全运会政策实施中的利益博弈：利益相关者视角分析_国家体育总局论文

全运会政策执行中的利益博弈——基于利益相关者视角的分析，本文主要内容关键词为：利益论文,全运会论文,视角论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      修回日期：2014-05-03

      中图分类号：G80-05 文献标识码：A 文章编号：1000-520X(2014)11-0018-05

      自20世纪80年代以来，作为整个经济和社会转型的一部分，体育也开始了工作重点的转移，一是由“文革”时期以政治运动为中心向以业务工作为中心的转移，另一方面则是由群众体育—竞技体育两个中心向竞技体育一个中心的转移。与这两个转移相应的，则是奥运战略的形成和完善[1]。全运会作为以奥运会为最高层次的竞技体育发展战略的重要组成部分，“国内练兵，一致对外”成为全运会举办的核心指导思想，同时围绕着奥运战略，“运动员注册、交流政策”、“奥运计分政策”、“协议计分政策”、“解放军运动员两次计分”、“举办城市遴选政策”等一系列的竞赛改革政策相继出台。那么，到目前为止，上述政策目标是否得以实现了呢？虽然目前没有对这些政策评估的操作化指标，但从有关全运会的研究、媒体报道、官方报告等丰富的资料中可以发现政策执行的结果并不令人满意。因此，本文采用利益相关者利益博弈的视角来探究全运会政策执行过程中利益相关者的利益诉求、产生政策执行偏差的因素以及利益相关者的利益博弈。

      1 利益相关者理论分析框架

      利益相关者理论(Stakeholder Theory，简称ST理论)是20世纪60年代左右在美国、英国等长期奉行外部控制型公司治理模式的国家里对主流企业理论的质疑和批判中逐步产生和发展起来的。此后，利益相关者理论日益受到学术界和企业界的关注和青睐[2-6]。

      “利益相关者”理论不是经济管理领域所独享的理论，而是不断地启发和延伸到其他领域，特别对社会科学领域的启发非常显著。因此，随着这一理论的广泛运用，利益相关者理论在经济组织以外得到越来越广泛、具体的运用[7-10]

      由于全国运动会是国家体育总局主办，各省、自治区、直辖市、解放军和行业体协参与的一个大型综合性体育竞赛活动，是实现我国竞技体育发展战略的重要平台，因此，国家体育总局和各省市、自治区、直辖市、解放军和行业体协是一种“委托——代理的关系”。通过国家纵向管理模式，实现国家竞技体育战略的层级代理关系。国务院将发展体育事业的任务委托国家体育总局来完成，国家体育总局根据自身的具体情况，将体育事业的任务进行目标分解，委托不同的政府职能部门来实现各项目标。在我国的全运会竞赛制度委托代理关系中，发展竞技体育的目标是通过各省、自治区、直辖市完成的。由此看来，这种政府委托代理关系具有多层级性，政府和政府机构要兼顾上游委托人、下游代理人以及自身三重性利益目标，经济目标和社会目标等多元化目标共容的难度大。当目标发生冲突时，机构代理人往往很可能选择损害公众利益、国家或政府利益而维护机构(或个人)利益。在国家治理中，没有任何“看不见的手来自动地促使个人行为服从公共的利益”[11]。

      由此可以看出，全运会利益相关者的利益关系可以分为三个层次：第一层次是国家利益的代表，包括国家体育总局、国家体育总局运动项目管理中心；第二层次是省市地方利益代表；主要包括举办地城市、省市区参赛代表团、省市区运动项目管理中心；第三层次是个人利益代表，主要包括裁判员、运动员、教练员。

