于管理和提高工作效率的原则，适当调整了居委会的划分和规模；二是调整了居委会干部的结构，选拔招聘了一批年龄较轻、文化程度较高、工作能力较强的干部，担任居委会主要领导，部分地区还配备了“街聘民选”的专职社区干部，提高了居委会干部的平均素质；三是改善了居委会非专职干部的待遇，提高了他们的工作积极性；四是加强了对居委会干部的教育培训，开展岗前、岗中培训，包括理论和实务工作两方面内容，重在提高分析和解决问题的能力和管理水平；五是街道机关内部的干部任用引进竞争机制，实行能上能下、能进能出、双向选择的竞聘上岗制度，做到人尽其才，人尽其用。
北京市和上海市的市区两级政府多方筹资，对街道社区硬件设施的投入增加较快，办公条件和服务设施明显改善，为推进社区建设提供了相应的物质条件。近两年来，由于政府加大了资金投入力度，北京市社区服务设施建设逐步加快。到2000年年底，区县级社区服务中心累计建成14个，街道级中心发展到121个，占街道总数的90%，其中70个建筑面积达到1000平方米以上，居（家）委会社区服务站达到2966个，总面积11万平方米，基本形成市、区、街、居四级设施服务体系。上海市在1996年底之前已基本解决了居委会的办公和活动用房问题，随后根据社区服务需求的扩大，投资建设了一批综合性的社区服务中心和分中心，目前已建街道服务中心132处、居委会分中心2414处，总面积达20万平方米。近年来，社区硬件设施建设的重点转移到居民急需的生活配套设施上来，如车棚、围墙、灯光、绿化等项目的完成，明显改善了社区的环境面貌。
（五）建立和完善社区组织体系，努力做好社区党建和基层民主工作。
社区党的组织和社区居民自治组织的建设是社区建设的核心，北京市和上海市对于如何做好党在新时期的基层组织建设工作、发挥党的领导核心作用进行了积极的探索。在改革开放的新形势下，强化社区党建工作的目的，使将脱离了原单位、进入各类新的经济组织和社会组织的党员，以及在职和离退休党员通过社区党组织整合起来，在社区工作中发挥先锋模范作用。通过宣传党的方针政策和开展健康有益的社区活动，增强党对社区工作的影响力和渗透力，维护和促进社会稳定。北京市委于1999年特别提出了“关于加强街道、社区党的建设工作的意见”，提出了在基层确立由街道工委、社区党建工作协会和居民区党支部组成的社区党建体系，构筑“条块结合”的社区党建工作网络的工作目标。目前，“一个党员一面旗，党员责任进社区”已成为社区党组织的自觉行动，调动了广大党员和社区居民参与社区建设的积极性。1999年上海市委专门召开了社区党建工作会议，出台了有关社区党建的政策意见，要求各级党组织积极参与，全面推进社区党建工作，带动社区的良性发展。在确立街道党工委在社区工作中的领导地位的同时，突出两个方面的工作重点：一是通过社区党建联席会议或党建工作研究会等形式，密切了社区内单位党组织之间的联系，发动在职党员积极参与社区建设；二是加强对无上级主管部门的党员的领导，如在外地民工较多的地区及时建立了外来建设者党支部，发挥外来党员的作用，有效地加强了对外来人员的管理。在社区党建工作得到强化的同时，上海部分街道社区在政府的指导和推动下，根据“城市居民委员会组织法”等法律法规，于1999年开始实行居委会直接选举的试点，取得良好效果。上海市人大决定从2000年开始，居委会的直接选举工作将在全市范围内逐步展开，为一个以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要内容的社区居民自治体制的早日形成，进行有益的尝试。
社区建设面临的一些问题和困难
由于各级领导的重视，广大社区干部努力工作，社区居民积极参与，社区建设工作在较短时间内已经取得显著成绩。但作为一项新生事物，社区建设和社区发展从总体上来说，仍处于探索和试验阶段，面临一些亟待解决的问题和困难，主要表现在以下几个方面：
（一）社区建设的组织管理体制不健全，体制障碍已成为束缚社区建设工作向前推进的关键。
