政府责任、电力产业发展与环境污染治理，本文主要内容关键词为：产业发展论文,污染治理论文,电力论文,环境论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F062.9;F062.1 文献标识码：A 文章编号：1000-176X(2013)02-0032-07
一、引言
近年来，工业化、城镇化和市场化的快速发展对电力的需求急剧膨胀，极大地刺激了电力产业投资规模的扩张，在以火电为主的发电结构下，也决定了电力产业是高能耗与高污染行业。随着一系列环境污染治理政策措施的陆续出台，污染物排放量有了显著的下降，环境污染得到了一定的控制，然而，随之而来的是电力产业发展与环境污染治理之间日益尖锐的矛盾。在“谁污染、谁治理”的环境保护框架下，政府对环境污染治理的补助逐年下降，而作为电力产业环境污染治理的首要责任人，电力企业承担了几乎全部日益升高的环境污染治理成本，对政府提高环境污染治理补助水平的呼声也逐渐高涨。在电力需求增长与环保压力加大的双重约束下，企业污染治理成本的提高在一定程度上威胁到了电力产业的发展步伐。在维持电力产业基础性地位与环境保护的双重目标下，政府有责任破解电力产业发展与污染的权衡难题。因此，考察现有单独依靠行政命令的环保监管手段在协调环境污染治理和电力产业发展关系中的合意性，以及目前电力产业发展与污染困局的破解之道是十分必要的。
2001年以来，电力产业一直是重污染行业①之首，2007年以来电力产业二氧化硫的排放强度和污染贡献率开始呈现下降趋势，这与国家倡导节能减排、发展低碳经济理念下陆续颁布的《排污费征收使用管理条例》、《火电厂大气污染物排放标准》以及《国家酸雨和二氧化硫污染防治“十一五”规划》等环境污染治理措施密切相关。这些政策措施主要包括逐渐压低污染物排放限值，提高排污费征收标准和扩大征收范围为特征的行政监管手段和经济处罚手段。为达到污染物排放标准，电力企业必须为购置大量的脱硫脱硝设备而付出巨大的环境保护成本，这与其追求利润最大化的目标相违背。在煤电价格倒挂、污染治理成本增加的制约下，火电厂成本增加，经营亏损较为严重，使得发电意愿下降，逐渐失去环境保护的积极性和主动性，并成为诱发电力短缺的原因之一。而电力短缺又进一步引起新一轮的电力投资热问题，从而使环境污染治理陷入“电力短缺→电力投资热→环境污染加重→环境治理→电力短缺”的恶性循环中。因此，每一次在新的污染物排放标准实施后所伴随的电力短缺现象的产生并非是偶然的。以行政监管手段为主来治理环境污染的模式所产生的困境，值得我们从电力产业发展与环境污染治理相协调的视角重新反思环境污染治理的政策措施。
在“谁污染、谁治理”的指导框架下，政府在环境污染治理中主要起监督作用，主要的污染治理责任由电力企业来承担。那么“谁污染、谁治理”的指导原则到底能否使电力产业发展与环境污染治理相协调，政府在促进电力产业发展与环境保护相协调的进程中是否仅仅是一个监督者？从已有的实践经验来看，政府仅作为监督者是难以促进电力产业发展与环境保护相协调的。政府排污费收入远远高出政府污染治理补助，且政府污染费补助呈现出显著的下降趋势，2006年政府污染费补助占治理工业污染投资总额的3.0％，2010年这一比重仅为1.2％。政府对环境污染的治理手段，一方面使背负沉重污染治理成本的电力企业失去了对环境保护的积极性和主动性，另一方面历史性的环境污染问题仍得不到治理，环境保护的欠账越压越多。按照“谁污染、谁治理”的指导原则，政府将环境污染治理的责任过多地转嫁给电力企业，这也更进一步加重了电力产业发展与环境保护之间的矛盾。那么，为促进电力产业发展与环境保护相协调，如何正确界定政府责任是我们必须认真对待的一项课题。
二、环境保护政策与电力产业发展的冲突
