行政组织法的功能拓展及其制度设计，本文主要内容关键词为：组织法论文,行政论文,制度论文,功能论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“现代国家的决策力与行动力系依其组织法之结构而定。”①面临现代国家行政任务的多元化和复杂化，如何转变政府职能，让行政组织更好地、高效地完成行政任务，让效率、灵活的社会力量参与行政任务的达成，已经成为中外行政组织法上的重要课题。在德国，“就达成任务之考量的观点来说，E.Schmidt-Aβmann认为应分就任务领域、任务执行之方式，以及公私部门就此等任务领域之角色分配面向来探讨”。②在日本，宪法理论层面上围绕任务与组织之间的关联，出现了功能性的观点，以组织编制为重点的组织理论同以组织内部决定过程为对象的决定理论有着逐步融合的倾向。③在美国，作为总统办事机构之一的行政管理和预算局(OMB)专门研究联邦政府的组织结构和管理程序，提出提高政府行政效率的建议；制定协调政府各项工作的措施，扩大机构间的合作。而英国，自20世纪80年代开始民营化，历经了国营企业中竞争性产业的民营化、公益独占企业的民营化及公企业乃至监狱的民营化，成为民营化最彻底的国家。“组织变革”已然是政府应对社会需求的不二法门。如何实现这一变革，需要多方面、多层次的理论构建和制度设计，而行政组织法的功能拓展和制度设计无疑是不可回避的一环，也是关注合法性和最佳性双重面向的新行政法所必须面对的话题。
对此，我们的实践显然“走在前面”，中国社会的急剧变化和重要改革一直在“进行时”中，机构改革、政企分开、事业单位分类改革、扩权强县、民营化等等无不意味着行政组织的变化与发展。但这些改革很难论断是在行政组织法的理念、设定、规范和拘束下展开的。因为“公共行政的发展变化或许会不经意间逃逸出行政法学者的视野”。④然而，我们强调：“绝不允许由减缩政府规模引入私人机构而产生的‘新领域’脱离公法的控制。”⑤我们不仅要看到由于行政组织法制不健全所导致的“行政的组织权力”不受约束，行政机关职权范围不明，自行设定管理权能、权限重叠、冲突，公民权益难以获得保障等问题所在，也要将社会行政、公共治理中出现的新组织及其现象纳入行政法的视野。为此，在关注合法性和最佳性双重面向的新行政法视野下，首先有必要厘清的是，在行政任务变迁的历史背景下，行政组织法应该以及能够承担怎样的功能，这些功能得以发挥的制度设计又是什么?
一、传统：行政主体范式下的“控权”功能
对于行政组织的定位，行政法学界经历了一个由行政学视角向法学视角的转变过程。⑥在这一过程中，行政主体概念的引入转变了传统行政组织法学研究的模式，脱离了行政学范式的窠臼。行政主体概念的引入赋予了行政机关、法律法规授权组织独立的法律人格，行政组织法领域开始真正意义上的法律化，发挥其传统的“控权”功能。如学者沈岿所言，“由于行政主体这一具有法律人格意义的术语取代了行政机关或行政组织术语，各类教材在论及行政管理主体时也就摒弃了近似于行政学的、着重于行政组织结构的传统写实方法，而是以法学辨析方法对具有和不具有独立法律地位的行政机关或社会组织作区别论述”。⑦
行政主体理论鹊起于《行政诉讼法》颁布前后，很大程度上是为了解决行政诉讼中的被告资格确认以及行政执法主体资格确认等问题。从这一问题意识出发，决定了行政主体理论一开始就关注外部行政关系与责任，服务于法院的合法性审查，从而约束和规范公权力、保障私权利。而行政主体这一概念是“中学为体，西学为用”的舶来品。“我们仅引进了行政主体概念，对其内容却作了实质性改造。在法国、日本，行政主体是一种法律制度，是地方或公务分权的法律技术。……法国、日本的行政主体理论与具体的行政主体法律制度相连，主要是阐述行政主体制度的有关内容以及论证行政主体制度存在的合理性和正当性。”⑧我国在程序性审查阶段，行政主体理论是行政诉讼被告资格认定的一种法律技术，与法律责任归属相关联；在实体性审查阶段，行政主体理论是行政行为实施主体适格判断的一种法律技术，与执法资格、行政行为效力等相关联，亦作为《行政诉讼法》第54条第2项第4目判断是否超越职权的基本坐标。而执法主体资格、行政行为效力、行政诉讼被告和法律责任归属等问题均是传统行政法上的合法性问题，通过判定上述问题来达到控制行政权行使的目的。到20世纪90年代中期，该理论已经成为行政法学研究行政组织的主流。在行政主体理论的研究范式之下，基于形式法治层面的制度设计主要包括以下三个方面。
(一)行政主体资格的确定
一般认为，作为行政主体必须具备“三大”资格要件：第一，行政主体必须依法享有行政职权；第二，行政主体必须能以自己的名义实施行政活动；第三，行政主体必须能独立承担法律责任。我们不认为行政主体概念只是一个学理概念，而非法律概念，⑨也不认为行政主体理论在我国只是一种纯理论而缺乏制度支撑。事实上，该理论因实践而催生，俨然已成为行政诉讼制度和行政执法制度的支撑性原理：在行政诉讼领域，该理论迅速转变成适用《行政诉讼法》第25条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第19条至第23条的支撑性原理，是判断被告适格、变更或追加被告的基本技术，也成为适用撤销判决情形之一超越职权的基本坐标。⑩在行政执法领域，《行政处罚法》颁布之后，该理论成为清理行政执法机关的基本标准与依据，成为贯彻落实职权法定原则、厘清不同行政机关之间管辖权界限的抓手。随后，全国各地开展执法主体认定及其执法依据和职权分解的工作，并按照政府信息公开的要求公之于众。(11)行政主体理论整肃了政出多门、越权执法、管辖混乱等弊政，勒紧了桀骜不驯的行政权。(12)
(二)行政授权、行政委托的规则设计
