积极财政政策讨论观点综述，本文主要内容关键词为：财政政策论文,观点论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
积极财政政策已实施五年，收效卓著。随着宏观经济形势趋于好转，对积极财政政策淡出还是继续的争论也不时出现。现将各种观点综述如下：
一、五年来积极财政政策实施的内容和实施的成效
（一）积极财政政策实施内容
1998年积极财政政策主要包含三个内容：一是发行1000亿元长期建设国债加强基础设施建设；二是国家财政发行2700亿元特别国债充实国有银行资本金；三是调整税收政策，清理整顿收费。
1999年积极财政政策作了一定的调整，一是发行1100亿元长期建设国债继续扩大固定资产投资；二是调整税收政策，刺激需求增长；三是运用收入分配政策，直接增加居民收入。1999年继续运用国债投资方式的同时，突出发挥了税收政策和收入分配政策的作用。
2000年积极财政政策的内容主要有：一是继续发行1500亿元建设国债进行固定资产投资；二是落实停征固定资产投资方向调节税；三是落实对符合条件的国产设备改造投资实行抵免新增企业所得税的政策；四是加快社会保障体系建设，增加社会保障支出；五是加大税费改革力度。
2001年积极财政政策的要点：一是发行1500亿元长期建设国债用于投资；二是继续运用收入分配政策，增加机关事业单位职工工资和离退休人员养老金；三是调整多项税收政策，包括消费税、营业税的调整。
2002年积极财政政策内容是：继续发行长期建设国债1500亿元；加快社会保障体系建设，确保社会保障支出需要。（注：江建平：《积极财政政策：回顾、分析、选择》，《财政研究》2003年第3期）
（二）积极财政政策的实施成效
1.发行长期建设国债，带动固定资产投资。1998—2002年共发行长期建设国债6600亿元，总投资规模32800亿元，到2002年底累计完成投资24600亿元。
国债投资有力地拉动了经济增长。1998—2002年，我国经济增长速度依次为7.8％、7.1％、8％、7.3％和8％，其中国债项目投资对经济增长的贡献率为1.5个百分点、2个百分点、1.7个百分点、1.8个百分点和2个百分点。经济增长又促进财政收入大幅度增收。财政收入与上年相比，1998年增收1225亿元，1999年增收1568亿元，2000年增收1951亿元，2001年增收2991亿元，2002年增收2528亿元。五年财政收入年均增长16.9％。财政收入占GDP的比重，由1997年的11.6％上升到2002年的18.5％，平均每年提高1.4个百分点。我国初步形成了经济增长与财政增收的良性互动局面。（注：丛明：《我国积极财政政策的回顾与前瞻》，《经济研究参考》2003年3、4期。）
2.五年来，我国实行了发行长期建设国债，以及停征固定资产投资方向调节税，免征房地产税，投资抵免所得税，提高出口退税率等一系列税收优惠政策为主的积极财政政策。透过各项经济指标来看，积极的财政政策取得了明显的效果。根据国家统计局的分析和统计，到2000年底，财政共累计发行长期建设国债3600亿元，连同配套资金的投入，约完成1.5万亿元的投资量。利用国债资金进行重点建设，有力地拉动了经济的增长，加快了结构调整的步伐，增强了经济发展的后劲。2001年GDP增长7.3个百分点，2002年上半年增长7.8个百分点。从物价指数来看，到2000年4月，连续32个月的居民消费价格指数下跌已经全面止跌，并首次出现正增长，2000年消费价格指数比1999年上升0.4％，2001年同比增长0.7％。社会消费品零售总额2000年同比增长9.8％，2001年6月同经增长10.3％，2002年上半年同比增长8.6％。从固定资产投资增长率来看，1998年下半年，投资需求增幅明显上升，投资对经济增长的拉动力明显增强，全年全社会固定资产投资比上年增长15％，增幅比上年提高了6个百分点。2000年固定资产投资额比上年同期增长9.7％，增幅比上年提高3.4个百分点；2001年固定资产投资额比上年同期增长12.1％。（注：于世良：《对我国实施积极财政政策的反思与展望》，《财政与税务》2003年第2期）
