联邦德国发展援助政策的由来与调整,本文主要内容关键词为:联邦德国论文,由来论文,政策论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。
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冷战的结束使世界格局发生重大变化。东西欧之间以往在政治及意识形态的对立大大削弱并趋于消失,而主要由经济利益以及民族矛盾所引发的各种问题则突现出来。边界的开放及经济鸿沟的存在、独联体及环地中海国家政局不稳、波黑战火等因素均造成大量难民及移民涌入西欧。在这种背景下,德国及欧盟各国纷纷调整其包括发展援助政策在内的各项对外政策。
发展援助政策(Entwicklungspolitik)有广、狭义之分。 狭义的发展援助政策仅指官方发展援助,根据经合组织的定义,它是指由政策提供的无偿的或利息优惠的、赠予部分至少为25%的资金,用于帮助发展中国家促进经济发展、提高生活水平。企业的商业性贷款、投资或非政府组织提供的援助都不属于官方发展援助之列。在德国,执行狭义发展援助政策的机构主要是联邦经济合作与发展部。
广义的发展援助政策则包括一切对发展中国家经济发展产生作用的措施,包括外交、经贸、货币、农业、环保等各项政策,官方发展援助无疑也包括在内。这种广义的发展援助政策是德国以及其他发达国家整个外交政策的重要组成部分。本文主要探讨德国及欧盟官方发展援助政策的由来和调整及其原因。
早在50年代,西欧各国便开始向亚非拉发展中国家提供一部分经济技术援助。为此,于1957年设立了欧洲发展基金,1960年成立了附属于世界银行的国际开发协会。1961年9月, 经济合作与发展组织正式成立,下设发展援助委员会,包括联邦德国在内的主要资本输出国均为该委员会的成员,同年,美国成立国际开发署,联邦德国成立经济合作与发展部,对外经济技术援助从此纳入体系化、制度化的轨道。
1960年,经合组织发展援助委员会各成员国的官方援助净支付额占各自的国民生产总值的比重均为0.51%。这一比重从1964年起逐年下降,到1970年,该比重平均为0.34%。在1970年的第25 届和1980 年的第35届联合国大会上,分别通过了联合国第二个和第三个《发展十年国际发展战略》,其中都规定了发达国家对发展中国家的官方发展援助应达到其国民生产总值的0.7%的指标。从70年代后期至今,只有荷兰、 丹麦、瑞典、挪威四国达到或略高于这一指标,法国接近于这一指标,包括联邦德国在内的其他各国则均未达到。
作为发展援助委员会五个最大的援助国之一(其余四国为美、日、英、法),联邦德国在各成员国提供的官方发展援助总额中,1960年占5%;1970年占9%,为5.99亿美元;1975年占12%,为16.888亿美元;1980年占13%,为35.174亿美元。在相当长时间里,联邦德国是仅次于美国和法国、名列第三的世界援助大国,而自1983年起便落到第四位。1994年,居第一位的日本官方发展援助额为130亿美元, 占其国民生产总值的0.29%;居第二位的美国为100亿美元, 仅占其国民生产总值的0.15%;居第三位的法国为84亿美元,占其国民生产总值的0.64%;德国为109.83亿马克(约75亿美元),占0.33%。
同美、英、日一样,联邦德国官方援助总额从未达到0.7%指标, 近几年甚至下降至不足0.7%的一半, 不过仍始终超过发展援助委员会成员国的平均值。与发达国家中唯一不承诺0.7%指标的美国政府不同,德国政府多次表态承认0.7%这个指标,例如在1992年6月里约热内卢联合国环境与发展大会上,科尔总理便再次重申这一点,承诺德国“将尽快达到0.7%的指标”。联邦德国的这一指标1977年降至0.33 %最低点后,1978年起逐步回升,1980年达0.47%,为35.67亿美元(64.2338亿马克);1985年为0.47%,29.42亿美元;1990年为0.42%,102.13 亿马克;1991年为0.41%,114.46亿马克;1992年降至0.36%,108 亿马克;1993年仍为0.36%,115.05亿马克;1994年为109.83亿马克,仅为0.33%,虽然仍高于同年发达国家0.29%的平均值。1995年的平均值仍为0.29%,但发达国家官方援助总额下降了6%。
