渐进预算与机会主义——转移支付分配模式的实证研究，本文主要内容关键词为：机会主义论文,预算论文,转移支付论文,分配论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言 2002年我国中央和地方所得税收入分享改革之后，除税收返还之外的转移支付增长速度明显加快。以2013年为例，中央对地方转移支付规模为49019.88亿元。其中，具有刚性色彩的税收返还仅为5046.7亿元，相比之下，一般性和专项转移支付分别为24362.72亿元和18610.46亿元(楼继伟，2014)。从目前来看，虽然规模巨大，但是资金投入效率较低，对于缩小地区间财政能力差距仅仅是缓慢发挥着一定作用(付文林、沈坤荣，2012)。 那么，我国的转移支付总体上呈现一种什么样的分配模式？到目前为止，尚未有理论上的确切回答，现有研究只是发现并不存在规范的、公式化的因素法均等化(伏润民等，2008；尹恒、朱虹，2009)。理论普遍认为我国财政收支具有浓厚的基数法预算制度特征。我国的转移支付分配是否也具有这一特征呢？一些研究从侧面提供了一些参考，例如，贾晓俊和岳希明(2012)发现均衡性转移支付水平与财政供养人口和是否属于少数民族地区显著正相关。显然，财政供养人口与当地财政支出规模具有密切联系。李永友和沈玉平(2009)也认为，大规模和多样化的转移支付已经涵盖几乎所有支出项目，即便是具有财力均等化色彩的一般性转移支付也涉及中央近年来推行的各项工作。这不仅导致地方财政收支固化和僵化，也肢解了各级地方政府预算安排(楼继伟，2013)。因此，本文针对我国转移支付分配的第一种猜想是基数加上与地方财政收支挂钩的边际性增长为表现的渐进预算进程。 另外一种猜想是近年来迅猛增加的转移支付也是现有体制下地方政府“倒逼”机制产生的后果。中央政府大规模的财政纾困或救助会产生预算软约束，诱使地方政府肆意违反财政纪律，这是理论研究中的普遍结论。中国当前的地方财政中，事权与支出责任不统一已是不争事实，事权重心过度下移，容易引发矛盾并导致政府效率低下，同时，转移支付分配总体缺乏规范性与透明度，转移支付种类过于庞杂和琐碎，这些都有可能使得促使地方政府采取策略行为和机会主义做法以争夺财政资源。 基于上述考虑，本文将集中研究中央政府的转移支付分配模式，特别是验证渐进预算观点与机会主义影响。与现有研究相比，本文的贡献在于，一是首次联合考察了转移支付分配中的渐进预算观点和机会主义影响，从而为目前我国转移支付的分配模式提供了确切的理论回答；二是在研究方法上，采用协整分析思路研究转移支付与地方财政收支之间的关系，并在考虑到地区间策略交互影响的前提下，使用了包含转移支付预算软约束代理(工具)变量的协整模型，从而为两种不同流派观点的系统验证提供了依据。本文接下来的结构安排是：第二节是对现有理论展开评述，第三节基于中国现实展开进一步分析并提炼研究命题，第四节介绍技术路线和实证方法，以及数据和变量定义，第五节是结果与分析，最后是相应总结。 二、文献回顾及评论 对“基数+增长”模式做出明确理论论证的是渐进预算理论(Incremental Budget)。为什么部门在编制当年预算的时候，往往建立在上一年的预算基础之上，并且特别表现为边际上的增加和减少①？基于有限理性(Bounded Rationality)和自利(Self-interested)假设，渐进预算理论总结了以下三方面的论据：(1)利益多元化是预算分配的前提。(2)有限理性和信息约束条件下，全面而又完全理性的预算对于人类行为和政治而言纯属乌托邦②。(3)预算具有渐进学习特征，即只存在渐进的学习而不存在大幅度的理念上的跳跃(Wildavsky，1964)。在渐进理论看来，预算的实质是政府与国会，以及政治家与官僚之间的博弈，使得预算决策者必须以一种简单、快速且又被普遍能够接受的方式分配资源。作为组织内部稀缺资源配置的一种非市场机制，渐进式预算反映的是一种简单却有力的“公平”机制，即对所有预算请求和利益的一种适度满足(White，1994)。 现实中，制度强化导致的政府政策制定结果的稳定性会被突然发生的变化打破，由此导致渐进变化的均衡局面会由于政策领域的大变化而产生骤变。并引发大规模的预算调整。对于这种似乎违背了渐进预算特征的现象，True(2000)提出了由政策均衡决定的具有间断性平衡(Punctuated Equilibrium)特征的雪崩预算(Avalanche Budget)理论。其含义是，政府政策以及预算决策一方面会反映出子系统层面的一系列决策制定过程，另一方面也会反映出宏观政治方面的决策制定过程。当预算和政策决策属于政策子系统的时候，预算变化将是渐进的；当预算和政策决策由整个系统面对重大冲击做出时，将会出现大规模的(或者是在资金方面或者是在程序规则方面)的变化。这说明，当渐进调适方式不再满足预算需求的时候，就需要形成一个新的政治和政策均衡，使得预算出现骤变，然后进入下一个渐进的间断平衡。 