      2 全运会政策执行中利益相关者的利益博弈

      2.1 奥运计分政策——中央政府与地方政府的利益博弈

      改革开放以来，在资源配置方式发生改变的前提下，我国社会利益结构也随之发生了深刻变化。原来计划经济条件下的单一化和整体化的利益结构被打破，出现了利益主体多元化、利益资源分散化、利益竞争激烈化、利益差别扩大化、利益矛盾复杂化、利益冲突显性化的基本趋势。中国的利益分化是典型的政府主导型的利益分化案例，政府是利益分化的启动者，是利益分化的推动者，“社会的一切重大变化都是以党的政策变化为开端的”[12]。纵向利益结构上，表现为中央与地方间利益的分化和国家、集体与个人间利益关系的变化。在横向利益结构上，表现为各个阶层、行业、单位和个人间利益的分化与独立化，以及不同地区间的利益差别。

      为了使全运会与奥运会目标协调一致起来，国家体育总局对全运会进行了一系列改革与调整。国家体育总局首先从项目设置和举办时间两个方面对全运会进行了调整，但是这两个政策并没有有效地刺激地方政府的积极性，地方政府的全运战略与国家奥运战略的冲突矛盾愈演愈烈。产生矛盾冲突的主要原因是因为二者代表了不同的利益主体，接受检验的对象不一样。奥运会是衡量一个国家总体的竞技体育竞技实力，主要考验国家体育总局的综合协调管理能力，全运会则是考验省市区体育局的竞技体育竞争实力，全运会名次的升降不仅成了评价各地体育工作的标准，而且还成了衡量各地综合实力，体现荣辱兴衰的主要标志，历年全运会的排名结果也使一些省市区体育部门主要领导人因为成绩不理想而遭到罢免。这样就进一步加剧了国内竞争，背离了国内练兵、一致对外的原则，导致了省内练兵、国内打仗的局面[13]。

      面对地方政府的不合作，为了尽快扭转这一局面，将地方政府的全运战略和国家奥运战略捆绑在一起，国家体育总局又出台了奥运计分政策，激励地方政府与中央政府的奥运战略协调一致起来。从第七届全运会开始，在奥运会上获得奖牌(前三名)按照1比1的方式计入到全运会的各参赛代表团，这一计分政策的出台，将地方政府的利益与国家的利益协调一致起来，有效地解决了地方政府全运战略与国家奥运战略的冲突和矛盾，在一定程度上将地方政府的利益与国家利益整合起来，形成了一股合力。

      2008年北京奥运会上，为了体现中国体育代表团的竞技实力，国家又进一步加大了奥运会奖牌带入的力度，在2005年第10届全运会奥运计分政策上规定以1比2的方式，即1枚奥运会奖牌(前3名)按2枚计入到全运会的各参赛代表团。奥运计分政策的变化有效地促进了地方政府的团结与合作，2008年北京奥运会中国体育代表团的成绩是奥运计分政策实施效果的最好例证。

      2008年9月29日，时任国家主席胡锦涛在北京奥运会、残奥会总结表彰大会上指出：“在坚持我国竞技体育举国体制、保持我国竞技体育特点和优势的同时，积极挖掘潜力、优化结构、提高效益，推动竞技体育内部各门类均衡发展，不断增强我国竞技体育的综合实力和国际竞争力。”在新的历史节点上，全运会仍然成为国家竞技体育发展战略的主要领域，为了有效地推动竞技体育内部各门类均衡发展，带动具有国际影响力的运动项目的普及与提高，奥运计分政策的激励范围再一次强化，地方政府的利益与国家利益紧密地整合在一起。在第11届全运会上，奥运计分前8名实行1︰2带入全运会(包含实行两次计分的解放军运动员)，足球、篮球、排球、手球、曲棍球、棒球、垒球、水球成绩按1︰1计算；第12届全运会上奥运计分政策规定为：运动员在第30届夏季奥运会和第21届冬季奥运会上获得前8名成绩，分别计入运动员第12届全国运动会注册单位的奖牌数和总分数内。单人项目：每获得1枚金(银、铜)牌，分别按照2枚金(银、铜)牌进行统计，两人和两人以上项目(足球、篮球、排球、手球、曲棍球、水球、冰球项目除外)：每获得1枚金(银、铜)牌，每人分别按照1枚金(银、铜)牌进行统计，足球、篮球、排球(不含沙滩排球)、手球、曲棍球、水球、冰球项目，每获得1枚金(银、铜)牌，每人分别按照1枚金(银、铜)牌进行统计。