官方发展援助有双边援助与多边援助两种。在德国的官方发展援助中,双边援助约占其援助总额的2/3,多边援助约占1/3。从地区来看,德国发展援助的重点在亚洲和非洲。1991年,对这两个地区的援助分别占其援助支出的42.9%和40%(1989年分别为40.2%和40.1%)。德国政府提出的发展援助的原则是“帮助自助”(Hilfe zur Selbsthilfe,也可译为“助其自力更生”)。 它提出的三大任务即三个重点是:1.消除贫困;2.保护环境;3.加强教育和培训。其中, 消除贫困(反贫困)又是最根本的目标。
德国参加的多边发展援助最重要的是通过欧盟与非加太70国(最初为46国)签订的洛美协定。德国为洛美协定提供的资金最多,占该协定总额的1/4。1995年11月,欧盟与非加太70 国将已有20年历史的洛美协定续订至2000年,在今后5年内向70国提供133亿埃居(约173 亿美元)的援助,此外欧洲投资银行还提供22亿美元的软贷款。这一数额尽管高于第四个洛美协定头5年(1990—1995年)108亿埃居援助额和12亿埃居优惠贷款额,但若把人口增长、贸易条件继续恶化和通货膨胀等因素考虑进去,非加太70国从洛美协定获得的人均援助额基本上没有增加。这与70国原指望在1996—2000年共获得230亿美元的援助额也相距甚远。 联合国秘书长加利于1996年3月15日呼吁国际社会慷慨解囊, 向非洲今后10年提供250亿美元的资金用于非洲发展计划, 再次突出了解决南北贫富悬殊问题的严重性和紧迫性。
1979年,中国被承认为发展中国家。从1980年开始,联邦德国便向中国进行双边发展援助和合作。从1980—1994年6月, 德国共向中国提供7.23亿马克官方发展援助。用于60个左右技术合作项目,近几年这种援助款项明显降低,1989年为0.65亿马克,1994年已降为0.41亿马克。此外,德国政府还为中德各种财政合作项目提供低息贷款,至1994年累积为19.1亿马克,其数额也是逐年降低,1989年为2.2亿,1994年为1.8亿马克。这些援助资金主要用于我国的扶贫、环境保护、进修培训和支持经济体制改革等项目。
冷战结束后德国官方发展援助比重降低既有客观方面的原因,也有主观认识方面的原因。客观方面的原因主要有三个。第一是两德统一给德国财政带来的巨大负担。从1990年10月至1995年底,从德国西部调往东部地区的财政额高达7820亿马克,相当于东部平均每人分得5 万马克,1996年计划再调拨1270亿马克。
第二是苏联解体和东欧巨变给德国以及欧盟各国财政所带来的巨大负担。为了支持中、东欧及独联体各国的改革进程、政局及社会稳定、减轻向欧盟各国移民的压力,从1990年至1994年,德国对前苏联及独联体的援助金额达1000亿马克,占西方双边援助总额的一半以上,对中、东欧各国的援助金额达460亿马克。除双边援助之外,欧盟对中、 东欧各国实行的被称为“现代马歇尔计划”的“灯塔计划”(PHARE, 异译“法尔计划”)从1990—1995年总额已达45亿埃居,并计划在今后5 后再提供67亿埃居(包括对波罗的海三国)。欧盟对独联体各国的技术援助计划(“塔西斯计划”,Tacis)1991—1995年总额达20亿埃居, 计划在今后5年再提供27亿埃居。