当前，我国环境保护政策主要是政府通过行政监管手段，规定企业的污染物排放限值，并要求企业必须采用节能减排技术及使用节能减排设备等，这些政策工具带有明显的行政规制色彩。电力企业为执行环境保护政策必须购置污染处理设备并缴纳排污费，从而使得电力企业承担了一定的环境保护成本。随着电力体制改革的逐步深入，电力产业的市场化程度逐步提高，追求利润最大化成为企业的终极目标，但为执行环境保护政策而付出的巨大环境保护成本却与其利润最大化的目标相违背，这就使得电力企业缺少环境保护的积极性和主动性，企业追求经济利益的最大化与环境保护的高成本之间的矛盾，使得环境污染治理的政策和法规不能得到有效地实施。
电力体制经过30年的不断改革和实践，为建立多层次的环境管理体系提供了基础，也为电力产业市场化进程的推进起到了举足轻重的作用。从1949年新中国成立到1978年间，电力产业一直实行高度集中的计划管理体制，政企不分，电力系统内的环境管理部门在电力环境管理中扮演着十分重要的角色，它们更熟悉电力企业的生产和环境管理问题，因此，能在日常环境管理中与环保部门更好地合作，从而通过行政干预来使企业有效地实施环境保护政策。进入20世纪80年代以后，中共中央作出了《关于经济管理体制改革的决定》，提出了政企分开和建立现代企业制度的要求，电力产业投资管理体制改革也应运而生，并引发了电力产业产权制度改革和电厂管理体制改革。党的第十四次全国代表大会确定我国经济体制改革目标之后，电力体制市场化改革首先打破垄断引入竞争机制，以“厂网分开、竞价上网”为核心，使电力产业逐步进入市场。电力产业市场化改革后，政府不再直接干预企业，行政干预为主的管理方式在电力产业市场化进程中的控制力降低，对企业的影响力也相应降低。厂网分开的结果是电厂成为独立发电企业，竞价上网使上网价格成为独立发电企业之间竞争的主要内容，竞价上网实际上演变为发电成本的竞争，因此，发电成本就成为决定发电企业竞争力的主要因素。为增强企业竞争力，发电企业理性选择是千方百计降低发电成本，而降低成本的重要途径之一就是降低项目总投资。对于发电企业而言，附属的环保项目投资通常要占到总投资的20.0％以上，且不能产生经济效益，因此，电力产业为压低投资成本便会倾向于削减环保投资，或减少配套的环保设施。如此一来，电力体制的市场化改革便成为影响电力产业环境保护的消极因素。
电力企业在环境保护方面的消极态度使得电力产业环境污染状况急剧恶化，面对这种情况，政府采取了降低污染物排放限值和提高排污费征收标准的行政干预手段，以监督电力企业减少污染物排放。2000年以来，我国陆续出台了《大气污染防治法》、《排污费征收使用管理条例》和《火电厂大气污染物排放标准》等政策法规，均对脱硫和除尘设施的安装、二氧化硫等排污费的征收、二氧化硫排放限值以及新建燃煤机组必须同步建设安装脱硝设施等方面进行了细致要求，以实现《“十二五”规划纲要》中要求的二氧化硫和氮氧化物须分别减排8.0％和10.0％的总体目标。这些政策的出台在有效控制电力企业环境污染的同时，也显著提高了企业的生产运营成本。据国家电力监管委员会2012年发布的《关于脱硝电价政策的研究和建议》的调研报告测算，同步建设脱硝设施的单位总成本约为1.1分/千瓦时，技改加装脱硝设施的单位总成本约为1.3分/千瓦时，到2015年需进行去除氮氧化物改造的现有机组和新增机组容量约为8.2亿千瓦，估计投资1950亿元，年运行费用约为612亿元，脱硫和除尘设施的改造、新建投资费用约需650亿元。而国家发展和改革委员会(以下简称发改委)所出台的火电脱硝电价补贴政策，只给出0.8分/千瓦时的补贴标准，这与燃煤电厂的脱硝成本相距甚远，使发电企业面临较大的资金困难。在煤炭价格不断上涨的压力下，火电企业的经营状况不断恶化，出现大规模亏损，②进一步加剧了电力产业发展与环境保护之间的矛盾。