渐进预算理论隐含的普遍遵守适度分配和程序性“公平”规则的观点忽略了预算分配中的竞争和冲突③。新近关于转移支付分配影响的理论中，机会主义(Opportunistic)理论对此展开了充分讨论。基于初始决策和事后结果的双重视角，理论认为政府间转移支付分配的竞争和冲突产生了预算软约束问题。这种预算软约束问题按照一个序贯博弈(Sequential Game)的方式加以建构。地方政府率先行动，决定其税收或财政政策，然后中央政府按照地方政府实际状况决定其转移支付政策(Rodden and Eskeland，2003)。Caplan等(2000)率先使用了“分权化领导”(Dencentralization Leadership)一词来描述这一序贯博弈格局，即地方政府作为“先行者”决定其财政收支，其中必然会对其他辖区政府和中央政府的行为反应进行预期，而中央政府作为理论上的“跟随者”，通过转移支付给予财政纾困或救助，实现财政均等或者是其他政策目标。 理论主要考虑的问题是地方政府具有何种机会主义表现？通常看法是相对于支出变化，税收策略调整相对较少。但是，在德国、瑞士等实施财政能力均等化的国家中，地方政府的税率会频繁发生调整。Koethenbuerger(2008，2011)、Crivelli和Staal(2013)通过预算软约束框架分析了潜在的影响机制。研究表明，地方政府的最优行为结果是既可以是过度支出，也可以是对财政支出实施动态承诺，使用本地财政收入来调整预算平衡，即降低筹资水平。上述行为构成了地方政府政策工具选择的子博弈完美均衡。这是因为地方政府面向中央政府争夺转移支付的过程中，如果其他地区使用低税或过度支出作为策略性工具，那么本地区提高税收或者减少支出的代价将会非常高昂。无论这一策略是否会真正得到中央政府的转移支付补助，针对其他地方政府的行为预期将会触发地区的财政收支策略行为。此时，预算软约束下的财政能力均等化要么产生了降低税收努力的“搭便车”行为，其激励地方政府“免费搭车”以分享其他地区的税收筹资努力，削弱了自有筹资水平；要么是地方政府将自己的支出成本转嫁给了其他地方政府，每一地方政府的财政负担依赖于全国范围的财政总量，造成了“公地悲剧”式的过度支出。因此，财政均等化亦会产生负的地区间财政外部性影响。 总体来看，渐进预算理论高度重视既定政治体制下政策决策机制对于预算的影响。预算的渐进特征是由于政策均衡和利益格局的平衡所致；而预算分配规则和资金的突变也是由于现有政策均衡不可持续时政策决策机制变革和政策调整产生的后果。转移支付分配中的机会主义观点主要考察财政均等化可能具有的负面激励，并且在德国、意大利、西班牙等发达国家已经得到了实践印证④。这种负面激励持续、稳定地存在地方政府针对转移支付的财政反应函数中。在理论前提上，机会主义理论认同渐进预算的有限理性假设，但反对渐进主义默认的行为主体能够自我约束、不会得寸进尺，并且能够遵循程序性公平规则的观点。相反，它认为机会主义的行为主体会欺骗其他参与者，违反协议，操纵博弈的规则，以逃脱规则的约束(Patashnik，1996)。二者在理论方法上也具有区分。渐进预算理论作为一种局部均衡分析，主要关注国会与政府、政治家与官僚之间的纵向财政联系，当然也可以引申为中央与地方之间的财政交互影响；而机会主义预算观点涵盖了财政外部性理论所强调的辖区政府或部门之间的(横向)策略交互影响，同时也考虑了中央和地方政府纵向博弈行为。 三、基于中国现实的进一步分析与检验命题 政治集权下的财政分权是当前中国的基本制度背景之一，这是现有文献的普遍共识⑤，而政府政策和预算决策的高度集权又是政治集权的核心表现(马骏，2004；马骏、侯一麟，2005)。一方面，地方政府缺乏独立的政策决策权和预算自主权。中国的央地关系中，强有力的中央政府一直在发挥主导作用(杨其静、聂辉华，2008)。地方政府的重大决策一般都要等到中央政府的重大决策确定之后才能做出。地方财政收支和预算编制、执行受到上级政策的深刻影响，这使得地方财政部门并不是一个真正意义上的预算机构，支出审查、风险控制和政策评估也无从谈起。另一方面，这种政策与预算决策的集权在某一层级政府内部又呈“碎片化”。马骏和侯一麟(2005)观察到分税制改革以来的集权体制下，省级政府的政策制定权被分割到十数个“政策领地”，即分管领导体制。围绕着各个分管领导的则是各个“口”，分管领导实际就是这些部门的代言人。在这样的决策机制下，名义上由财政部门主导的财政分配演变成为一种建立在各个“口”基础上的“预算产权”制度。这一产权与部门的行政等级和规格、政策领域的重要性程度，以及分管领导政治地位甚至个性(强势与否)高度相关，使得转移支付分配中的关系资本(卢洪友等，2011)和政治关联(范子英、李欣，2014)盛行。而来自中央政府的诸多政策，就成为保障各个口的预算产权的“尚方宝剑”，形成分税制预算模式中的一个非正式制度。 