当行政组织法的研究视角突破“行政机关”的藩篱后，不难发现，实际行使行政权的主体还包括法律、法规授权的组织，之后，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(法释[2000]8号)又间接认可了规章授权的组织。(13)德国的本质性理论认为，组织的基本构造也同样适用法律保留原则，即需要法律上的依据。施密特·阿斯曼教授进一步将“对基本权利的侵害与制约需要法律上的根据”和“对于基本制度(乃至与传统上不同的组织形态)为了明确责任并确保可以总揽该制度而需要获得授权(这被称为制度性保留)”整合起来作为其分析本质性理论的视角。(14)面对行政任务的不断增多，非行政机关行使职权成为一种司空见惯的现象，在合法性的考量下，我们通过行政授权和行政委托的规则设计来解决传统行政机关以外的组织形态行使行政权的正当性和合法性问题。
在我国行政法语境下，行政授权系指法律、法规和规章直接赋予国家行政机关以外的社会组织，特别是具有管理公共事务职能的组织以行政职能的法律制度。行政授权必须遵循几项规则：一是授权必须依据法律、法规和规章进行；二是授权的对象必须是行政机关以外的社会组织；三是授权的内容必须合法且明确，不违反禁止性规定；(15)四是授权的结果必须公开；五是不得再次授权。(16)行政委托系指出于管理上的需要，某一行政主体(委托人)委托另一行政主体或其他组织(被委托人)以委托人的名义代行职权或其他事务，其行为效果归属于委托人的法律制度。行政委托必须遵循的规则有：一是委托必须有法律、法规和规章上的依据；(17)二是委托人必须有合法的行政职权，被委托的职权不得超过其本身所具有的法定职权；三是被委托人必须符合一定的条件；四是委托必须是要式行为，委托文件必须公开；五是被委托人以委托人的名义实施行为，行为效果归属于委托主体；六是不得再次委托。(18)
(三)行政职权和行政职责的界定
行政主体所必须满足的“三要素”中，“依法享有职权”是资格确定的逻辑起点，如果某一行政组织依法享有行政职权，我们就认为这个组织能以自己的名义实施行政活动，并能独立承担相应的责任。而行政职权是行政权被法定化最直接的表现，它是国家通过法律针对一定组织(通常是行政机关)就行政权进行权能、权限设定的结果。其中，权能是法律赋予行政主体采取一定方法、手段和措施完成行政任务的一种资格。一般情况下，权能是一种概括性授权，只有当这些方法、手段和措施涉及法律保留时，才须有法律上的特别授权。权限是法律赋予行政主体完成行政任务时在事务、地域、层级方面的范围界限，即我们所称的“管辖权”。通过权能和权限的设定，某一特定的行政主体行为的内容和范围在形式法治的意义上被锁定和控制。
按照行政法治原则的基本要求和权利义务对等原理，行政主体拥有法定职权的同时自然应承担法定的行政法上的义务，即行政职责。行政职责的核心要义便是依法行政，合法且合理地履行法定职责。具体而言，包括：履行义务，不失职；遵守权能和权限，不越权；合理行使裁量权，不滥用职权；注重证据，合理认定事实；正确适用法律，避免适法错误；遵守法定程序，防止程序违法；遵循合理原则，避免行政不当。行政职责的法定性和义务性决定了行政主体一旦不履行行政职责，将承担相应的法律责任。
显而易见，传统行政组织理论和制度是在形式法治层面的设计和探讨，主要解决谁当被告、职责职权如何锁定等合法性(控权)视角下的话题。这一层面的功能来自概念法学和认识论上的法律关系理论和民事主体人格理论迁移。在行政主体理论范式下，就控权功能而言，该理论并不能涵盖行政组织的全部合法性问题。通过合法性审查的倒叙机制，对于一些不具有行政主体资格的行政组织非法行使一定行政职权，实施某一行政行为，无法纳入司法审查的范围，自然也无法达到控权的目的，更无法通过该理论范式证成不具备行政主体资格的行政组织承担一定行政任务的正当性和可行性。多元化和多功能的行政组织始终处于该理论的盲区。
二、传统行政组织法的自我增量：分权与自治功能
在行政主体范式下，我们亟须解决的是行政诉讼被告与行政执法主体资格，这一特定的问题域使传统行政法更多地关注外部行政法律关系，确定一个能够对外独立行使职权并承担相应法律责任的主体形象，而不着力于行政主体之间的关系、权责划分、内部机构建设与运作机理的研究。(19)但是，“随着社会功能的分化和自治能力的增强，非政府、非营利、服务于社会的组织日渐成为社会公共事务管理的主体，其作用逐步得到发挥，传统计划经济体制下单一主体的社会管理模式正在向多元主体的社会管理模式转变。各种非政府公共组织活跃在社会舞台上，行使着一定的公共权力，参与公共物品的供给，使得公共行政的主体呈现多元化”(20)。这些现象涉及的不是传统意义上的行政权力行使的问题，而是基于行政与社会分权，基于基层群众自治、行业自治或高校自治而衍生的公共权力行使的问题。在我们看来，这些现象和问题属于行政过程甚至政治过程决断的话题，从新行政法的视野来看，其也不应当逃逸出公法的调整和约束的范围。因此，为适应新的变化，传统行政组织法必须自我增量，行政组织法亦当发挥作为推进纵向分权、横向分工、行政与社会分权的符号与工具的功能。
(一)解决纵向分权、监督的行政组织法理论
相当长的一段时间里，狭义的行政组织法研究多限于对中央与地方政府机构的白描式叙事，介绍中央行政机关与地方行政机关的组织机构、职能、权限及其工作人员等等。而对于两者之间的关系，尤其是两者之间的权力界定、权限分配等问题语焉不详，遑论在宪法与法律的框架下提升行政组织法的知识增量。当然，这并不完全归咎于行政法学的研究取向。迄今，中央与地方关系主要依靠政策调整，采取非制度化方式，地方分权的格局显得多元化、复杂化，且发展不均衡、不全面，也不稳定。(21)在这一部分中，我们不是旨在构建一制度框架为中央和地方界定各自的行动范围和政策空间，而是简要地描述组织变革中一些新进展，作为行政组织法发挥分权、自治功能的例证。