电力产业利润最大化的目标与环境污染治理政策之间的矛盾使得电力企业的成本增加，加之煤炭等能源价格不断上涨，使得电力企业经营状况陷入困境，整体行业利润低下甚至出现亏损。这在一定程度上影响了电力产业生产积极性，导致了部分用电高峰时期的电力短缺。基于这种局面，需要对国家电力产业环境污染治理政策给予评价和反思。现有政策是否较好地兼顾了产业发展与环境保护的双重目标，面对这种具有公共属性的双重目标，政府是否尽到了责任，这些均需要进行进一步思考。
三、环境污染治理政策效果评价
对环境污染治理政策效果的评价，主要是从政府环境污染治理政策对电力产业发展与电力产业环境污染双重目标的影响来考虑。为此，本文构建了以环境污染治理政策为解释变量，以电力产业发展及电力产业环境污染为被解释变量的估计模型：
其中，下标i和t分别代表第i省份和第t年，β是系数，ε是残差项。被解释变量DLF和DLW分别是电力产业发展和电力产业环境污染。电力产业发展用电力产业增加值指标来衡量。由于当前我国发电结构仍以燃煤发电为主，电力产业环境污染主要来自于燃煤发电所产生的排放物，所以电力产业环境污染选用火电业二氧化硫排放量指标来衡量。
环境污染治理政策由环境污染治理投资中企业自筹资金(WZQ)、环境污染治理投资中政府补助(WZZ)以及地区排污费收入(PWF)3个指标来衡量。排污费的征收是环境管制的重要手段之一，我国对排污费的征收主要按污染物含有的有害物质当量标准来征收，这种征收方法对提高东部地区环境效率有显著的效果[1]。由于电力产业排污费的征收尚没有专门的统计数据，本文使用各地区征收的排污费总额来反映这一政策。同时，电力产业环境污染的治理投资也没有专门的统计数据，本文借用工业污染治理投资的数据来反映这一政策。工业污染治理总投资包括排污费补助及政府其它补助、企业自筹资金等，主要考察政府和企业对环境污染治理的资本投入对环境污染的治理效果。电力产业二氧化硫污染贡献率达到57.8％(2002—2009年均值)，2006—2010年，电力产业二氧化硫排放量占工业二氧化硫排放量的比重分别为59.0％、58.2％、57.8％、55.1％和52.8％，年均为56.6％，远高出其它重污染行业，是二氧化硫排放的主要污染源。因此，使用各地区征收的排污费总额以及工业污染治理投资额来代替电力产业排污费征收额及电力产业环境污染的治理投资额不会影响本文的结论。
环境恶化与经济增长之间可能存在倒U型曲线关系，即环境质量开始随着人均收入的增加而退化，但收入水平一旦超过某一临界值点后，环境质量会随收入的增加而改善，这种关系被称为环境库兹涅茨曲线，是美国经济学家Grossman和Kureger所提出的。这一规律已得到较多经验研究的支持。蔡昉等[2]利用二氧化硫排放量与人均GDP及其平方项指标拟合了环境库兹涅茨曲线，发现东部沿海地区二氧化硫排放量与经济增长之间的倒U型曲线关系较为显著，而中西部地区则不明显。林伯强和蒋竺均[3]对我国二氧化碳库兹涅茨曲线进行了预测，认为中国的二氧化碳库兹涅茨曲线具有倒U型曲线特征，存在拐点，且理论拐点在2020年左右。为反映电力产业所造成的环境污染与经济增长之间的倒U型曲线关系，式(2)引入了人均GDP指标及其平方项。
由于火电行业二氧化硫排放主要是由于煤炭燃烧所导致，因此，电力产业污染与煤炭消费量有直接关联。林伯强和蒋竺均[3]认为，能源强度是影响人均二氧化碳排放的因素之一，2000年以前，能源强度的下降减少了人均二氧化碳排放的增加，2001—2005年，高能耗产业的快速发展和能源消费中煤炭消费比重的增加，导致了能源强度和能源结构碳强度的反弹，对人均二氧化碳排放增量的贡献由负变正。可见能源消费强度与污染物排放是成正比的。为验证这一结论，本文在控制变量中加入了能源强度(NYQ)这一指标，并用电力产业单位GDP煤炭消费量来刻画能源强度。