这样的政策和预算决策体制必然会影响转移支付的分配，但最终形成的分配模式却并非泾渭分明，这是因为政策和预算决策的集权既会造成转移支付渐进式分配，同时也会滋生机会主义影响。政策和预算决策集权保证了中央政府财政利益的顺利调整。在支出责任下放、收入权力上收的格局中，转移支付作为贯彻中央政府政策意图和行政指令，或者是实施补偿的财政工具，承担着维系现有体制和格局的功能，并使得现有央地之间的财政关系保持稳定。同时，借助于“自上而下”的垂直通道和政策实施，地方政府内部的部门利益分配格局也随之出现固化。而在机会主义影响方面，政策和预算决策集权体制也造就了地方政府“反弹”和“倒逼”的诱因和可行空间。现行财政体制中财权与事权划分模式不对称、政府层级过多、财政支出标准决策权过度集中与规则紊乱(贾康、白景明，2002)，这些都是地方政府实施转移支付机会主义做法的直接诱因。已有研究注意到现行财税体制下地方政府由于可支配财力不足，已经使得地方财政风险向中央政府转移。这种预算约束软化说明了分税制虽然打破了利益大锅饭，却难以打破“风险大锅饭”(刘尚希，2003)。而机会主义做法的可行性则主要来自于政策决策和执行的分离。不管是权力下放、委托、分散化管理等分权形式，中央政府(部门)最终都需要地方政府(部门)来落实政策。事实上，地方政府的选择性执行已经影响了中央政策的有效落实(王诚、李鑫，2014)。这些都说明了机会主义做法是现有集权体制下财税体制矛盾的直接体现。 具体到不同类型的转移支付的分配模式，仍然能够发现渐进预算和机会主义双重影响。现有的转移支付包括税收返还、专项转移支付和一般性转移支付。其中，税收返还转移支付是1994年分税制改革时处理央地财政关系中的一个妥协，体现了特定时期的政策均衡并作为一个分配基数一直延续至今。由于中央和地方政府之间具有完美信息对称，地方政府缺乏实施机会主义做法的策略空间(范子英、李欣，2014)。因此，具备“刚性”的税收返还构成转移支付渐进分配中的一个稳定要素。 但是，对于占据更重要位置的专项转移支付和部分带有特定用途与附加条件的一般性转移支付来说，其分配模式总体并不明确。这一类转移支付的分配中大多采用“切块”分配至各个“口”，再由各个“口”的主管部委和厅局按照项目审批等方式下达。分配中普遍按照“突出重点，择优支持”原则，通过地方配套、“以奖代补”等竞争性方式进行分配，这种分配模式结合重点支出挂钩等机制，肢解了地方预算安排，使得地方财政支出固化和僵化(楼继伟，2013)。同时，也促使地方政府采取挪用、套取、偷换用途等种种手法用于地方政府更热衷的支出项目，引发专项转移支付“漏损”(汪冲，2007)。因此，垂直管理体制和“碎片化的预算产权”相结合，不仅使得部门和地区的利益分配格局趋于固化，而且也激励了地方政府产生实施支出扩张。 而一般性转移支付中最具均等化色彩的均衡性转移支付也容易产生预算软约束影响。一方面，均衡性转移支付预算周期与预算软约束理论中所认为的序贯博弈格局是吻合的。我国的地方财政预算编制工作在前1年的7～8月启动，11月份左右出台初案，来年3～4月份提交给地方同级人代会审议通过。从均衡性转移支付的预算执行来看，需要到当年6月份才能按预算安排的均衡性转移支付向地方政府测算下达当年份额；当年9月份下达所得税当年预计部分；预算年度终了时根据所得税实际完成情况清算当年转移支付。地方政府需要作为理论上的“先行者”，决定其自身的预算收支水平，而中央政府事实上是处于一种“跟随者”状态。另一方面，均衡性转移支付的测算涉及一般公共服务、公共安全、教育、文化体育与传媒、住房、农业等十数个门类，每一类中均通过规定标准收入、标准支出、人口规模和调整系数等方式进行测算，使得转移支付规模与地方财政收支水平直接挂钩。因此，均衡性转移支付的预算周期和分配公式使得地方政府可以通过提高地方支出水平或降低自主筹资水平的方式进行操纵。除了预算约束软化影响，均衡性转移支付也会具有渐进式分配特征，这主要是由于计算公式总体并非科学客观的因素法，而是夹杂着很多兼顾现有地区利益的色彩。最近的一项研究表明，财政供养人口比总人口、人口密度和人口结构、耕地面积、失业率、城镇化率、在校学生等更具解释能力(贾晓俊、岳希明，2012)，这构成了均衡性转移支付仍然是在地区固有利益基础上进行渐进调适的间接证据。 综上所述，不管是从深层次的形成机制来看，还是具体到不同类型转移支付的运行，转移支付分配模式可能会同时具有渐进预算和机会主义两种特征。为了检验这一假说，需要提出可供识别的检验变量。渐进预算理论强调现阶段形成的间断性政策均衡和稳定的利益格局。结合现状，这一思路下的关键检验变量是转移支付与地方财政收支，三者之间应该存在可识别的渐进式关系，而人均经济禀赋、人口规模、城镇化、人均收入等理论上的财政均等化因素则不然。渐进预算理论不关注辖区之间的策略交互影响，这种局限于(中央与地方)纵向财政影响的思路默认既定政策均衡下相关利益主体普遍遵守适度分配和程序性“公平”规则；而机会主义理论则认为预算分配中存在着竞争和冲突，本地针对其他省份使用策略性财政手段争夺转移支付的反应促使本地共同参与形成策略互补性质的竞争，并最终造成了转移支付预算软约束。