3.不断丰富和完善积极财政政策的调控方式。（1）在着力发挥财政支出作用的同时，注重发挥税收政策的作用。税收在扩大投资、消费和出口方面，均发挥了重要作用。（2）在不断扩大投资的同时，注重扩大消费。1998-2002年中央财政大幅提高“两个确保”和城市“低保”的投入，共安排资金1934亿元，增加了企业困难职工和城镇低收入者的收入。通过扩大退耕还林、深化农村税费改革和粮食流通体制改革等措施，千方百计增加农民收入。居民收入水平的不断提高，有力地促进了消费的增加。（3）在加强基础设施建设和生态环境改造的同时，注重推动企业技术进步和实施西部大开发战略。（4）在逐步增加中央财政收入占全国财政收入比重的同时，注重加大中央财政对地方的转移支付力度。五年转移支付资金共计12319亿元，主要用于对地方的工资、社会保障、科技教育、扶贫等方面的支出，对于扩大内需、推动地区协调发展、维护社会稳定，发挥了重要作用。（注：丛明：《我国积极财政政策的回顾与前瞻》，《经济研究参考》2003年3、4期。）
4.创造了宽松的经济环境，提高了我国的国际地位。一是为我国维护人民币汇率的稳定创造了条件，为维护亚洲乃至世界范围内经济的稳定与发展做出了积极贡献，得到了国际上的广泛赞誉，提高了我国的国际地位；二是增加了大量的就业机会，缓解了就业压力，保持了社会稳定，为我国进一步深化改革、扩大开发创造了宽松的社会环境；三是提高了我国的综合国力，增强了国际社会对中国经济稳定和可持续发展的信心，为我国申奥成功、加入世贸组织等做出了积极贡献。（注：江建平：《积极财政政策：回顾、分析、选择》，《财政研究》2003年第3期。）
5.提高了综合运用财政政策和货币政策的水平，丰富了宏观经济管理的经验。这种配合突出表现在定向向国有商业银行发行国债，将银行的一部分存差转化为财政投资；在基础设施建设上，国债投资与银行配套贷款密切结合；发行2700亿元特种国债，补充国有商业银行的资本金，防范银行风险；银行贷款、财政贴息，共同支持企业的技术改造和科技创新等等。（注：江建平：《积极财政政策：回顾、分析、选择》，《财政研究》2003年第3期。）
二、对实施积极财政政策的不同看法
（一）持继续实施积极财政政策的看法1.继续实施积极财政政策的必要性和可能性。
1、扩大内需仍需加强。随着国际经济增长的继续放缓，全球经济一体化进程的加快和国际经济“传导”作用的加强，我国外贸出口面临的形势及外需对我国国民经济增长的拉动作用不容乐观。根据有关资料，净出口对我国经济增长的贡献率1997年为3.6％，1998年为2.3％，1999年为0.8％，2000年为0.015％，2001年为-0.7％（亚洲开发银行的预测资料是-1.8％）。所以，短期内拉动我国经济增长促进我国经济回升的动力仍是内需的扩大。2、增发国债仍有一定余地。从国债余额占GDP的比重看，我国远低于多数欧美国家和国际警界线。1998年我国国债负担率为9.9％，1999年为12.8％，2000年为15.3％，2001年为17.5％；多数欧美国家为40—65％；国际警戒线为60％。所以，在我国增发国债仍有一定余地，积极财政政策仍可保持其可持续性。3、国债投资对民间投资的“挤出效应”。“挤出效应”是政府增加支出引起国民收入增加的同时因导致利率上升所引起的民间投资减少，从而国民收入下降的经济现象。由于连续几年我国政府在国债支出项目的安排上重点是那些直接回报率低，市场难以调节的基础设施项目，高新技术及生态环保等，因而国债投资对民间投资未出现明显的“挤出效应”。4、赤字财政与通货膨胀。1998年以来，由于我国政府的财政赤字采取了债务化的融资方式即通过发行国债来弥补，而且只对商行发行，再加上央行主要通过公开市场业务来变动实际货币供给量，故连续几年来的国债发行并未诱发通货膨胀。（注：张瑞恒：《积极财政政策新议》，《财政与税务》2003年第3期。）