1.功能角色分离的分权模式。中央与地方政府间的纵向分权是否妥当，必须深入具体管制事务的性质，以及各级政府的特色以及当下的政经背景予以探讨。如果以优劣而论，中央政府的优势在于人力与财力的各种资源丰富、超出地方政府的掌握、全国性的宏观规划；而地方政府的优势则为对于管制事项的区域特性拥有深入的掌握、决策亲民性较高以及决策内容更能顾及地方特色。因此，总体而言，凡是涉及单一行政区域的地方性事务较适合由地方政府为最终决策；具有高度的专门性且其所牵涉的地域又是跨区域的管制事项，则以中央政府为最终决策者为当。(22)当两者在一定考量上都具有决策权时，则有关实体管制事项交由地方政府行使，而中央主管机关负责审查地方政府在管制过程中是否合法即可，中央政府作为最终的协调者与仲裁者，来兼顾地方分权与上级监督的功能要求。
2.贴近顾客需求的分权模式。纵向分权不仅仅指中央与地方的关系，还包括地方各层级政府之间的关系。于后者，人们期待着提高行政对环境的适应能力(即可以灵活地应对接近活动对象的行政机关)，并较高地维持第一线负责人的动力。(23)比如，在2011年，国务院发文批复《浙江省义乌市国际贸易综合改革试点总体方案》，批准设立义乌市国际贸易综合改革试点之后，浙江省工商局与义乌市人民政府签署了《国际贸易综合改革试点合作共建框架协议书》，根据协议，义乌将开通名称审批直通车，实施无行政区划企业名称和取冠省名企业名称受理窗口前移试点。义乌企业申请变更为无行政区划企业名称的，可到省工商局办理名称核准；取冠省名的，可到金华市工商局办理名称核准，窗口更近、权限更大、条件更宽、外向更优。
(二)解决横向分工、协调的行政组织法理论
整体而言，过量的水平组织，往往超过行政首长的有效控制射程，而且还增加了组织间的协调成本，滋生过多的行政决策流程，并导致公务人力数量的不当成长。当今我国公共行政中出现的部门之间争权夺利或扯皮、推诿，很大一部分是从是否对本部门有利的立场出发的；而机构臃肿、人浮于事、效率低下，造成由民众纳税所支撑的国家财政负担过重，使得大量的社会公共事业，如公共交通、环保等，因资金不足而无法进行。这些事实从反面说明，公共行政组织应受制于法治原则，应以法律划定各行政机关的权责范围和工作程序，以法律督促公共行政组织向精简、统一、效能的方向改革和发展，从理念与制度两个方面保证政府对公众负责。(24)目前看来，内部分权和协调机制正是行政组织法所面对的重要课题。
1.内部分权。我国行政组织内部存在着职能部门权力过于集中的弊病，各部门往往同时具备决策权、执行权和监督权，自定规则、自己执行、自我监督，有“自己做自己的法官”之嫌。深圳市试行的“行政三分制”是我国在行政组织内部横向分权领域进行的一次实践。“行政三分制”通过行政权的再分工、再划分，政府职能的重新组合、职权的重新配置和结构的重新调整，寻求行政内部制约机制，实现分权的效果。行政内部分权“在一定程度上能克服集权带来的弊病，既保证政府决策权的有效行使，又能确保政府决策权力的行使不致摧毁政府决策原本有意促进的价值”(25)。但进一步的问题在于，部门之间的分工设置如何做到既能实现相互监督与制衡，又能保持基本的协调与合作。
2.协调机制。随着科技高度发展，管制事务日趋复杂，国家职能不断扩张，政府为适应这种发展，内部的分工更趋精细，原来属于同一管制事项的程序被切割为许多片段，每一片段由不同的行政机关负责，而每个片段共同决定了此一管制事项最终决定的内容。隐藏在前述高度复杂化行政决策程序背后的则是各个机关间协调整合的问题。(26)以集中行使审批权为例，在发展过程中，尽管各地大多对行政服务中心进行了“监督、管理、协调、服务”的职能定位，但实际上，对于以上任何一项职能，目前的行政服务中心并不具备相应的职权保障。遇到不同部门意见相左时，如果互不让步又没有政府领导的出面，中心几乎无法协调；遇到部门设置障碍时，如果不“惊动”领导，中心基本无力解决。而据一些地方的介绍，当地行政服务中心“需要协调的不仅仅是局委的领导和分管领导，而且还要协调市直40多个部门近200多个科室和若干个二级机构的科长、副科长、业务骨干。让没有权力的中心协调有权力的局委，是一件十分困难的事情”。设立行政服务中心原本是要代表一级政府对不同部门的许可事项和实施程序进行协调，但是实践中暴露出一些政府部门与行政服务中心之间极其尴尬的关系。(27)处在当代复杂的管制环境下，部门间的分工势必更加深化，彼此间的协调成本亦水涨船高。如何缩减协调成本，提高整合效率将是行政组织法发展不可回避的问题。
(三)民营化：向社会分权的行政组织法理论
“民营化不仅是一个管理工具，更是一个社会治理的基本战略。”(28)为回应意识到的“民营化”的合法性危机，多数学者的主张是认为民营化组织应受到行政机关、法院和立法机关的监督，那些通常施加于履行同样职能的行政机关的传统责任机制也应同样施加于民营化组织。基于控权理念的这些主张使法学人忽视“民营化”所带来的潜在效能效率，而一味反对这种倾向。但“民营化”却在反对声中发展壮大，呈现实质民营化、形式民营化、功能民营化等多种形态，期以其组织效率和服务品质获得正当性。(29)
1.实质民营化。所谓实质民营化，实为政府机关裁撤。比如，我国台湾地区关于裁撤的实定法规范有“中央行政机关组织基本法”，该法第10条规定：“机关及其内部单位具有下列各款情形之一者，应予调整或裁撤：一、阶段性任务已完成或政策已改变者。二、业务或功能明显萎缩或重迭者。三、管辖区域调整裁并者。四、职掌应以委托或委任方式办理较符经济效益者。五、经项目评估绩效不佳应予裁并者。六、业务调整或移拨至其它机关或单位者。”大陆地区虽没有相关的实定法，但机构改革的政策不乏实质民营化的实例。