在这种方法论思想下，关键的检验变量是其他地区的转移支付分配水平，其对本地财政收支行为将会产生显著影响。 四、技术路线、变量数据、实证模型及方法 为了验证前文的研究命题，建立如下技术路线：(1)使用协整理论的长期均衡概念来实证检验渐进式分配强调的稳定、固化的财政利益格局。协整关系所表明的长期均衡具有内在的稳定，对于任何偏离长期均衡的冲击均会产生回应，因此，利用面板协整模型的MG估计方法检验转移支付与地方财政收支之间是否存在协整关系及其表现是否符合“基数+增长”特征，而针对其他变量，如人均GDP、人口规模、人均收入、消费比、投资率的协整关系检验则提供了相应证伪。(2)为了在上述框架中纳入对机会主义影响的考察，继续使用MG估计方法验证是否存在省区之间的策略交互影响(即省份的截面相关或共同动态进程)。(3)在证实了这一影响之后，考虑到地方财政收支的截面相关和共同动态进程中可能蕴含多种财政外部性影响机制，如财政竞争、税收竞争和公共支出外溢等，为了甄别转移支付预算软约束影响，使用转移支付空间加权变量
，即滞后一期的其他省份获得的实际转移支付的空间加权变量作为代理变量，并通过IV/GMM法检验这一变量的工具相关性和有效性。(4)在达到上述要求之后，将预算软约束代理(工具)变量纳入面板协整模型，仍然使用MG估计方法以同时考察渐进预算观点和机会主义影响。论证判断预算软约束是否构成转移支付分配协整关系，并且表现形式是否符合理论预期。 (一)变量数据 模型的协整变量包括支出水平(exp)、自有财力(fis)和转移支付(tr)，其中公共支出水平定义为地方本级人均财政支出水平⑥，自有财力定义为地方不含转移支付的总的税收和非税收入之和的人均值，转移支付定义为从中央政府获得的所有转移支付收入减去上解支出后的人均值。其他潜在的协整变量包括人均GDP(pgdp)，最终消费所占比率(conr，％)、资本形成率(invr，％)、地区进出口贸易额占地区生产总值比重表示的经济开放程度(open，％)、人口规模的自然对数值(pop)、以城市人口所占比重表示的城镇化率(urbanr，％)、各地区城镇居民平均每人全年家庭可支配收入(di)、非税收入所占比重(nf，％)以及用地方公共支出水平占中央政府支出水平表示的财政分权度(de，％)。本文采用2002～2012年31个省份的面板数据。数据经《中国财政年鉴》、《中国税务年鉴》和《中国统计年鉴》相关数据整理计算获得。 此外，在不同的回归方程中，使用了若干空间加权变量。本文构造了滞后一期的其他省份获得的实际转移支付的空间加权变量作为转移支付预算软约束的代理变量，具体包括3种空间权重设置：一是所有其他地区加权，记为
，即所有j、i省份的转移支付都按照权重
加权；另一则是经济禀赋相近省份的加权，记为
，即人均GDP水平处于同一区间的地区取
，否则取0⑦；最后则是地理相邻省份的加权，记为
，即i和j为相邻省份取
，否则为0。3种设置都对权重矩阵采取行标准化处理。个别回归方程中还使用了支出水平和自有财力的空间加权项。 (二)协整关系检验和误差修正模型 首先采用Hadri检验(2000)来验证序列平稳性。Hadri检验可以检验异质性面板数据，序列既可以围绕一个确定性水平呈平稳性，也可以是面向所有省份相同的(即固定效应)，或者是不同省份相异的确定性趋势，能够满足本文的异质性数据要求。检验对异方差可以保持稳健，并通过构造Newey-West估计量允许误差项存在序列相关性。平稳性原假设下，统计量值服从标准正态分布。 进而，在平稳健性检验的基础上，按照渐进预算的理论观点，建立如下自回归分布滞后形式的动态面板数据模型展开协整检验⑧。
其中，i=1，…，N，
是阶单位阵，
。对于这一异质性的动态面板估计，一种策略是使用固定效应方式，将所有省份的序列加以合并，仅仅保留不同省份之间的截距项存在差异。然而，假如斜率系数并不是相同的话，固定效应模型将会导致不一致估计和偏误。作为另外一个极端，可以分别对每一省份进行回归，并计算系数估计值的算术平均值。这种方式称之为MG估计量(Pesaran and Smith，1995)，不同省份之间的截距项、斜率系数和方差—协方差均有所不同。而Pesaran等(1999)提出了结合合并和平均两种技术特征的PMG估计方法。如同MG估计量一样，PMG允许截距、短期系数和误差方差随不同省区发生变化，但是不同省份之间的长期系数相同(这一点与固定效应估计量类似)。本文分别使用上述策略来检验转移支付与财政收支的协整关系。 (三)截面相关性诊断 按照渐进预算视角建立的模型(1)、(2)尚无法验证是否存在机会主义影响。按照机会主义的观点，各省份在决定本省份的自主筹资水平和公共支出水平时，会根据本地情况对于可能获得的转移支付展开预期，这一预期必然会考虑到其他省份。在预期其他地区策略财政行为的过程中，无论本地最终得到的转移支付水平如何，地方政府最优行为是普遍提高预算收支缺口，这构成了一个稳定的纳什均衡。这就意味着机会主义影响在计量模型上表现为省份之间的截面相关性。为了佐证机会主义预算观点，接下来使用共同因素模型来进行模型(1)的截面相关性诊断。共同因素模型也是基于MG估计，但是将省份之间的相关性作为不可观测的、可随时间发生变化的遗漏共同变量或共同冲击产生的影响，并且这一影响在不同省份之间存在差异。因此，误差项构造成为一个与时间相关的，具有特定载荷程度的共同效应和标准正态分布的线性组合。基于这一思路，长期均衡方程为：