目前各级民政部门已经明确作为政府专司此项工作的职能部门的地位，负责全盘的规划和指导工作。但由于社区建设工作内容复杂，涉及面广，民政部门由于职权和经费所限，在实际中一旦缺少其他职能部门的配合和支持，往往难以顺利开展工作，更无从发挥领导协调的作用，以致使不少地区的社区建设工作，仍停留在原民政部门管辖范围内的社区服务，特别是福利服务的架构之中，不易有所突破。具体而言，即使在社区建设工作开展较好的北京市和上海市，社区管理体制方面也还存在一些明显缺陷，一是现有的街道办事处管理体制与真正意义上的社区管理委员会体制，在性质和功能上存在一定差距，街道办事处既作为区政府的派出机构，代表政府行使全方位的行政管理职能，又作为社区居民的代表，行使社区自治的管理职能，存在政社不分的矛盾。二是现有的居民委员会职责模糊，功能错位，难以发挥社区群众自治组织的作用，实际上处于被街道办事处领导的地位，不得不服从其安排，从事大量本来应由政府职能部门或社会中介组织承担的的事务性工作。三是因单位隶属关系不同，“单位制”尚未完全解体，城市管理社区化的工作进展不快。四是社区中非政府、非盈利组织发育迟缓，难以承接政府和企业转移剥离出来的社会职能和服务职能，起到缓解社会冲突的中介作用。
（二）社区工作者队伍薄弱，难以胜任社区工作专业化的要求。
社区工作者在我国还是一个全新的概念。目前在街道社区第一线工作的干部职工，多数未经过社区工作的专门培训，许多人还是沿用政府行政管理的手段从事社区管理，难以胜任社区建设和发展的需要。特别是居委会层面的工作人员，普遍存在年龄偏大，学历、能力和工作效率偏低的不足。据北京市1997年的统计，居委会干部的平均年龄为54岁，具有初中文化以上程度的仅占干部总数的8.7%。尽管近年来主管部门已经采取措施，努力改变居委会干部总体素质欠佳的状况，但距离居委会作为群众自治组织，发挥实行自我管理、自我服务、自我教育的功能的要求，尚存在一定差距。
（三）投资运行机制不健全，社区建设缺少充足的资金保证。
社区建设资金缺乏，来源不稳定，影响了社区建设的开展和社区生活环境的改善，主要表现在以下两个方面：一是社区建设尚未正式列入政府的社会经济发展规划，预算中没有用于社区建设的专项资金，政府投入缺乏计划性和经常性，而各职能部门在社区建设方面的投入，往往根据本部门或本系统的需要，资金使用分散，管理不规范，从筹资、使用到监督的各个环节尚未形成制度化，综合效益不佳。二是筹资渠道狭窄，资金来源不足，除以项目投资为主的政府投入外，街道、居委会需要自筹社区建设资金，往往困难较大。而在社区氛围尚未形成的情况下，驻区企事业单位、社会福利募捐和个人资助等社会性集资的数量，目前十分有限。
（四）社区资源开发利用不足，资源闲置和供不应求的矛盾突出。
社区资源既包括人力资源，也包括物质资源。城市地区的机关、企事业单位、大专院校和科研机构中，各类人才济济，但这些人才优势在社区建设工作中并未得到充分发挥，而且由于宣传组织等方面的缺陷，社区志愿服务活动的开展也不够广泛深入，一定程度上造成人力资源的浪费。另一方面，随着人们生活水平的提高，社区居民对生活服务和文体活动的需求也在增加，但目前社会上提供的服务设施和活动场所数量有限，供不应求。与此同时，一些机关大院内在计划经济体制下由政府投入建成的设施却处于闲置或半闲置状态。由于体制的原因，条块分割、资源不能共享，势必造成资源浪费和市场供不应求状况共存的局面。
（五）社区居民参与意识薄弱，社区建设工作主要停留在政府倡导和推动阶段。
社区建设和社区发展的一项重要原则就是社区居民的广泛自愿的参与和介入，包括社会参与、经济参与、政治参与和文化参与。在社区发展的初始阶段，居民对原工作单位仍存在一定程度的依赖，对社区的归属认同感较弱，社区既缺乏现成的社会自治组织可供组织群众，也缺乏一定的社会资源积累可供动员群众，不少居民因此认为社区工作仅为街道、居委会的事，与己无关，绝大多数中青年很少参与社区事务。据一项北京市的调查，城市居民中有参与社区活动意愿的，仅占被调查人数的16.5%，而有可能将这种意愿付诸行动的居民，人数更为有限。可以说，现阶段的社区建设工作，主要仍是一种政府行为。
健全社区管理组织体系加强基层政权建设的意见和建议