2.认为积极财政政策应当能够在推进我国经济社会发展进入新阶段过程中继续发挥作用。
（1）从当前宏观经济发展趋势看，未来一段时期仍将继续处于需求不足、供给相对过剩、国民储蓄持续盈余、价格保持氏位运行、就业压力加大的发展阶段。同时也说明，继续实行积极财政政策具备人财物方面和宏观环境上的条件。（2）经济仍然处于工业化加速发展阶段，我国经济可支持的比较合理的经济增长度可能在8-9％。特别是当前国际经济处于大调整时期，旧的国际分工格局正在逐步打破，新的格局尚未完全建立，我国有可能通过自身的比较优势争取到有利的地位，带动整体经济结构的转换和升级，最终完成工业化，进入以服务业为主的成熟经济时期。这是我国经济发展中难得的机遇。（3）继续运用积极财政政策既是加快推进政策主导型结构调整的需要，也是完善宏观调控体系、维护社会稳定的需要。首先，是为了加快进行经济结构调整的需要。近期继续推进结构调整，实行产业结构升级，区域经济结构协调，城乡关系和收入分配结构合理，都必须发挥财政政策的作用。其次，继续实行积极财政政策是完善宏观调控体系和维护国家经济安全的需要。健全财政和金融运行体系是完善宏观调控体系、维护国家经济安全的主要内容。最后，继续实行积极财政政策是近期加快经济体制改革、维护社会稳定的需要。（注：刘成：《积极财政政策：淡出还是继续》，《宏观经济研究》2003年第1期。）
3.认为当前我国尚不具备积极财政政策淡出的合适条件。
（1）扩大内需必须依靠财政。从消费需求来看，居民收入预期不高和支出预期较大，决定了消费需求增长缓慢。从投资需求来看，2001年，全社会固定资产投资增长12.1％，其中，国有经济的投资增长为12.8％，占全社会固定资产投资总额的71.55％，集体经济和个体经济的投资增长分别为8.1％和12.7％，仅占全社会固定资产投资总额的28.45％。2002年上半年，固定资产投资增势仍然强劲，全社会固定资产投资实现1.45万亿元，同比增长21.5％，其中，国有及其他经济类型投资增长24.4％，集体投资增长15.8％，个体投资增长19.4％。国有投资仍是投资增速上升的主要力量，而城乡集体、个体投资对经济增长的支持作用十分有限。（2）深化改革仍然依赖财政支持。目前我国经济结构调整、实施科教兴国战略、西部大开发战略、改善农村生产生活条件、继续推进环境保护和生态建设步伐、扩大就业和再就业、完善社会保障制度以及保证国家安全等，还都需要进一步增加财政支持的力度；另外，银行的不良资产，企业的亏损挂账，社保欠账，在现阶段也只能靠财政解决。（3）要保证在建国债投资项目的基本竣工。到目前为止，已动工8600多个项目，其中包括西气东输、西电东送、南水北调、青藏铁路等重大基础设施建设项目，占用投资额高达3万多亿元，要保证这些在建项目竣工，至少还需要五六千亿元。在不上新项目的前提下，如果再发行两年国债，加上各种配套资金，基本上能保证在建项目的完成。如果现在停止发行国债，将会形成大量的“牛拉子”工程。（4）我国财政状况仍然可以承受。从2002年1-7月份的情况看，国家财政收入1.03万亿元，增长10.6％，预计2002年全年财政收入将增长10％以上。尽管这一数字与之前两年相比有明显回落，但仍高于GDP增长率，只要适当控制财政支出，估计2002年财政赤字不会远远超过3％的警戒线。（注：郝志敏：《我国积极财政政策的走势分析》，《农业经济》2003年第4期。）