2.形式民营化。形式民营化又称为组织民营化，系指法律并未改变管辖，但原执行的行政机关却改为私法组织方式。如，在政企分开的要求下，1988年的国务院机构改革方案撤销了石油工业部、煤炭工业部，将有关职能转移至中国石油天然气总公司、中国统配煤矿总公司等企业集团，这是典型的公营事业民营化。另一种民营化的具体方式为公民合资事业，在德国公企业法则称为“混合经济事业”，包括三种态样：一为政府将公营事业之资金的一部分移转民间，此即前述之公营事业民营化，二为政府与人民共同设立一新的公民合资事业，三为政府参与民营事业投资。行政组织私有化可以借由民营弹性经营方式，为政府组织带来转机与竞争力。
3.功能民营化。功能民营化是指该行政任务之责任仍归属行政机关，只是将该行政任务之全部或一部分委托民间办理。依其委托办理之内容又可分成机关委外及业务项目委外两类。机关委外是指机关整体业务委托民间办理而言，俗称“公办民营”；业务项目委外则是指机关职能中，部分业务委托民间办理。
行政主体理论中虽有行政授权和行政委托之建制，“却因偏执于行政权为公共治理正当性之不二法门，迷失了社会行政的自治本质，而面目全非”。(30)由此，必须导入新的功能视角，以重新认识和总结行政组织法“自我增量”生出的制度新芽。
三、新行政组织法：功能主义视角下的效能提升
行政组织所要达成的行政任务决定了行政组织法的发展方向。(31)因此，只有寻求行政组织与行政任务之间的对应关系，组织法的规范内涵和承载功能才能真正得以发挥。“行政法固然应具有保障人民权利的功能，但行政效率与效能的提高，亦不容忽视。”(32)在本文第一章，我们已经论证了，在“最佳性考量”维度之下，不同于合法性层面上对行政主体的考察限于职权法定、授权委托等视角，新行政法在主体论层面重视公共行政组织的形态与行政任务、政策目标的匹配，公共行政组织的效能等等，并包括但不限于行政任务与组织形态的匹配性、政策目标与行政组织的匹配性，公共行政组织中引入私的管理技术和市场竞争原理以提高行政效能等观察视角。而要回答和解剖这些问题，就要了解多元化的行政组织形态，以及各种组织形态的特质和适合完成的行政任务，并探索提高组织效能的具体制度设计。本部分便启发性地(而非逻辑周延地)探讨这一问题。
(一)多元化的行政组织形态
传统的行政机关及其基本面貌是我们熟知的，因此，我们在此处要研判的，主要是公共行政改革过程中出现的传统行政机关之外的多元组织形态。根据我们有限的观察，目前在国外的公共行政改革中，主要出现了独立管制机构(美)、Agency(英)、公法人(德)、独立行政法人(日)等新型公共行政组织，公共部门民营化和行政任务外包方兴未艾。在中国，也出现了社团(如足协)行使行政权、治安任务外包等行政组织新现象。面对这些新的行政现象，一方面，行政法学者需要从传统进路思考授权—委托理论、国家责任保障等问题的提升；另一方面，行政法应将传统的行政组织、公法人、行政助手、公办民营等种种组织形态加以合并考察，观察其类型及其匹配的政经社文环境。换言之，应当形成一个“公共行政组织形态库”，供决策者和制度设计者选用。
1.独立管制机构。独立管制机构是最具美国特色委员会制的行政组织形态。美国法上独立管制机构的组织设计特色在于：(1)由多数委员组成委员会以合议制方式行使职权；(2)委员的选任相当重视政党的因素，隶属同一政党的委员人数不得超过全体委员人数的一半；(3)拥有广泛制定颁布法规命令的权限；(4)掌有举行司法裁决的正式听证程序的权限；(5)掌有调查权及向法院提起诉讼以强制贯彻其管制任务的权限，且大多数管制机构本身即有初级的司法裁决权；(6)其主管或为负责某一特定产业的全部管制事项，或为负责某一特定的业务或特殊问题；(7)委员在职期间，除有法定事由外，总统不得任意免除委员的职务；(8)委员有一定的任期，其任期不与总统或国会议员的任期一致，且委员的任期不会同时到期。(33)从合宪性的角度看，独立管制机构被视为权力分立制度的例外，Elana Kagan大法官主张独立管制机构未经总统统合，法院无需尊重。(34)不过，一个较为可行的组织与制度，必然与其内外政经权力体系和政经权力合理化方向配合，独立管制机构创制的目的须为具有特定裁决性、管制性或调查性等公共任务，特别需要践行高度专业化、去政治化或充分顾及政治与社会多元价值，并以合议制形态依据法律独立行使职权并自主运作。
2.Agency。Agency是基于撒切尔政府设置的效率化对策小组(Efficiency Unit)于1988年公布的《政府的营运改善报告书》(Improving Management in Government：The Next Steps)而创设的。Agency的设立原意是将政府的执行机能能够转移给独立的执行机关来执行，其定位仍属于行政组织的一环，其工作人员亦属公务员。Agency负责的通常是比较易于整体化处理的事务，但未必排除权力性事务(如税务、海事及警察)。值得注意的是，Agency的设立被定位为“民营化的第一步”。因此，其特征在于：关于目标达成方法的评估及选择，能否以有限的资源效率性地提供行政服务，均由Agency自行决定；机关内部首长及其责任的归属等自我监督权在于工作人员本身；公务上导入顾客观念，作为顾客的公众对于效率性提升，具有意见陈述权。(35)