      2.2 两次计分政策——地方政府与解放军队伍的利益博弈

      新中国成立以来，解放军对于推动我国体育事业的发展做出了巨大贡献，储备了一大批优秀体育人才。改革开放后，由于地方政府的利益主体意识开始增强。地方政府为了追求自身的利益需求，采取了人才壁垒政策，不再无偿地向解放军队伍输送运动员，地方与解放军队伍的利益冲突逐渐增强，解放军队伍在第5届、第6届、第7届全运会上的成绩排名，标志着地方与解放军之间的利益冲突达到最大化状态。

      由于解放军运动员来自于地方，从第8届全运会开始，规定解放军的运动员与原输送单位实行两次计分，即运动员取得成绩后给解放军计1次，再给地方计1次。从实际执行情况来看，两次计分政策从总体上促进了地方向解放军输送优秀后备人才，在一定程度上缓解了解放军竞技体育后备人才严重匮乏的局面，基本上达到了既定目标，同时也解决了运动员在参赛资格上的争议问题。

      两次计分政策的实施有效地促进了地方和解放军运动员的交流，促进了军民和谐的发展局面。地方政府与解放军交流的运动员、省市以及项目数量呈现逐届递增的趋势，这充分表明了全运会两次计分政策在解决地方政府与解放军代表队之间的利益冲突和矛盾具有一定的政策效果(见图1、图2所示)。

      

      图1 8—11届全运会两次计分运动员统计图

      

      图2 8—11届全运会两次计分的省市、项目数量统计图

      虽然制度设计在一定程度上解决了地方与解放军的利益冲突，但在实际的政策执行过程中，政策执行效果并不是十分理想。双计分制成为导致弃权、让赛和假摔的主要诱因之一，由于竞赛制度设计的漏洞和缺陷，在第10届全运会竞赛中，两次计分政策所引起的“孙福明假摔事件”，成为社会舆论攻击全运会的主要话语文本。

      案例：孙福明假摔事件

      第10届全运会女子柔道78公斤以上级决赛，32岁的辽宁选手孙福明对阵20岁的辽宁籍解放军选手闫思睿。开赛30秒钟，孙福明当即被闫思睿摔成一本(肩背着地)，闫获胜。赛后，孙福明当场流下了眼泪，随后，孙和她的教练在发布会上默认了“假摔”。夺得金牌的闫思睿也是从辽宁队出来的选手，和孙福明同时师从教练刘永福。按照全运会采用的“两次计分”金牌计算方法：解放军队的某省运动员夺得奖牌后，将被算作两枚，解放军队和该省队各一枚。如果孙福明胜，辽宁得一金一银，解放军得一银；如果孙福明负，辽宁仍是一金一银，但解放军也有一金。而获得奖牌的教练员奖金同样是与运动员对等的[14]。

      为了规避第10届全运会上出现的“孙福明假摔现象”，第11届全运会两次计分政策作了如下规定：第一，实行两次计分的解放军运动员(拳击、击剑、柔道、跆拳道、国际式摔跤、武术散打项目运动员除外)在解放军队同意的前提下，可代表运动员原输送单位参加第11届全国运动会预、决赛。但取得成绩只计给原输送单位，不再实行两次计分。第二，对于取得国际大赛的前八名入伍后不能实行两次计分。第三，在第11届全国运动会拳击、击剑、柔道、跆拳道、国际式摔跤、武术散打项目比赛中，如果实行两次计分的解放军运动员与原输送单位的运动员在冠亚军决赛中相遇，则解放军的运动员将不实行两次计分的办法。第12届全运会规定，实行两次计分的拳击、击剑、柔道、跆拳道、国际式摔跤、武术散打项目的运动员，只能代表解放军参加第12届全国运动会；实行两次计分的其他项目运动员，可代表运动员原输送单位参加第12届全国运动会预、决赛，但取得成绩只计给原输送单位。