其中，β′是不同省份回归方程的系数，模型(4a)、(4b)中的
表示省份固定效应，用以捕捉不同省份之间的质性。向量
表示不可观测的共同因素和冲击，同时影响各省份的解释变量和随机误差项，并且具有不同的因子载荷系数
，反映了可随时间变化的省份间的异质性以及相应的截面相关。针对这一模型，Pesaran(2006)、Eberhardt和Teal(2010)分别提出了共同相关效应组均估计(CCEMG)和增强型组均估计两种方法(AMG)。前者是将回归方程(3)中加入按照时间平均的因变量和自变量向量展开MG估计，以捕捉不可观测的共同因素，得到异质性系数
和时间趋势γ，进而展开β的MG估计。而AMG方法则是为了对引发截面相关的共同因素(称之为共同动态进程，cdp)进行估计。首先针对包含时间虚拟变量的一阶差分模型展开pols估计，以获得不可观测的共同因素组间估计，将结果代入每一组的估计，最终按照CCEMG模型的思路展开组均估计。 (四)纳入转移支付预算软约束代理(工具)变量的误差修正模型 在验证了存在省份间的截面相关性后，一个棘手问题是如何识别预算软约束影响，这是因为地方财政收支的空间相依和共同动态进程中可能蕴含多种财政外部性影响机制，为此，使用转移支付空间加权变量
，即滞后一期的其他省份获得的实际转移支付的空间加权变量作为代理。同时，这一代理变量还应该满足工具变量的相关性和有效性要求，以获得转移支付预算软约束效应的无偏和一致估计。具体而言，代理变量应该与模型(3)、(4a)和(4b)验证得出的转移支付与财政收支的截面相关具有内在的一致性，具有统计意义上的相关性，同时又与其随机误差项不相关。为此，按照模型(3)、(4a)和(4b)的设定，展开了异方差稳健的两步GMM估计，分别进行Kleibergen-Paap识别不足和Kleibergen-Paap弱识别检验，根据卡方、F统计量值来判断工具变量的相关性，其原假设是工具变量与内生变量不相关，或者仅仅是弱相关关系，同时，使用Hansen外生性检验来判断工具集的有效程度，即工具变量是否与误差项不相关，并在模型中得以正确识别。总体而言，围绕模型(3)、(4a)和(4b)展开的上述检验是为了对模型(2)进行修正，以判断预算软约束是否构成转移支付分配协整关系，进而检验其对省份的具体影响。本文最终模型设定如下⑨。
五、估计结果与分析 表1报告了主要变量的平稳性检验结果，可以看出，变量在一阶差分之后都不能够拒绝面板数据31个序列均为平稳的原假设。(1)式中的变量均为一阶单整并具有协整关系，那么误差项对于所有省份均为I(0)序列。同时，面板数据Wooldridge自相关检验的F值为12.556和22.977，显著拒绝了不存在一阶自相关的原假设。在残差异方差方面，似然比检验的卡方值为393.8，p值为0，也显著拒绝了同方差的原假设。
表2报告了部分基于误差修正模型方式的协整关系检验⑩。结果表明，转移支付、自有财力和公共支出三者之间存在稳健的协整关系。MG、PMG和DFE三种估计中，变量L1.tr的系数估计值φ显著为负数，动态关系中的公共支出和自有财力都具备显著性。此外，在不同的回归方程中转移支付与公共支出、地方自有财力之间也都具有长期均衡关系。但是，当纳入前文考虑的其他潜在的协整变量，检验结果却不支持存在协整关系。例如，纳入人均GDP、投资率或人均可支配收入时，系数φ的估计，以及误差修正模型和长期均衡关系的显著性水平都明显下降，表现为大部分的系数估计都不显著，渐进预算角度建立的协整关系分析说明，政府间转移支付体现的是一种按照基数以及与地方财政收支挂钩的简单的、稳定的线性关系做出的分配模式，渐进预算理论能够概括决策原则和预算进程。