目前，我国电力投资项目审批存在分级管理，一般30万千瓦以上的电站项目由国家发展与改革委员会审批，而30万千瓦以下的电站项目审批权在地方政府。自2003年以来，由于电力供应的严重不足，国家加大了投资力度，各地方政府掀起了投资电力的高涨热潮，电力产业全社会固定资产投资得到了迅猛提升，这为电力产业注入了大量的资本。在此，本文引入电力产业全社会固定资产投资额(DLI)这一指标来捕捉这一现象对电力产业发展的影响效果。
本文的样本包括除西藏自治区以外的30个省、自治区、直辖市2002—2009年间的数据。火电行业二氧化硫排放量数据来源于2002—2009年《中国环境统计年报》；2002—2007年电力产业增加值数据来源于2002—2008年《中国工业经济统计年鉴》，2008—2009年电力产业增加值数据是假定2008年和2009年电力产业中间投入为2007年电力产业中间投入，采用计算工业增加值的生产法计算所得；地区生产总值数据来源于2003—2010年《中国统计年鉴》；地区排污费收入数据来源于2005—2009年《中国环境统计年鉴》、2003年《中国环境年鉴》，2003年和2009年排污费收入数据来源于2003年和2009年《中国环境统计年报》；工业污染治理投资数据来源于2003—2010年《中国环境统计年鉴》；各个地区电力产业煤炭消费量数据是根据全国电力产业煤炭消费量占总煤炭消费量的比重计算所得，全国电力产业煤炭消费量数据来源于2003—2010年《中国能源统计年鉴》。电力产业发展、电力产业环境污染与环境污染治理政策的实证检验结果，如表1所示。
如表1所示，地区排污费收入的增加能显著减少电力产业二氧化硫的排放量，但同时也会对电力产业发展产生显著的负面影响。地区排污费收入每增加1.0％就会使电力产业增加值减少17.1％，使电力产业二氧化硫的排放量减少2.6％，且均在1％的水平下显著。Surender和Shunsuke[4]通过对美国1995—2007年的投入产出数据进行研究时发现，引入二氧化硫排污交易系统，通过改变二氧化硫排放许可价格可以增加火电行业的电力产出，并减少二氧化硫的排放，这与本文的研究结论相吻合。Gollop和Roberts[5]通过检验环境管制对火电生产企业效率与生产率的影响，发现美国1970年颁布实施的空气洁净法令使得火电企业不得不使用价格更高的低硫燃煤进行生产，导致了1973—1979年生产率增长每年降低了0.6％。Surender和Shunsuke[4]认为二氧化硫排污交易系统的引入，使得技术进步从原来年均增长约8.0％下降为1.0％—2.0％，其带来的额外效益是相对较小的。这就使得当前的环境污染治理政策措施难以协调电力产业发展与环境保护之间的关系。
政府对环境污染治理的补助并没有对电力产业二氧化硫的排放量产生显著的降低作用，但却能显著促进电力产业的发展。政府补助每增长1.0％，就能促进电力产业增加值增长45.4％，且在10％的水平下显著。而企业对环境污染治理的投资却与电力产业二氧化硫的排放量呈显著的正向关系，表明政府在环境污染治理方面的政策措施并未起到明显的成效，企业通过购置脱硫脱硝设备对于污染物的排放量并没有显著的抑制作用，这既与我国环境污染历史欠账巨大有关，也与环境污染治理投资力度较轻直接相关。但企业对环境污染治理所进行的投资对电力产业的发展并未产生消极影响，相反却能促进电力产业发展，结果表明投资每增加1.0％，将会促进电力产业增长6.6％，且在5％的水平下显著。
从上述回归结果中，我们不难得出如下结论：政府利用经济手段对污染物排放企业的经济制裁对抑制污染物排放有显著的促进作用，但却对电力产业发展产生消极的影响。而政府对环境污染治理的补助能够促进电力产业发展，从而能够弥补排污费收入对电力产业发展所产生的负面影响，因此，排污费收入增加的同时，加大政府对环境污染治理的补助力度，可以成为政府协调电力产业发展与环境保护之间关系的重要经济手段。