4.认为当前国民经济运行中还存在一些不容忽视的问题，需要继续实行积极的财政政策。首先，供给相对过剩的格局尚未有根本性的改变。据第三次工业普查的数据，我国900多种工业品生产能力的利用率不足60％。由于长期以来的过度投资、重复建设以及企业淘汰机制不健全，企业生产能力闲置的现象十分严重。积极财政政策主要是从总量上缓解了供给相对过剩的局面，但对结构的调整还相当有限。要解决无效供给的问题，还必须加大结构调整的力度，深化国有企业的改革，大力发展高新技术产业，这些在一定程度上还依赖于积极财政政策的有力配合。其次，财政支出结构与增长趋于硬化，使积极财政政策成为必需。一是从我国1999年全国财政支出总额为13187亿元分析，除了占15％的行政管理费支出应当压缩以外，其余的各项支出都应逐渐增加而不是减少。二是由国家法律规定的支出欠账较多，如：要求国家公共教育投入和科学技术研究与开发经费分别占CDP的4％和1.5％以上，但实际只占2.79％和0.83％。最后，国际方面变数较大，需谨慎应对。近期，美国经济增速放缓。这对于世界经济包括我国经济会产生一定的消极影响。我国已加入WTO，但近期内我国出口产品技术含量低、竞争力不强的状况很难改变，出口前景不容乐观，随着关税的大幅度降低和非关税壁垒的逐步消除，进口将会增长得更快一些，贸易顺差有可能缩小。（注：于世良：《对我国实施积极财政政策的反思与展望》，《财政与税务》2003年第2期。）
（二）持积极财政政策将逐步淡出的看法。
1.认为目前我国积极财政政策需要淡出。国债偿债率较高。从国际经验来看，一般应在8-10％之间。而我国1998年国家财政的偿债率已达到了23.8％，中央财政的偿债率为48.1％。国债依存度已远远超过国际警戒线。从国际经验来看，国家财政国债依存度大体在15-20％之间，中央财政在25-30％。而我国目前的情况是国家财政债务依存度1999年为30.6％，中央财政的债务依存度在1998年就已超过了50％，已远远超过了国际警戒线。
国债负担率过高。目前，我国国债余额是18700亿元，占GDP的比重为18.3％，还没有逼近国际公认的警戒线。但是，如果考虑一些暗债的因素，包括社会保障资金、国有商业银行的不良资产、欠发的工资等，我国的现实国债规模大约在4万亿元以上，按此计算，我国的债务负担率已达到60％或60％以上，这样的负担率对于一个国家的经济来说是很危险的。赤字占GDP的比重已经达到了临界点。一般应控制在3％左右。2002年我国编制的预算中，赤字数额是3098亿元，占GDP的3％左右，已经达到了临界点。
根据以上四项指标来分析，说明我国的财政承受能力比较脆弱，积极的财政政策如果继续实施下去，会进一步加大财政风险。（注：侯正芳：《积极财政政策淡出后如何改进货币政策》，《投资研究》2003年第2期。）
2.认为积极财政政策的功效正在逐步降低，我国财政有掉进流动性陷阱的可能。进入2002年以来，我国经济运行已出现一些新的特点，突出表现在：一是经济增长与财政收支形势形成明显反差；二是宏观经济增长与微观经济效益提高明显不同步；三是经济增长与社会矛盾的缓解明显有差距。由于积极财政政策这一调控方式难以从根本上改变供大于求的市场总体格局，微观经济主体的消费动机、投资动机和出口动机很难在这样一种经济大环境下被激发，再加上阻碍消费与民间投资的体制性因素尚未得到彻底解决，一味依靠政府支出的增长非但不能引起消费、投资、出口的相应增加，反而会产生一定的“排挤效应”，影响将来的经济发展。巨额财政支出所带来的巨额赤字极易引发债务风险，甚至导致财政危机，并使财税政策有掉进“财政的流动性陷阱”的可能。（注：詹正华：《积极财政政策淡出的途径与方式研究》，《财政与税务》2003年第2期。）
3.认为积极财政政策是一种短期政策，不会长期维持。一是政府财力不允许积极财政政策长期化。我国积极财政政策实施5年来已经造成政府赤字和债务的膨胀。1997年我国的财政赤字为582.42亿元，1998-2001年则分别达到922.23亿、1743.59亿、2491.27亿和2598亿元，赤字年增长率分别为58.34％、89.06％、42.88％和4.28％。2002年的财政预算赤字更是达到3098亿元，比上年增长19.25％，并首次突破占GDP3％的国际警戒线。国家财政的债务连年上升，1995年1510亿元，1997年2400亿元，2000年4000亿元，2001年5000亿元。