3.公法人。“公法人”是个集合性的概念。德国行政法学界将公共营造物、公法社团、公法财团并称为“公法人”。(36)一般而言，三类“公法人”具有如下共同特征：一是其设立必须有法律依据；二是其具有法人地位，为权利义务主体，并能以自己名义提起诉讼或应诉；三是其为一种行政组织，享有固定的任务、职责、管辖与权限；四是公法人必须受到母体机关的监督，监督的范围包括业务行为的合法性与会计、人事法规的遵守；五是公法人作成行政决定时必须遵行行政程序法，此外其个案处置且发生外部效果的行为构成行政行为，相关人可以对之提起行政救济。(37)其他国家或地区在借鉴公法人概念时，因不具备德国历史上的政经背景，并不机械地采取三分法。公法人的设立以是否具有完全权利能力为标准，虽与自治权有着密不可分的关系，但随着高权行政的瓦解，公法人已不适用绝对的不许救济的特别权利关系。
4.独立行政法人。日本积极推动创设新型行政组织形态的具体产物是独立行政法人。《独立行政法人通则法》、59个独立行政法人的个别法、《独立行政法人通则法施行之相关法律整备法》及《总务省设置法》等于1999年制定公布，《地方独立行政法人法》于2003年制定公布。近年来，独立行政法人的设立更呈现扩大之势。与英国的Agency不同，独立行政法人从传统行政组织中“独立”出来，强调其相对独立性，且赋予其法人资格，其工作人员应为非公务员(但为安抚现役公务员，实践中采公务员型和非公务员型的二元体制)。独立行政法人的主管事务仅限定于非权力行政(如行政指导)，公众对独立行政法人的程序保障相当欠缺。(38)这是否为效率提升之故有待检讨。
5.行政助手。行政助手是行政机关广义上的特别管理人，他们或者非独立地从事有关活动，仅仅是完成公共任务的工具；或者独立从事有关活动，为完成公法上的任务作出部分贡献。这一组织形态在经济行政领域应用广泛。与被授权人不同，他们与第三人之间不存在直接的法律关系，而是只服从行政机关的任务分派和指示。这是公私伙伴关系和合作原则的一个体现，仅仅是任务的完成被私有化(任务完成的私有化)。在德国，公开任命专家作为行政助手的法律制度是德国法中特别规定的组织形式。在欧共体层面上，越来越多地适用认证机构作为行政助手。认证机构需要得到授权(即国家的承认)，它们作为审查机构主要是代替国家机关完成经济监督任务，它们对产品进行审查(DIN EN 45013和45011标准)、对人员进行认证(DIN EN 45013标准)，以及对质量保障体系进行评估(DIN EN 45012标准)。对于认证机构和审查实验室本身的认证，由共同认证有限公司进行。(39)
(二)行政组织的类型化特质
行政组织的类型化特质这一话题的探讨，可以获取对行政组织与行政任务之间匹配度认识的基础资源。当然，行政组织形态多样，特质亦无法穷尽，本章仅以官僚组织vs协调性组织，首长制机关vs合议制机关的特质比较来提示性地揭示这一思考方向。
1.官僚组织vs协调性组织。根据大桥洋一的总结，(40)官僚组织具有如下几个基本特点：第一是依赖于权威(官僚)的等级制度。其优点是具有权利的明确性，但欠缺灵活性。官僚组织可以在环境以及目的较为稳定、重复同样事务的情况下发挥作用。换言之，在行政环境发生变动、对行政的需求急剧变化的情况下则需要予以修正。第二是对书面文件较为重视。其优点是记录性较高，但程序较为繁琐。第三是有明确的垂直性职务构造。这可以减轻第一线负责人的负担，但是，却要加重最高层领导的负担。第四是有确定的部分性任务与决定权限。这可以确保决定的可预测性，要求事务处理具有很强的专业性。但是，由于专业分化及其固定化，则会导致缺乏对环境变化以及非固定事例应对上的灵活性和创造性。而且，虽然有明确的责任，但是又容易引发权限纠纷。第五是有确定的程序。这可以维持事务处理的稳定，却有着形式化的危险。第六是组织内部关系的非人格化。这可以确保客观性，防止负责人的恣意妄为，但是，却会导致工作人员缺乏动力。另一方面，个别公务员以市民为交涉对象的意识较为淡漠，反映出该集团墨守成规地依靠法律的状态。
而协调性组织的特点有如下几个方面：第一是具有良好的平等关系。它追求每个人的权威，富有灵活性，而另一方面，则欠缺明确的责任。第二是注重口头的日常交流。这使得信息交流较为容易，却比较耗费时间。而且，全方位的信息交流又会导致信息数量过大。第三是针对个别事例进行处理。这富有创新，却缺乏事务处理的稳定性。第四是进行共同的决定、保持密切的个人接触。这可以提高个人的参与意识，但也容易产生纠纷。第五是采用不固定的程序。这容易导致功能混乱和纠纷。
当然，上述官僚制组织和协调性组织之间的比较仅限于观念上的对比，现实中更多的是各种介于两者之间的组织形态。而且，即便在一个组织体内部，也有必要根据其环境、目的、事务性质等对组织形态进行有针对性的组合。简单地说，以强度分工为前提的官僚制组织适合从事日常性工作，而协调性组织则可以应付复合型的决定。
2.管制机关(首长制)vs统合机关(合议制) vs独立机关(合议制)。首长制的管制机关适用于政府对民众的外部事务，也适用于政府对政府的内部事务。政府的政策主管组织应当重视领导效率，因此，首长制是较佳的组织模式。
合议制的统合机关仅适用于政府对政府的内部事务。合议制的模式适合用于规划与协调性质的工作，并不适于承担太多执行性事务。合议制的统合机关的设立初衷是希望通过合议制来集思广益并做好政策协调，在实际运作上应避免变成负责执行事务的组织，而混淆了统合机关与其他机关的功能分际。
合议制的独立机关仅适用于政府对民众的外部事务。独立机关不是行政组织的常态，但对某些特殊的公共事务而言，是应该采取的组织模式。不论基于何种理由设置，该类组织都必须独立于行政首长的指挥领导，以充分发挥其应有的专业性与去政治性功能。