此外，电力产业高耗煤量对环境造成的严重污染得到了验证，结果表明，电力产业单位GDP煤炭消费量每增加1.0％，将会使环境污染加重22.9％，且在5％的水平下显著。通过火电行业二氧化硫排放与GDP的回归关系，人均GDP平方项的系数为负，且在1.0％的水平下显著，也验证了环境库兹涅茨曲线的存在性。电力产业所产生的环境污染也不利于电力产业发展，结果表明电力产业污染每加重1％，就会对电力产业发展产生3.3％的抑制作用，且在5％的水平下显著。电力产业固定资产投资能显著促进电力产业发展，结果表明电力产业投资每增长1.0％，就能促进电力产业增长0.1％，且在1％的水平下显著。
四、对政府环境保护责任的思考
我国自开展环境保护工作以来，就一直以“谁污染、谁治理”为指导原则，这个原则起初的确起到了一些积极作用，然而也正是这些年的实践证明了这一原则存在着弊端。在这一原则框架下，政府的职责主要是制定并监督企业执行环境政策，比如收取排污费。排污费收入额的巨大涨幅被政府部门作为一种政绩来自夸[6]，盲目追求收入额的高增长。自2003年颁布《排污费征收使用管理条例》扩大了排污费的征收范围和提高了征收标准以来，排污费收入已由2004年的94亿元增长到2011年的202亿元，增长了1.1倍。而“十一五”期间治理工业污染的排污费补助仅占治理工业污染投资总额的1.9％左右，且呈现大幅度下降趋势。2010年，这一比重已下降到1.2％，比2006年下降了1.7％，仅占排污费收入的2.8％。“十一五”期间治理工业污染投资额的95.0％来自于企业自筹资金，其中银行贷款比重仅为8.0％。
当前排污收费管理机制并不完善，一些地区在排污费征收、管理、使用及环境保护政策执行中存在诸多的问题。财政部对某省9市2003年下半年到2006年排污费收缴情况的检查结果发现，由于地方财政尤其是县级财政困难，难以保证环保部门的环保经费需求，挤占挪用排污费以弥补环保经费不足的现象时有发生，同时还存在截留排污费用于办公楼建设、“坐支”排污费用于经费开支等现象[7]。排污费用于环境污染治理项目的投入也严重不足，甚至只收费不治理，造成大部分资金滞留在财政或环保部门。
在以高投入、高能耗、高污染为主要特征的传统经济发展模式下，国家将更多的资源集中用于经济建设和发展，而忽视了生态环境保护，使得环境污染治理欠账不断积累。2002年之前，我国生态环境保护财政支出一直没有纳入国家预算，2002—2006年环境保护与城市水资源财政支出的总和被纳入预算，但年均仅占地方财政决算支出总额的0.5％。从2007年开始，中央财政才开始对环境保护进行投入，但仅负担3.2％，约96.8％的部分由地方财政负担，但中央和地方环境保护支出的总和仅占GDP比重的0.5％(2007—2010年均值)。地方政府为经济发展需要，在减弱环境保护力度的同时却在加大电力投资力度。2003年大面积电力紧缺并危及经济增长，地方政府出于自身利益的考虑，盲目投资电力项目，导致电力投资急剧膨胀并出现过热。2003—2005年，电力产业全社会固定资产投资分别增长22.2％、46.3％和30.4％，2006—2008年增速有所减缓，年均为13.4％，但2009年增速再次加快，全年增长31.3％。而在旧的环境污染尚未得以彻底治理的基础上，新一轮的电力投资热又引发了更加严重的环境污染，从而使得环境污染治理欠账不断。
政府在环境保护问题上增加排污费收入而减少环境污染治理补助，其原因之一是我国的环境保护工作长期以来是在“谁污染、谁治理”的框架下进行的。“谁污染、谁治理”的原则是指对环境造成污染的组织或个人，有责任对其污染源或被污染的环境进行治理[8]，这也是政府制定环境污染治理政策的指导原则，但也长期成为政府推卸环境保护责任的依据。不少学者对此原则提出了质疑，田彦峰[8]认为，环境污染存在主体多元化且难以确定污染者、污染者负担的费用标准难以确立、污染主体的负担沉重问题以及潜污染等诸多的局限性。秦诗立[9]也指出，“谁污染、谁治理”的原则没能充分体现污染预防优先的理念，存在“先污染、后治理”的嫌疑。由于污染物有较强的流动性，很难确定准确的污染者。虽然环境保护部门加大了对环境污染的监测力度，改善了对环境的监测手段，很多污染企业的排污设施达标率亦有所提高，但污染物依然大量被排放。