2000年底，内债余额达13000亿元人民币，外债余额1500亿美元，内外债加起来共25000亿元人民币。到2001年和2002年，债务余额又持续增加。据世界银行估计，中国所有的政府债务（包括显性债务和隐性债务）的积累，已经达到了GDP的100％。二是经济效率的要求不允许积极财政政策长期化。首先，政府投资效率低于民间投资效率，据有关专家测算，我国国债投资中只有30％是有效益的。其次，公共投资的增加可能挤出民间投资，使社会总投资的平均效率下降。再次，投资边际效率递减规律的作用使得不断膨胀的公共投资的效率越来越低。最后，国债投资拉动经济增长的效率不断下降。三是积极财政政策的实施产生了财政依赖现象，财政依赖现象的出现不利于市场机制的完善，市场体制改革的大趋势不允许积极财政政策长期化。我国还没有摆脱计划经济的阴影，财政依赖现象伴随积极财政政策的实施产生并加剧，一旦积极财政政策长期化就会导致不可收拾的局面，甚至导致计划经济体制的复归，这是我国体制改革大趋势所不允许的。（注：郭文轩等：《积极财政政策执行效果及隐忧问题研究》，《经济研究》2003年第4期
三、继续实施积极财政政策的对策
思路一：在实施过程中，一定要合理限定积极财政政策的目标，注意调整积极财政政策的作用方式和作用方向，创造条件推进积极财政政策的功能转换，谨防积极财政政策扩大化、长期化。
1、财政政策目标的调整。应从主要追求经济增长转到促进经济结构升级、实现充分就业、调节收入分配上来，提高我国经济的竞争力，确保经济的可持续发展。国债投资除了继续加强基础设施和公用事业外，还要支持企业的重大技术进步、科技创新，加大对高新技术产业的支持力度，加大对教育的投入，把拉动即期经济增长和经济结构的战略调整有机结合起来，把培育经济增长和培育人力资本结合起来。
2.财政政策作用方式和作用方向的调整。（1）国债方面，要注意适度控制国债发行规模和增长速度。在国债投向方面，增发的国债首先必须用来保证在建项目如期竣工投产，严格杜绝“半拉子”工程；其次，要用好中央支持西部大开发的专项国债，建设好西气东输、西电东送、南水北调、青藏铁路等重大基础设施建设项目；第三，为了配合国企改革并更直接地拉动内需，可以适当增加国债对企业技术改造投资的贴息规模、扩大贴息范围，加强对科技发展的支持，特别是要增加对国有企业技术改造和符合国家产业政策、具有市场潜力和国际竞争力的新产品研究开发投入，优化产业结构，提高经济增长的质量。（2）税收方面，首先要对目前不合理的税制结构进行调整。其次，要加强税收征管工作。第三，加快各项税费改革的步伐，取缔不合理、不合法的收费，减轻社会负担，以求扩大和培育国内需求。（3）农村税费改革方面，要取消不合理不合法收费，规范政府收入分配秩序：把一部分非政府收费转化为经营性收费，规范政府行为；把部分具有税收特征的收费，用相应的税收代替。（4）政府支出方面，要调整政府支出范围，优化支出结构。进一步规范部门预算制度、财政国库集中支付管理制度和政府采购制度，切实提高财政支出的效益。（注：郝志敏：《我国积极财政政策的走势分析》，《农业经济》2003年第4期。）
思路二：积极财政政策应当实现政府调控与市场机制结合、财政政策与货币政策结合以及宏观经济总量调节与加快结构和体制改革结合。
1.进一步明确政府的职能范围，充分发挥市场机制的作用，更好地实现政府调控与市场机制有机结合。从财政政策角度看，一要进一步明确各级政府的职责，加快投融资体制改革，对政府财政资金特别是国债资金的使用方向要确定出先后序列。二要进一步增加国债资金使用的透明度，使国债资金的安排使用更多地吸收社会各方面的意见。三要尽可能地发挥市场机制的作用，进一步完善和有效利用财政贴息、招投标等市场化手段。
2.加快金融体制改革，疏通储蓄向投资转化的渠道，更好地实现财政政策与货币政策等经济政策的有机结合。近期财政政策要继续为金融体制改革创造条件，促使金融机构特别是国有银行加快进行所有权和经营权机制改革，防范和化解金融风险。要继续研究补充银行资本金的有效措施，提高银行贷款能力和抵御金融风险的能力。货币政策要在防范化解金融风险的前提下，积极发挥促进经济增长的作用，保持合理的货币供应增长速度。