在了解各种行政组织形态的具体样貌及其类型化特征后，便可从事有利于作出正确行政决定的组织编制和架构的研究。如上所述，从系统理论来看，以组织编制为重点的组织理论同以组织内部决定过程为对象的决定理论有着逐步融合的倾向。这样的分析视角在德国法上获得了逐步认同。比如，联邦宪法法院在就权力分立所作的判决中，要求尽可能正确地作出决定，而所谓正确，就是要求可以在组织、人员构成、功能、程序方法等方面满足最高要求的机关来作出决定。这一“最高性”(即最佳性)的要求，是传统法律解释学所关注的内涵无法加以解决的，必须在对该领域的现状进行正确分析的基础上，研究符合其功能的组织形态，也即需引入行政学的知识。(41)同时，在行政组织架构和人员、功能匹配设计的基础上，在最佳性、正确性的视野之下，还需要关注提升效能的行政组织法具体设计原则和技术。
(三)效能提升的行政组织法具体设计原则和技术
1.“最大归并”原则。所谓“最大归并”原则，是为了减少事务职能交叉，按照职责任务属性，归并到最大可能的事务管辖职能类别，即不可再归并的原则。通过归并职能，减少职能交叉导致原来部门之间的推诿扯皮，提高行政效率。例如，2008年《国务院机构改革方案》中第3项的内容包括，“组建工业和信息化部。将国家发展和改革委员会的工业行业管理有关职责，国防科学技术工业委员会核电管理以外的职责，信息产业部和国务院信息化工作办公室的职责，整合划入工业和信息化部”。在任务属性上，原有的国家发展和改革委员会的工业行业管理有关职责，与信息产业部和国务院信息化工作办公室的职责等相互之间，存在着职能交叉的可能性，按照“最大归并”原则，应当将工业和信息化这种同属于工业领域活动性质的管理任务归并到一起，由同一个行政部门承担相应的管理职责。需要注意的是，这种归并必须以类别相同的行政任务需要为依归。例如，在台湾地区的“特许年费案”中，(42)针对特定营业予以经济性管制，为了实现经济性管制的功能目标，应当具有匹配的政府管制机构。然而台北市政府将警察局作为主管机关的组织配置，这显然与经济性管制的功能目标不相匹配。“经济性管制所考量的主要政策目标在于总体经济产值的提高，促使市场既能有效发挥，并符合整体社会利益。基于此种政策考量，组织制度的设计与机关组成人员的构成，便应具有一定的经济学知识背景与对市场机能的了解，同时并能运用各种管制工具互为搭配，以达成有效的管制。然而，警察局的主要功能乃是社会秩序的维护，其人员的养成着重对于打击犯罪的要求……此与经济管制的目标大相径庭。”(43)
2.“功能分类”原则。所谓“功能分类”原则，是为了减少职能在功能上的混乱，需要将职能按照功能的性质进行分类，实现行政机构相互之间决策功能、执行功能和监督功能的相对分离。通过功能分类能够减少议事协调机构和办事机构，实现国家机构精简和效率提升。“为保证行政组织的精干，通常有三种做法：第一种是通过立法明确规定行政组织的定员。如日本早在20世纪60年代就制定有《总定员法》，任何人不得突破。这种控制行政组织规模的方法比较严格，效果也比较理想。第二种是通过控制行政组织预算的方法来限制行政组织的规模。预算数额一定，人员与经费成反比，人员越多，经费越少。美国、德国等西方国家大多采此办法。第三种是通过大规模的机构改革，通过精简机构、人员来控制行政组织的规模。我国常采用此种方法。三种控制模式相比，前两种主要是法律控制，而第三种则主要由人为因素和政治决断所决定。为满足效率要求，应运用法律手段，即通过行政组织法的规定来确保行政组织的精干。”(44)例如，国家发展和改革委员会作为主要负责决策功能职责的行政部门，需要将更多执行性的功能职责分离出来，因此组建了国家能源局负责执行功能职责。同时，将国家能源领导小组及其办事机构这些容易引起功能职责不清的议事协调机构加以撤销，实行国家行政机构精简，并可以相应减少机构林立、承担不同功能类别的职能而导致的混乱。
3.“流程统一”原则。所谓“流程统一”原则。是指在专业性程度很高的事务领域，针对该专业事务管制流程的职能不应当被割裂为各个不同的阶段，因此应当将专业事务管制流程上的职能统一起来。以食品安全监管为例，西方发达国家的监管模式基本上都符合“流程统一”的原则。欧美等发达国家对食品安全的管理虽然各具特色，但有一个共同的发展趋势，即食品安全监管体制逐步趋向于统一管理、协调、高效运作的架构。按照学者的研究，发达国家食品安全监管有三种基本模式，即，美国模式、加拿大模式、英国模式。(45)推行“食品安全风险管理”的重要基础就是要有一个职能明确的独立的食品安全管理机构，实施集中统一监管模式。食品安全集中统一监管体制的优点是：(1)有利于食品安全保障措施的统一运用；(2)有利于改善食品安全监管效率和效能；(3)有利于实现食品安全标准的协调一致；(4)有利于对将要面临的食品安全挑战和国内、国际市场需求的变化作出快速反应和应急处置。(46)可见，在类似于食品安全监管等专业性领域，必须按照事物职能的完整性，设置与一般官僚组织相区别的独立管制型组织。
4.“地方特殊需求”原则。所谓“地方特殊需求”原则，是指在纵向分权方面，为了提高地方政府机构设置的自主性，需要将中央政府职能与地方政府职能相对分离，地方政府职能应当更多地从本地现实需要出发，充分发掘地方的特殊性职能。例如，海南省立足本省实际，将省旅游局更名为省旅游发展委员会，并由省政府直属机构调整为组成部门，部门排序也靠前。主要承担以下几方面职能：突出节庆、文化和会展等相关职能；重视规划项目建设；加强人才培训教育；加强旅游监管职能等。又如山西，以原煤炭工业局为基础，整合了该局职责和省经委等有关部门涉及煤炭工业方面的职能，组建煤炭工业厅。广东将挂靠省政府办公厅的原省金融服务办，更名为省金融工作办，调整为省政府直属机构。(47)