第三是地中海南岸一些国家,由于人口压力、贫穷、社会动荡,每年有大批移民进入欧洲,迄今为止,欧盟各国的北非移民已达200 万人。由于南部近邻的这种压力,迫使欧盟迅速实行“南下”战略。1995年11月,欧盟15国与地中海地区12国外长于西班牙巴塞罗那首次举行会议并发表宣言,确定欧盟在5年内(1995—1999年) 向地中海国家提供46.85亿埃居(约60亿美元)的援助,用于教育和结构调整项目, 并争取在2010年建立地中海自由贸易区。
总起而言,在冷战时期,东、西方争相对南方发展中国家开展发展援助带有明显的意识形态因素,为了“争相博得穷国的好感”(《华尔街日报》1992年5月4日格林伯格“南北分裂”文)。冷战结束后,意识形态因素基本消失,前苏联及东欧各国本身急需大量外援,地中海地区国家同样如此,德国在消化统一所带来的沉重负担,欧盟各国也要考虑按期实现经济货币联盟所要求的趋同标准,德国及欧盟各国的财力均受到很大限制,因此必然要把发展援助放到相对次要的位置,即非加太地区对欧盟各国来说战略地位有所下降,正如科尔总理1992年6 月在联合国环境与发展大会上所宣布的,德国占第一位的援助任务是原东德的“1700万同胞”,第二是中、东欧处于“转轨经济”中的邻国,“第三是坚决实现对发展中国家的援助义务”。应当承认,德国及欧盟对全球发展援助的贡献始终举足轻重,正如德国外长金克尔1995年10月12日讲话中指出的:欧盟人口只占世界人口的7%, 其总产值占全世界总产值的23%,它所提供的发展援助则占世界发援助总额的53%。
除了以上客观方面的原因之外,德国及欧盟各国相对减少其官方发展援助也有主观认识上的原因,这与在德国乃至整个发达国家开展的发展援助政策大辩论直接有关。其中一种意见认为,发达国家迄今已实行近50年的发展援助政策成效不大,甚至弊多利少、得不偿失。低收入国的人均收入水平仍不断下降,西方有些观察家甚至认为发达国家的援助是促使发展中国家经济恶化的根源之下。德国总统赫尔佐克1995年9 月28日在每年一度颁发“发展援助政策记者奖”的讲话中也承认,不仅在德国, 而且在其他发达国家也都存在着“发展援助厌倦症”(Entwick-lungshife muedigkeit)。法国舆论界则有人抱怨说: “欧盟富国和非加太穷国之间的关系正在发生根本变化”。 (转引自 (人民日报)1995年2月21日)
针对认为发展援助成效不大的说法,赫尔佐克总统在上述讲话中指出:发展援助已经取得可观的成果,发展中国家人口预期寿命有所提高,婴儿死亡率下降1/3,儿童入学率提高了一倍。 波恩大学霍尔茨教授(UweHoltz)在《发展援助政策的总结——成果与失误》一文(收于凯泽尔/施瓦茨主编《新世界政策》一书,德国Nomos出版社1995 年)中更详细地指出:1. 发展中国家人口的识字率从1970 年的43 %增加到1985年的60%,女童的入学率比男童入学率增长快一倍;2.发展中国家人口平均预期寿命从1960年至1987年提高了1/3, 现已相当于发达国家人口预期寿命的80%,但平均仍比发达国家低12年;3.人均食物摄入量从1965年至1985年增长了20%,但世界上仍有1/7的人在挨饿;等等。 他特别指出,这些进步是在发展中国家同期人口发生巨大增长的情况下取得的,因此尤为可贵。他着重指出不应把发展援助的作用期望过高,对于发展援助持过于悲观或盲目乐观的态度都有失偏颇,但有必要对发展援助问题从理论上到策略上都进行认真地反思,他认为发展理论的两大主线,即帝国主义——依附论和现代化理论,都已暴露出其严重的不足。
我认为,无论是发达国家内部对于发展援助政策的辩论还是全球范围内关于南北问题的讨论都将长期持续下去,现有的各种理论的确都有不足之处,对于南北关系问题的确应当有更深刻、更恰当的认识,才有可能为真正解决全世界在冷战结束后所面临的这一最大问题找到切实可行的出路。