进一步，表3报告了模型(3)、(4a)和(4b)的回归，结果表明转移支付、公共支出和自有财力3个回归方程中均存在强烈的截面相关。表3模型(1)～(9)中，绝大多数人均财政支出、人均净转移支付和人均自有财力及其空间加权项都具有1％显著性水平。从理论上看，这种显著的截面相关性一是反映了包括环境保护、农林水事务、公共安全、市政设施方面的支出外溢；二是来自分权体制下地方经济竞赛产生的省份之间策略交互影响，包括税收竞争、基础设施等要素增强型公共支出竞争、福利竞争、地方公共治理方面的锦标竞争效应，以及行政管理和福利方面的“攀比效应”(卢洪友、龚锋，2007)。这些策略交互影响使得各省份的财政收支表现出强烈的空间相依性(11)。同时，表3模型(3)、(6)和(9)中的cdp显著为正，则说明了共同的财政和政策冲击也是导致各省份(截面)相关的原因。这种政策和财政冲击既包括纵向的中央政府的分权、调控和管制，也包括宏观经济周期性变化和年度特征，使得各省区财政行为反应具有相似特征和统计意义上的相关性(12)。总体来看，空间相依性和共同动态进程作为交织在一起的横向和纵向影响，分别从两个方面反映了现有文献共识的分权体制下，中央政府的政治权威和行政指令对地方政府行为的深刻影响(Li and Zhou，2005；张军等，2007；王美今等，2010；陈硕、高琳，2012)。
在证实协整关系中存在转移支付与地方财政收支的空间相依和共同动态进程的基础上，表4报告了预算软约束代理变量(proxy)的工具属性检验。可以发现表4两步GMM估计结果与表3的MG回归结果具有高度的一致性。表4的3个回归方程中，人均公共支出、人均净转移支付和人均自有财力及其空间加权项的系数性质、符号和显著性水平都较为相似，两种回归方法下得出的相近结论说明了省份之间空间相依性和共同动态进程的稳健性。不仅如此，工具变量识别不足检验卡方统计值量值和弱识别F统计量值证实，转移支付预算软约束代理变量不仅与内生变量相关，而且能在10％显著性水平上拒绝仅仅为弱相关的原假设。从理论上说，转移支付预算软约束作为省份策略交互影响产生的一种财政外部性，是与其他财政外部性共同蕴含在地方财政收支的空间相依和共同动态进程中，因此，工具变量的相关性具有相应的理论依据。同时，由于财政收支和转移支付内生变量以及转移支付预算软约束变量均为一阶单整序列，滞后一期的其他省份获得的实际转移支付的空间加权变量也获得了工具有效性，表4中Hansen检验结果这证明了这一点。3个回归方程中检验的p值为0.166左右，可以接受工具变量与误差项不相关，同时在在模型中得以正确识别的原假设。总体而言，预算软约束代理变量既具有理论逻辑上的一致性，同时又能够作为工具变量，为转移支付预算软约束的无偏和一致估计提供相应支持。
进而，表5报告了将转移支付预算软约束代理变量作为潜在的协整变量放入模型(5)的PMG和DFE估计结果，前两组方程的被解释变量分别为人均自有财力和人均财政支出，以考察转移支付预算软约束的具体影响。结果表明4个方程中的系数f显著为负。这说明预算软约束与转移支付实际水平，以及财政收支之间具有协整关系。接下来分别对人均自有财力差分变量(D.fis)和人均财政支出差分变量(D.exp)的方程回归结果进行分析。
在人均自有财力差分变量回归方程中，PMG估计和DFE估计的协整系数分别为-0.456和-0.384，这说明，系数值小于1意味着人均自有财力的增长和滞后一期人均自有财力之间具有显著的收敛性质，而系数值为负意味着基数越大增长率相对越低。协整关系式中的当期财政支出和转移支付的系数估计值也都具备显著性。以PMG估计结果为例，人均财政支出和人均转移支付净值的系数值分别为-0.456×(-1.744)=0.795和-0.456×0.9=-0.41(13)，这说明，财政支出对于自有财力的增长施加了持续影响，而转移支付对于自有财力的增长具有稳定的替代关系。在短期扰动方面，人均财政支出和人均净转移支付的差分变量与人均自有财力差分变量也具有显著相关性。其中，财政支出差分变量的系数估计值显著为正，而转移支付差分变量的系数估计值为负，二者的短期扰动影响与协整关系中的长期均衡具有一致的方向。但是，转移支付预算软约束代理差分变量D.proxy的系数估计值为-0.537，表明其他所有省份滞后一年的加权净转移支付增长率提高1％，本地的自主筹资水平增长率将会下降-0.537％，转移支付预算软约束的影响构成了收入决策的一个短期内扰动，地方政府针对其他省份的转移支付历史分配情况实施本地的策略性财政行为，降低自有财力的增长率。同时，协整关系式中的预算软约束代理变量与本地人均自有财力的增长之间也具有显著的正相关关系，PMG估计的系数值为-0.456×(-0.088)=0.04，这说明，作为误差修正机制的组成，转移支付预算软约束对于其负面激励存在一定的自我矫正影响。 在人均财政支出差分变量回归方程中，PMG估计和DFE估计的协整系数分别为-0.519和-0.574，人均财政支出的增长和滞后一期人均财政支出之间同样具有收敛的负相关关系。同时，协整关系式中的人均自有财力和人均净转移支付的基数对于人均财政支出增产生了显著影响，以PMG估计结果为例，人均自有财力和人均净转移支付的系数估计值分别为-0.519×(-0.568)=0.294和-0.519×(-0.507)=0.263。在短期波动方面，人均净转移支付差分变量的系数估计值也显著为正。不管是短期波动还是长期均衡，转移支付对于同期财政支出的促进作用是显而易见的，这验证了现有研究发现的转移支付“粘蝇纸效应”。