5.“组织弹性化”原则。所谓“组织弹性化”原则，是指在横向分工方面，总体上，组织的设置固然应当由法律加以规定，但是组织法制仍应为特殊情事的任务需求预留弹性。为照顾到法的安定性，举例来说，在经济性职能方面，宏观经济职能的归国家，微观经济职能的归社会公共行政组织；在社会性职能方面，抽象决策性的归国家，技术执行性的归社会公共行政组织。例如，国家发展和改革委员会转变职能意味着加强宏观调控的国家行政职能，退出社会公共行政能够承担的微观管理事务职能。而财政体系和金融监管体系在中央和地方之间的调整，同样意味着要科学地承认社会市场自我调控职能。在具体环节上，其落脚点在于通过行政任务来设置相应的政府机构及其职能，应当坚持“动态平衡”原则。这种具体操作具有动态性，既不是一蹴而就的，更不是一劳永逸的。“首先要对行政任务进行大致的分类，再针对各类行政任务的性质判断其合适的实现方式，最后，结合各种行政组织自身的特性，决定是由公部门还是私部门，以及公部门中的何种行政组织来承担该种行政任务。最后一个阶段，就转化为行政组织形态的选择问题，实际上是引入一种外部竞争机制，在各种行政组织之间形成一种‘最优者’承担行政任务的制度。”(48)对社会公共权力部门的认可和尊重，意味着政府与社会在承担整个公共事务职能上能够相互竞争，实现两者之间的动态平衡。
四、小结：功能主义视角下多元的组织法功能
一如既往，新行政法对行政主体、行政组织领域的改造和渗透也遵循着从“法教义学”立场走向功能主义视角的路线。在传统上，人们使用行政主体、授权—委托等法技术概念和法教义学话语体系，解决了行政法上的责任归属问题，使行使行政权的组织不再游离于合法性控制之外。但是，这同样是一种形式法治和三段论式的逻辑，在面对诸如“馒头办”的设置是否合法，国家级战略新区(如天津滨海新区、舟山群岛新区)的管委会职权如何确定，食品安全监管的体制如何架构等等之类的政治过程、行政过程上游话题时，行政法学者往往仍是失语的。因此，我们主张在新行政法“合法性”与“最佳性”二维互动的结构中，采用功能主义的进路，一方面让传统行政主体和组织理论长出新芽，承担起分权和自治的功能；另一方面，还应当关注各种行政组织形态的基本样貌及其类型化特质，并从事其与特定行政任务之间匹配性、关联度的研究作业。这两方面，都有助于行政任务的达成和政策目标的实现，换言之，公共行政组织的合法化、最佳化(正确化)建构也是一种重要的“生产力”。
注释：
①转引自[德]E.Schmidt-Aβmann：《行政法总论作为秩序理念——行政法体系建构的基础与任务》，林明锵等译，元照出版有限公司2009年版，第262页。
②陈爱娥：《国家角色变迁下的行政组织法》，载《月旦法学教室》2002年第1期。
③参见[日]大桥洋一：《行政法学的结构性变革》，吕艳滨译，中国人民大学出版社2008年版，第275页。
④余凌云：《公共行政变迁之下的行政法》，载《华东政法大学学报》2010年第5期。
⑤[新西兰]迈克尔·塔格特(Michael Taggart)：《行政法的范围》，金自宁译，中国人民大学出版社2006年版，第3页。
⑥参见姜明安主编：《公法理论研究与公法教学》，北京大学出版社2009年版，第322页。
⑦沈岿：《重构行政主体范式的尝试》，载《法律科学》2000年第6期。
⑧薛刚凌：《我国行政主体理论之检讨——兼论全面研究行政组织法的必要性》，载《政法论坛》1998年第6期。
⑨自1994年以来，我国的一些司法解释也开始使用“行政主体”这一概念，如最高人民法院于1995年1月15日发布的《关于公路路政管理机构行政主体资格及有关法律适用问题的答复》([1994]行复字第4号)。
⑩根据学者何海波的统计，从《行政诉讼法》施行之初到2005年期间的614个行政案例中，在判决中引用“超越职权”条款的相对较高，尤其是在“唯一依据”的判决中，引用“超越职权”作出判决的有43个案件，仅次于“主要证据不足”。参见何海波：《行政行为的合法要件——兼议行政行为司法审查根据的重构》，载《中国法学》2009年第4期。
(11)比如，深圳市人民政府法制办公室文件《关于做好行政执法主体公告工作的通知》(深法制[2004]149号)规定，“行政执法主体应当经市政府公告后才能实施执法活动，未经公告或者超越公告的职责和权限范围的执法活动无效”。http：//fzj.sz.gov.cn/ho213.asp，2012年5月21日访问。
(12)参见余凌云：《行政法讲义》，清华大学出版社2010年版，第113页。
(13)《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(法释[2000]8号)第20条第2款、第3款规定，“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告”。
(14)同注③，第270页。
(15)在美国，授权问题取决于政府和私人主体关系的具体结构。如果政府授出的仅是监狱的经营管理而自己保留规则制定权和裁决权，根据现有判例法，这样的授权很可能会通过合宪性审查。参见[美]乔迪·弗里曼(Jody Freeman)：《私人团体、公共职能与新行政法》，晏坤译，载《北大法律评论》第5卷第2辑，法律出版社2004年版，第524页。
(16)参见胡建淼：《行政法学》(第三版)，法律出版社2010年版，第127～131页。
(17)如，《行政处罚法》第18条规定：“行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第19条规定条件的组织实施行政处罚。……”《行政许可法》第24条规定：“行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。……”
(18)同注(16)，第132～136页。