政府增加排污费收入而减少环境污染治理补助的另一根本原因是在中国式财政分权体制及以经济增长为地方政府主要政绩考核指标的体制下，地方政府的行为更多的是被经济增长激励所驱动[10]，地方政府更愿意利用手中掌握的经济权力将财政资源投向更有利于经济增长的领域。在消费受体制性制约长期难以启动，而出口受国际市场萎靡的影响短期内尚未恢复的形势下，地方政府只能依靠增加投资来拉动经济增长，从而导致财政支出偏重于具有较强经济效益的投资领域，而忽视没有显著经济效益的环境保护领域的结构性失衡。同时，财权层层向上集中而事权逐渐向下集中的财政体制造成了地方财政尤其是县级财政的财力匮乏，进而影响其环境保护支出能力，一方面使地方政府增加排污费收入以充实财政收入，另一方面也造成排污费管理制度不完善，使排污费难以全部用于环境污染治理项目。
五、结语
长期以来在“谁污染、谁治理”的指导原则下，政府减少环境污染治理补助而增加排污费收入的环境保护政策使电力产业发展与环境保护之间的矛盾日益激化，导致环境保护欠账的不断增加，以及电力短缺问题的严重化程度逐渐加深。本文的研究认为，协调电力产业发展与环境保护之间的关系，政府应在增加排污费收入的同时增加环境污染治理补助，以缓解电力企业为治理环境污染而背负的巨大成本压力以及煤电价格矛盾机制下电力短缺的严峻形势。
由于单个企业不可能获得环境治理改善后的全部收益，它不可能承担起自身所引致的环境污染的全部成本，市场失灵的存在使企业缺乏环境保护的积极性和主动性，企业宁愿多生产并污染环境也不愿投资并改善环境，因此，环境污染的治理与环境保护工作需要政府的干预。财政体制的不完善及以经济增长为地方政府主要政绩考核指标的政治晋升体制，是地方政府重视投资而忽视环境保护的根本性原因，也是环境污染治理政策难以有效实施的根本性原因。在体制环境尚未得以根本改变的前提下推出环境污染治理政策，难免会出现政策与体制的矛盾性冲突，从而使得环境保护政策得不到积极有效地实施。因此，促进政府正确认识并积极承担在环境污染治理与环境保护中的财政支出责任，还需在完善环境保护与环境污染治理政策体系的同时，加快财政体制改革及完善对地方政府的政绩考核激励机制，引导地方政府积极有效地参与环境保护与环境污染治理工作。
十一届全国人民代表大会第五次会议的《政府工作报告》中提出要降低经济增长预期目标，确定了2012年GDP增长7.5％的目标，这是我国经济增长预期目标8年来首次低于8％，国家希望以此缓解高增长目标下重工业发展所造成的严重的环境污染问题，为转变经济发展方式、降低环境污染提供充足的政策空间和改革机遇。但仅仅降低增长的预期目标，而未改变以经济增长作为评判地方政府政绩主要标准的官员晋升机制以及切实推进财政体制改革，是难以从根本上改变地方政府财政支出结构并激励地方政府加大环境保护支出力度的，要从根本上贯彻环境保护政策，必须彻底改变地方政府的激励机制导向，从而在未来的改革中避免政策挑战体制的尴尬局面。
收稿日期：2013-01-20
注释：
①根据《中国环境统计年报》，重污染行业是指电力、热力的生产及供应业、黑色金属冶炼及压延加工业、非金属矿物制品业三大行业。
②中电联官方网站所公布的数据显示：2011年1—7月，华能、大唐、华电、国电和中电投五大发电集团公司电力业务合计亏损74.6亿元，同比增亏82.7亿元，其中火电业务亏损180.9亿元，同比增亏113.0亿元。
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