社区建设与社区发展作为当前我国经济社会发展和改革开放的一项新生事物，面临实际工作产生的问题和挑战，许多基础工作刚刚起步，其中最为明显的表现就是理论准备不足，特别是在提出有中国特色、系统性和可操作性强的社区建设和发展政策方面，尚缺乏比较全面的深入的研究。城市社区建设工作虽然起源于社区服务推广和深化的需要，但随着城市改革的深入和现代化建设的发展，大力推进社区建设已经成为新形势下坚持党的群众路线、做好群众工作和加强基层政权建设的重要内容。政权建设是各级政府自上而下巩固与发展国家政治权力的过程，理顺政府内部管理体制、提高管理水平是城市基层政权建设的重要任务之一。而提倡社区建设的初衷，就是为适应建立有中国特色的社会主义市场经济的需要，通过实行“两级政府、三级管理”的新体制，使城市管理重心下移，由街道社区承接因政府职能转变和“单位制”解体而还原社会的社会职能和管理职能，逐步达到“小政府、大社会”的体制改革目标。社区建设工作千头万绪，但绝不能偏离在党和政府的领导下，加强基层政权建设的大方向。只有在理顺基层管理机构的内部关系、提高基层管理干部的管理水平的基础上，才能做到纲举目张，更好地开展社区建设其他方面的工作。这里仅就北京和上海两个城市典型调查中反映出的在现阶段社区建设和社区发展中，在基层政权建设和社区组织管理体制方面存在的若干问题，提出一些意见和建议。
（一）建立具有权威性的市、区两级社区建设领导机构。
目前，民政部已正式确定为政府在中央一级负责社区建设和社区发展的工作的职能部门，民政部的主要职责是制定有关社区建设和发展的宏观规划和政策，而具体政策的执行和协调，则主要由市、区两级政府及有关的民政部门负责执行。从调查的情况看，市、区两级政府中缺乏权威性的社区建设领导机构进行协调监督，现有的民政部门在推行社区建设的具体政策时，往往因不能得到其他有关政府职能部门的协调配合而感到力不从心，影响了政策执行的效果。各地市、区两级政府应配合地方政府的调整改革，在条件允许的情况下，尽快筹组由当地党委和政府主要领导干部参加的、具有权威性的、专门的社区建设领导机构，承担两项主要任务：一是根据党中央、国务院和民政部有关方针政策，因地制宜地制定或调整社区建设和发展的规划、政策和措施，引导社区建设工作健康发展；二是在当地党委和政府的领导下，组织协调督促各有关政府职能部门，与民政部门分工合作，相互配合，形成合力，共同推动社区建设和发展工作。
（二）强化街道办事处的职能，逐步推进“街道体制”向“社区体制”转换。
目前社区建设的操作层仍基本停留在街道行政区域之内，街道办事处作为区政府的派出机构，行政管理职能日趋扩大，承担着大量的政府行政管理职能，具备了类似“准政府”的性质。从加强基层政权建设角度出发，现阶段有必要强化街道办事处的职能，保证社区建设和发展的顺利开展。街道办事处在社区建设工作中代表政府行使一定的行政管理职权，主要包括对政府职能部门在社区内的工作发挥统筹、协调和监督的职能，以及对居委会日常工作行使指导协助的职能。根据“两级政府、三级管理”的原则，在街道社区的层面上，继续推进从专业条线管理为主向条块结合、以块为主的转变；从事权分散向事权集中的转变；从面向全社会的松散管理向以社区为载体的综合性管理的转变，即由上级政府及其职能部门向它的派出机构“分权”，使街道办事处责、权、利统一，充分发挥相当于一级政府的管理职能。从社区建设的长远发展来看，街道办事处作为政府的派出机构直接参与所辖社区的管理工作，只是一种过渡性措施，最终应将社区管理的权力归还居民自治组织，即通过建立社区管理委员会、社区事务协商制度及居民互助、志愿者、选举社区领导人等活动，培养居民的自治能力，提高居民的参与意识，逐步实现“街道体制”向“社区体制”的过渡。
（三）推进居委会组织重组，实现居民自治组织的再造。
目前居民委员会辖区往往被称为微型社区，以示与街道社区有所区别。部分城市，如北京市在完成对居委会辖区调正后，已将居委会正式更名为社区委员会。居民委员会作为我国城市管理体系中最基层的单位，在计划经济体制所形成的政府调控模式下，由群众性自治组织向政府行政性组织转变，几乎变成作为政府派出机构的街道办事处的“派出机构”。受组织行政化倾向的影响，居委会的职能和工作内容严重膨胀，从事大量本来应由政府职能部门或社会中介组织承担的的事务性工作。现有的居委会职责模糊，功能错位，难以发挥社区群众自治组织的作用，难以适应新时期社区发展需要。应该根据1989年颁布的“城市居民委员会组织法”的精神进行重组，形成以社区党支部为领导核心、社区居民代表会议决策、社区委员会议事、社区工作者办事的新型的居民自治组织。
（执笔：严浩）
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