而自有财力水平对于财政支出的增长不具有显著影响，这说明支出决策一定程度独立于自有财力水平之外，也从侧面说明存在预算约束的软化。转移支付预算软约束代理变量的差分项D.proxy的PMG和DFE估计系数值分别为0.157和0.259，均具有1％显著性水平。这就说明，转移支付预算软约束代理的影响不仅体现在对于自主筹资的负面激励，同时，地方政府的另一个策略性财政行为是拔高财政支出的增长率，实施财政支出扩张，这同样构成了地方财政决策中的一个显著的短期扰动。而且，转移支付预算软约束代理变量在协整关系式中不具备显著性，在支出扩张方面，预算软约束效应本身并不具备显著的误差修正性质和自我矫正影响。 PMG方法提供了各省份转移支付渐进式分配和预算软约束影响的估计，表6报告了相应结果(14)。在人均自有财力方程中，有23个省份的协整系数至少在10％水平上显著，有17个省份的转移支付预算软约束代理变量的差分项在10％水平上显著为负，这说明存在较大范围的转移支付对自主筹资水平的负面影响。而在人均财政支出方程中，有22个省份的协整系数至少在10％水平上显著，有18个省份的转移支付预算软约束代理变量的差分项至少在10％水平显著，从而表明了刺激财政支出扩张。从全部情况来看，有25个省份至少有一个回归方程中的转移支付预算软约束代理变量差分项的系数估计值具有10％的显著性水平，有11个省份同时存在降低筹资和扩张支出的影响。并且，预算软约束并非只发生在落后地区。从表6可以看出，预算软约束变量在诸如广东、浙江、福建等省份的回归方程中也具备显著性。上述结果说明，转移支付诱发的预算软约束问题并不是发生在个别省份的偶然性事件，而是大范围地存在于地方财政决策之中。
针对本文最核心的理论假说和检验命题，表5以D.tr为被解释变量的误差修正模型回归结果明确说明了渐进式分配和机会主义影响的共同表现。基于PMG和DFE的结果表明，加入了预算软约束代理变量之后的转移支付分配仍存在显著协整关系，并且符合“基数+(边际性)增长”特征。此外，预算软约束代理变量的差分项D.proxy具有显著的短期扰动影响，以DFE估计为例，其系数估计值为-0.436×(-0.325)=0.142，滞后一期其他省份获得人均净转移支付水平与本地当年获得的人均净转移支付水平有显著正相关性。联系表5中以人均自有财力和人均财政支出作为被解释变量的误差修正模型结果，这说明其他省份获得的转移支付历史水平显著刺激了本地当期削弱自主筹资和实施支出扩张的策略性财政行为，最终成功获得更多的转移支付。协整关系式中的预算软约束代理变量虽然与差分项D.proxy符号相反，但并不显著，这说明预算软约束影响不具备长期内的回归和自我矫正影响。总体来看，预算软约束影响作为一个增量要素显著影响着转移支付渐进式分配，使得目前的转移支付分配中同时具有渐进预算与机会主义特征，但综合各自的表现来看，占据核心位置的仍然是渐进式分配。 六、结论与启示 围绕转移支付分配，本文综合检验了渐进预算观点和机会主义影响，主要结论如下。 (1)我国目前的转移支付分配中具有显著的渐进特征。2002年所得税改革至今，我国的政府间转移支付与地方财政收支之间表现出一种简单的、稳定的增量分配原则，转移支付与地方财政收支之间不仅构成协整关系，并且相互之间具有稳定的动态变化趋势。而体现因素法均等化分配思路的人均可支配收入、人均GDP、城镇化、人口规模等变量均不存在显著的协整关系。这说明，目前我国转移支付总体表现为基数加上与地方财政收支挂钩的边际性增长的渐进预算模式。 (2)包含转移支付预算软约束代理(工具)变量的协整分析表明，政府间转移支付诱发了普遍的地方政府策略行为和机会主义做法，直接体现为对地方自主筹资产生负面激励和支出扩张效应。这一点即便是在控制了转移支付的“粘蝇纸效应”之后仍然是成立的。这说明地方政府针对转移支付的策略行为和机会主义做法已经深刻影响转移支付的分配，并且这是大多数省份都存在的客观事实。 (3)转移支付对于地方自主筹资的负面激励存在一定的自我矫正和回归，而转移支付产生的支出扩张缺乏这样的回应性。这说明，相比较于筹资负面激励，转移支付预算软约束的支出扩张所受到的限制与约束更少。 (4)加入了预算软约束代理变量之后的转移支付分配仍存在显著协整关系，并且符合“基数+(边际性)增长”特征。转移支付造成的约束软化作为一个显著短期内扰动构成了渐进式分配中的增量要素，使得转移支付分配同时具有渐进预算特征与机会主义影响，但综合各自的表现来看，占据核心位置的仍然是渐进式分配。 本文的研究表明，尽管目前的转移支付分配具有一定的均等化调节作用(15)，但是，与规范的因素法均等化思路仍然存在较大差距。在完善中国分权治理结构和地方财政体制的进程中，已经明确要求突破现阶段的政策均衡和间断性平衡。包括建立事权和支出责任相适应的制度，适度加强中央事权和支出责任，完善地方税体系，清理规范重点支出挂钩机制，建立现代预算管理制度。在转移支付方面要求清理、整合、规范专项转移支付项目，完善一般性转移支付增长机制。