(19)同注(12)，第118页。
(20)石佑启：《论公共行政之发展与行政主体多元化》，载《法学评论》2003年第4期。
(21)同注(12)，第122页。
(22)参见叶俊荣：《行政法案例分析与研究方法》，三民书局1999年版，第178页。
(23)同注③，第271页。
(24)沈岿：《公法变迁与合法性》，法律出版社2010年版，第33页。
(25)董娟：《试析改革开放30年行政决策的分散化趋势——以行政分权下的中同政府决策为考察对象》，载《天津市政法管理干部学院学报》2008年第3期。
(26)同注(22)，第177页。
(27)参见唐璨：《试论行政服务中心的行政组织法构建》，载《国家行政学院学报》2009年第2期。
(28)[美]E.S.萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍等译，中国人民大学出版社2002年版，第350页。
(29)下文关于民营化的总结参见董保城：《台湾行政组织变革之发展与法制面之挑战》，http：//article.chinalawinfo.com/article_print.asp?articleid=36739，2012年6月16日访问。
(30)同注④。
(31)同注①，第260页。
(32)翁岳生：《行政的概念与种类》，载翁岳生编：《行政法》，中国法制出版社2009年版，第39页。
(33)参见林子仪：《美国总统的行政首长权与独立行政管制委员会》，载《当代公法理论》，月旦出版公司1993年版，第113-133页。
(34)Elana Kagan，Presidential Administration，114 Harv.L.Rev.2245(2001).
(35)参见蔡秀卿：《从行政之公共性检讨行政组织及行政活动之变迁》，载《月旦法学》2005年第5期。
(36)公共营造物是营造物主体为持续性履行特定的公共目的所成立的一个集合人与物的公法上的组织体。公法社团是基于法律(公法)而成，社员所组成的社团自治体，社员参与社团的组织及任务的决定，并受国家法律的监督。公法财团是为履行公共目的，由国家、其他公法社团、私法人或自然人捐助资产，依公法而成立的组织体。详见蔡震荣：《行政法理论与基本人权之保障》，五南图书出版股份有限公司1999年版，第167～186页。
(37)参见黄锦堂：《行政组织法之基本问题》，载翁岳生编：《行政法》，中国法制出版社2009年版，第346页。
(38)同注(35)。
(39)参见[意]罗尔夫·施托贝尔：《经济宪法与经济行政法》，谢立斌译，商务印书馆2008年版，第503～505页。
(40)同注③，第273～274页。
(41)同注③，第275～276页。
(42)“特许年费案”载于台湾“行政法院”七十五年度判字第二零八号判决，案情简介：自民国六十年起，在政府一片“行政革新”、“提倡节约风气”之呼声中，行政机关开始对所谓的“特定营业”实施“寓禁于征”政策，一方面提高“许可年费”，一方面则禁止营业的核准新设。但此种管制手段非但未能达到预期目的，反而造成地下业者的泛滥及合法业者的反弹。为解决此一困境，内政部于民国七十四年订定“特定营业管理改进措施”，调整特定营业之范围并降低许可年费之征收额。台北市政府依上述规定，于同年制定“台北市舞厅酒吧酒家旅馆及咖啡茶室管理规则”，其中将许可年费之征收额降为旧法的一半，因此许多积欠特许年费的业者希望能够按照新法缴纳积欠之许可年费，但台北市政府警察局仍坚持须照旧发缴纳，并且撤销未缴纳许可年费业者的许可登记，业者不服，遂提起行政争讼。同注(22)，第109页。
(43)同注(22)，第122页。从本案经济性管制的个例推开去，一般的管制机关都必须与管制事项的功能需求相互匹配，这种匹配体现在管制事项的专业性要求与管制机构设置目标、管制机构配备人员的专业知识构成和专业技能是否匹配。此外，这里涉及的是对既有组织的选择是否匹配问题，还涉及根据功能需要进行组织设置的匹配问题。
(44)应松年、薛刚凌：《行政组织法基本原则之探讨》，载《行政法学研究》2001年第2期。
(45)美国食品药品监督管理局(FDA)的一个部门为主，多个部门协同管理食品安全。最重要的特征就是根据食品品种来划分各监管部门的职能，不按初级农产品的种养殖、生产加工、市场流通和餐饮消费四大环节来划分监管部门职能，执法部门相对较少，从而保证了一个部门对所监管的食品品种“从农田到餐桌”全过程、一条龙的无缝监管。而加拿大由农业部的一个部门负责食品安全监管工作，并负责协调其它部门对食品安全工作进行监管。英国成立专门、独立的食品安全监管机构，全权负责食品安全监管工作。英国保障食品安全的主要管理机构是食品标准局，是监督英国食品安全的独立机构，负责食品安全质量的总体事务和制定各种标准。参见张守文：《发达国家食品安全监管体制的主要模式及对我国的启示》，载《中国食品学报》2008年第6期。
(46)参见张守文：《发达国家食品安全监管体制的主要模式及对我国的启示》，载《中国食品报》2008年第6期。
(47)何海峰：《地方政府机构改革观察》，载《决策》2009年第6期。该文还提到，有关专家认为，这是历次地方政府机构改革中，给地方自主权最大的一次。故而，每个省份都在结合本地的发展战略，积极探索建立符合本地特色的“大厅局模式”，包括大农业、大水务、大交通、大文化等，允许一个部门对口上级几个部门。通过大部门体制尽量做到“一件事情一个部门负责”。
(48)郑春燕：《行政任务变迁下的行政组织法改革》，载《行政法学研究》2008年第2期。
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