3.在保证宏观经济稳定发展的同时，加快结构调整和体制改革，更好地实现经济总量调节与加快结构调整和体制改革的有机结合。（注：刘成：《积极财政政策：淡出还是继续》，《宏观经济研究》2003年第1期。）
思路三：在继续实施积极财政政策过程中应注意以下五个方面的协调。
1.注意扩大内需与培养内需相协调。一要努力增加城乡居民收入；要加强城镇社会保障体系建设。二要重视农村市场的培育，增加农民收入，减轻农民负担，提高农村购买力水平。三要加大县乡的基础设施建设力度，推进县级城市及重点城镇的发展。
2.注意投资数量与投资效益相协调。基础设施要注重建设质量，否则不能出效益，或等于把钱埋在地下，无法还本付息。技术改造也要避免盲目改造，避免以技术改造之名行重复建设之实。要加强对国债资金使用、项目建设和工程质量的监督管理，严厉查处各种截留、挪用国债资金的行为。
3.注意积极财政政策的运用与财政风险的防范相协调。要管好用好国债资金，对国债资金投向严格审核，坚持制止重复建设、过分超前建设和“半拉子”工程；对国债建设项目实行公开招投标，规范操作；对部分国债项目资金实行国库集中支付，减少资金拨付的中间环节和提高使用透明度，避免截留、挤占和挪用；对国债资金使用和管理情况加强审计监督。
4.注意扩大和培育内需与促进出口相协调。努力增加出口、开拓国际市场，对促进产业结构调整、创造就业机会、增加财政收入、保持国际收支平衡、维护国家经济安全等方面都有重要作用。要改革和完善出口退税机制，对生产企业自营或委托外资企业代理出口的自产商品，全面实行“免、抵、退”税办法，外贸企业要在转变经营机制的基础上，逐步实行代理制。（注：江建平：《积极财政政策：回顾、分析、选择》，《财政研究》2003年第3期。）
思路四：积极财政政策的内容应进行必要的调整
1.逐步缩小增发国债扩大支出的力度，调整国债投资资金的使用方向和使用主体。（1）加大用于企业设备和技术改造使用比例。要积极采用高新技术和先进适用技术，改造一批重点产业和骨干企业。要下大气力培育新的经济增长点。有选择、有重点地加快高新技术产业的发展，尽快形成具有中国特色和竞争优势的高新技术产业群。（2）加大分配给地方使用的部分。地方有一些效益较好的项目急需资金支持。可以考虑增加国债资金中转贷给地方使用的部分，用于支持这些项目，并要求地方对这样的项目负责，承担债务的还本付息责任。
2.提高中低收入阶层、特别是农民的收入水平，减缓基尼系数继续扩大的趋势。一要加强农业和农村基础设施建设，加快农田水利等工程的建设步伐；二要推进农业和农村经济结构调整，发展优质、高产、高效农业，向农业生产的广度和深度要效益、要收入；三要多渠道增加农民收入，发展乡镇企业和小城镇；四要发展农业产业化经营，加强产销衔接，延长农业产业链条：五要推动农业科技进步，发展农业科技企业，加快科技成果转化，降低农产品生产成本；六要加快农产品市场体系、农业信息体系、质量标准和监测体系的建设；七要贯彻执行中央减轻农民负担的方针政策，以减负来促进农民增收；八要努力解决剩余贫困人口的温饱问题，坚持开发式扶贫方针；九要建立补贴农民生产粮食机制，或相应提高粮食收购价格；十要在农村实施教育振兴计划，修建一批小学、中学，让农村孩子免费接受9年制义务教育。
3.适当加大减税的调控与刺激的力度。减税也是扩张性财政政策的可用手段，也是适合目前我国国情的。减税，不论对流转税、所得税或其他税种来说，均能起到刺激投资和消费，拉动国内需求的作用。（注：董文毅《关于继续实施积极财政政策的探讨》，《财经问题研究》2003年第4期。）
标签：国债论文; 积极财政政策论文; 企业经济论文; 国内宏观论文; 宏观经济论文; 政府债务论文; 固定资产投资论文; 投资结构论文; 经济建设论文; 财政制度论文; 建设投资论文; 经济增长论文; 经济学论文; 财政学论文;