可以看出，现有改革已经明确了财政体制的顶层设计和改革联动思路，本文研究结论与上述思路是一致的。局限在转移支付制度本身的单兵突进式改革前景并不乐观，这是因为现有的基数加上与地方政府收支挂钩的渐进式分配具有强大的“惯性”，其反映了现有地区和部门利益分配格局的固化。只有立足财政收入、财政支出和转移支付三方格局，从预算管理制度和机制角度系统推进才能真正实现转移支付改革的预期目标。对此，本文提出的一个补充是改革中需要针对现有的政策和预算决策机制进行调整。重点是减少对地方政府的干预，确保地方预算的独立性、完整性以及合理的政策决策权，同时，在某一层级政府内部，应当有适度的政策决策和预算管理集权以解决“碎片化”问题。作为制衡，应当通过推动“全口径、全科目”预决算公开、试行弹性预算、强化预算的地方审议和监督、建立地方中期预算框架等手段，朝更具深远意义的地方财政民主化目标(周业安，2000)实行渐进式改革。 此外，在优化转移支付结构，完善转移支付均等化功能的改革中，除了推进规范化的因素法均等化之外，也应该重视针对转移支付预算软约束问题的机制设计，将其作为一个重要的制度内容加以建设。例如，需要建立一个不会实施过度财政救助的可信承诺，或者是能够惩戒地方政府预算软约束行为的转移支付分配公式或矫正机制，增强转移支付分配的规范性和透明度，强化财政纪律。 注释： ①渐进预算的具体定义非常庞杂，按照Berry(1990)的归纳，至少存在12种定义，这些不同的定义之间的逻辑联系也很微弱，并因此建议研究中重点关注预算的具体特征而不是“渐进主义”概念本身。 ②完全理性预算理论的前提是无所不知(Omniscient)和仁慈假设(Benevolent)。预算制定者有无限认知能力，他们知道所有一切有价值的信息，并且利用这些信息最大化集体利益。政策制定者首先明确来年的政策目标，预测行动可能产生的一切结果，然后制定出可以最大社会效用的预算政策。 ③可参见Leloup(1978)、Tucker(1982)、Berry(1990)和Meyers(1996)等。 ④可参见Sorribas-Navarro(2011)、Padovano(2014)等。 ⑤详细的梳理和总结可参见王永钦、张晏、章元、陈钊和陆铭(2007)。 ⑥人均净转移支付、人均自有财力和人均公共支出3个变量及空间加权变量，以及人均可支配收入、人均CDP和人口规模均采用自然对数值。其他变量按照定义均采用的是百分比设置。 ⑦以2012年人均GDP水平为标准，划分了3个区间，其中第一档次为发达地区，包括北京、天津、内蒙古、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东和广东；第二档次为中等发达地区，包括河北、山西、吉林、黑龙江、湖北、重庆、山西、宁夏和新疆。剩余12个省份为第三档次。 ⑧早期的面板数据协整关系检验基本是针对长期均衡方程的残差展开检验，如Kao检验、Pedroni检验、McCoskey和Kao检验，这些检验程序较为复杂，且结果并不稳健，详细可参见Baltagi(2007)的讨论。新近的协整关系检验更多采用是否存在误差修正模型方式展开。如Westerlund(2007)、Gengenbach、Urbain和Westerlund(2009)等。 ⑨在误差修正模型的滞后阶数上，按照Westerlund(2007)的思路，分别放宽滞后阶数设定展开回归，根据协整系数检验结果和显著性程度，最终确定了一阶滞后。 ⑩为节省篇幅，表2仅报告了以转移支付作为被解释变量的协整检验结果，以公共支出和自有财力为被解释变量的结果未予报告。同时，由于只有财政收支和转移支付之间存在协整关系，纳入其他变量的协整关系检验也是列举了少数几个结果作为示例。 (11)例如，人均自有财力方程中的其他地区自有财力空间加权项可以说明税收竞争的策略互补性质，人均财政支出方程中其他地区财政支出空间加权项和本地转移支付变量则可以归纳为财政竞争效应和“粘蝇纸效应”。 (12)大规模转移支付增加导致的各省份的人均净转移支付水平普遍增加，这种共同趋势也会导致各地的人均转移支付水平的空间加权项具有相关性。 (13)括号中的正负号需要考虑模型(1)、(2)中协整关系式的设定。 (14)PMG的分省份估计中，协整系数、差分解释变量和常数项的系数估计值不同，协整关系式中解释变量的系数估计值与表5中PMG估计结果相同。 (15)表5中PMG和DFE估计结果均表明，人均自有财力增量与人均净转移支付增量之间呈负相关关系，即自有财力增长越快，转移支付增长越慢，体现了一定的均等化调节作用。
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渐进预算与机会主义：转移支付分配模型的实证研究_转移支付论文
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