      两次计分政策的变化过程一个典型的博弈过程，博弈的均衡(解)表现为一项具体的制度安排：《两次计分政策》这一制度的出台以及国家对两次计分政策的逐步收紧。

      2.3 协议计分政策——地方政府间的利益博弈

      为推动运动人才的合理流动，打破地方对人才的封锁，优化人才资源结构配置，按照“谁投资谁受益、联合培养、共同受益”的基本原则，在第8届全运会上实施了协议计分政策，以促使有人才资源但无培养条件和有培养条件但无人才资源的单位互相联合培养，共同为国家培养高水平人才。全运会运动员交流政策对打破地域局限，实现资源共享，提高人才培养效率具有积极的意义。虽然，从第8届全运会开始实行运动员交流政策，但是由于新制度的运行，制度运作的空间并未被“发现”，也未暴露出实际的“制度真空”状态。第9届全运会运动员交流人数激增至2 000多名，占全部参赛选手的四分之一，且这种交流方式也向广度和深度发展，出现了“强强联合”现象。政策的执行过程中出现了制度变通或行为变异的现象。为了补救政策中的漏洞，第10届和第11届全运会中运动员交流政策采取了逐步紧缩的措施。第8-11届全运会运动员交流人数的变化有力地说明了运动员交流政策的变化情况。

      全运会协议计分制度安排同样存在着制度时滞性问题，协议计分制度良好初衷在执行的过程中遭遇了众多制度变通现象，对全运会的社会声誉产生了极其不良的影响。经济发达的东部沿海地区取得了决定性胜利，而西部欠发达省份则由于资金捉襟见肘，导致人才流失，优势项目缩水，在与东部省市的对抗中“完败”。从全运会奖牌榜中可以看出，西部四川、陕西、甘肃、新疆、青海、西藏、宁夏七省区所获的23枚金牌还不到金牌总数的5%，而不包括解放军在内的东部六省市却超过50%[15]。

      案例：全运会中的弃权现象

      在竞技体育比赛中，弃权是竞赛规则中允许出现的正常合理的现象，但是如果利用合理的手段达到非正常的目的，也会产生严重的恶果。“让”是指让金牌，第9届全运会中最引人注目的事例有二：一是在女子20公里竞走中，辽宁队的王妍、王丽萍和刘宏宇在确保前三名的情况下，悉尼奥运会冠军王丽萍以一秒之差，把冠军“让”给了大师姐王妍；二是在体操男子跳马比赛中，同是奥运会冠军的杨威、邢傲伟以“弃权”的方式“让”李小鹏从容夺冠[16]。

      第10届全运会女子跆拳道比赛，同是上届雅典奥运冠军的北京选手罗微，一路都领先；到四强半准决赛，赛会突然宣布罗微“因伤弃权”，对手解放军小将刘蕊直接晋级；但到了决赛，赛会又宣布刘蕊“因伤弃权”，东道主选手赵艳不战而胜，直接站到了领奖台上的冠军位置。传媒以“弃权再弃权”作为标题，亦咄咄怪事矣。据组委会统计，148场比赛中，一共有35场比赛因运动员弃权没有正常举行，其中因选手交流因素弃权的有18场，因伤弃权的17场。但实际上，因伤弃权在很大程度上也是一种借口。赛后运动员都表示，弃权实在是一种无奈之举——很多运动员表示并不愿意放弃比赛，协议队员在比赛中碰到“娘家人”，让他们不得不放弃比赛，服从整个代表团最后的利益[17]。

      面对协议计分中的政策执行困境，国家采取的是“政策收紧”策略。国家体育总局在第10届全运会上收紧了运动员交流政策，“西部政策”允许西部的人才和东部的技术以协议计分的方式结合，内蒙古、广西、重庆、四川、云南、贵州、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、新疆生产建设兵团共13个西部地区被列为“西部政策”照顾的单位，其运动员可以不受比赛成绩或名次限制地参与交流。第11届全运会对西部运动员协议计分政策做出了进一步限定：2002年1月1日至2006年12月31日期间，凡获得过跳水、花样游泳、拳击、击剑、体操、艺术体操、蹦床、柔道、帆船、帆板、跆拳道、国际式摔跤、武术套路、武术散打项目奥运会、世界锦标赛、世界杯总决赛、全国运动会、全国锦标赛、全国冠军赛或总决赛前3名(含第3名)的运动员不能签订运动员联合培养协议；在跳水、花样游泳、拳击、击剑、体操、艺术体操、蹦床、柔道、帆船、帆板、跆拳道、国际式摔跤、武术套路、武术散打项目上，西部地区的同一个单位同一个项目只能与另外一个单位签订运动员联合培养协议。第12届全运会协议计分政策规定足球、篮球、排球(不含沙滩排球)、手球、曲棍球、水球、乒乓球、羽毛球项目的运动员不能签署第30届夏季奥运会联合培养协议；同一个单位在同一个项目上最多只能与另外两个单位签署第30届夏季奥运会联合培养运动员协议；同一单位在同一个项目同一名运动员上只能与另外一个单位签署第30届夏季奥运会联合培养运动员协议；在第30届夏季奥运会上，运动员在田径、游泳项目上获得前8名成绩，在其他项目上获得前3名成绩才能以协议计分方式进行统计。由此可见，协议计分政策在执行过程中，利益相关者不断利用其政策空间获取各自利益的最大化，为了弥补和修正政策执行中的政策不足，协议计分政策只好步步收紧，限制越来越多。

      3 结论

      由于各利益相关者拥有资源不同，参与全运会的动机、目标和核心利益诉求各有差异，他们在全运会这一特定的空间内必然经历反复的利益和权力博弈，形成错综复杂的关系网络。从这个角度说，全运会成为具有特殊意义的“利益场”和“权力场”，而全运会政策的变迁也就演绎为各利益相关者之间利益博弈和行为协作的过程。各个利益相关者把自己的利益要求投入到全运会政策制定与执行的系统中，各种复杂的利益关系不断得到调整、综合和博弈，其结果是各利益相关者对资源的再分配和利益格局的重塑。通过对全运会政策执行中利益相关者利益博弈的过程进行分析，可以得出如下结论：

      第一，利益相关者之间的利益矛盾和冲突是导致全运会各项政策的出台与变迁的主要因素。

      第二，全运会作为我国奥运战略政策实施的主要领域，其利益主体呈现出多元化特征，同时导致利益需求多样化，政策的制定与执行也是一个受多元利益主体控制和影响的复杂过程。

      第三，奥运计分政策的制定与变迁体现了中央政府与地方政府在利益冲突与利益整合上的复杂博弈，在一定程度上，该政策有效地激励了地方政府利益与国家利益的粘合力。

      第四，两次计分政策的出台与变迁，有效地解决了地方政府与解放军代表队在运动员培养与使用上的利益矛盾，但由于政策执行中存在的某种导致偏差因素，使得国家体育总局不得不对两次计分政策采取越来越紧缩的对策。

      第五，协议计分政策的出台与变迁在一定程度上解决了不同省市运动员的培养问题，然而在全运会竞赛中，出现大面积弃权现象，是地方政府间利用协议计分政策追求竞赛利益最大化而导致的，这种政策偏离现象使得国家体育总局逐步缩进协议计分政策的实施范围，甚至最终会取消该项政策。

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