中国失地农民现状、原因与对策，本文主要内容关键词为：中国论文,对策论文,失地农民论文,现状论文,原因论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
千百年来，农民和土地的关系血浓于水，唇齿相依，是须臾不可分割的两个名词。然 而中国改革开放的实践证明，农民不断从土地上剥离出来才是乡土中国现代化的唯一出 路。当我们把实现小康的希望放在城市化的道路上时，城市化、工业化在中国古老的大 地上掀开了波澜壮阔的新篇章。
一、现状：失地又失业，一个加速扩大的弱势群体
城镇的铺开，改变着土地上千百年来不变的生产方式，也剥离出一时间手足无措的农 民。一个新的社会群体随之迅速扩大：失地农民。说是农民，他们已经没有土地；说不 是农民，他们却在城市的边缘徘徊；刚刚失去土地这条生存底线的他们希望能和城市人 一样获得工作机会、社会保障来支撑起未来的生活，但却屡屡失望；他们处于弱势的生 存、面对未来的无助，令我们忧虑，更激起我们的深思。
有关资料表明(注：《2000多万农民下岗 谁来关心失地农民的命运?》，见2003年9月 2日《中国经济时报》。)，上个世纪90年代至今，十几年来至少造成我国农村2000余万 农民“下岗”。对2000余万农民“下岗”这个数据，有人认为这还是一个保守的说法。 上个世纪90年代至今全国大搞开发区，最高峰时开发区达8000多个，当时全国每年流失 的耕地数量为1000万亩以上，人为征占为500万亩，按人均2亩耕地计算，13年间全国失 地农民数量起码达6500万人次。东部一些发达地区，人均耕地只有几分，失地农民的系 数就更高。由此可以推断，从1990年至今制造的失地农民已经远远超过2000万人次。国 务院发展研究中心课题组提供的数据表明，1987年至2001年，全国非农建设占用耕地33 94.6万亩，其中70%以上是征地，这就意味着至少有2276万亩耕地由原来的集体所有变 成了国家所有。按照《全国土地利用总体规划纲要》，2000年至2030年的30年间占用耕 地将超过5450万亩。这意味着失地农民的队伍还将继续扩大。
客观地看，在城市化的早期，失地农民的问题并不严重，因为国家的安置方式包括了 就业安置，这在计划经济年代非常有效，农民能够很快在国营企业内转为工人身份。随 着时间的推进，市场经济建设带来了企业用工方式的市场化，政府再也无法采取就业安 置的办法把农民“塞”进企业，失地农民的出路问题于是突出起来，逐渐演变为今天令 人关注的社会问题。
上海市嘉定工业区北区征地总面积32.4平方公里，涉迁3000余户1万多人。其中，年满 18周岁就业年龄的有7837人。由于北区建设的是现代化的制造业基地，需要的是少而精 的高技术人才，根本无法解决这批人的就业安置。因而，征地以货币化安置为主。从全 国来看，近年来，随着交通、能源等基础设施的建设以及城市化的推进，中西部地区的 失地农民问题也越来越突出，失地农民因此由发达地区的局部社会问题扩展为全国性的 社会问题。据安徽省国土资源厅介绍，新《土地法》实施后的2000年、2001年两年间， 安徽省共报经省级以上人民政府批准用地4.13万亩(因部分重点建设项目用地批文未发 ，其用地数量未统计在内)，其中征地3.88万亩，涉及被征地农业人口5万多人。他们中 安置的仅为6700多人，占被征地农业人口的约13%。而其他农民则主要采取货币化安置 办法。后者绝大多数失去了全部土地或大部分土地，成为失地农民。货币安置能减轻国 土部门和用地单位的工作量和安置带来的压力，失地农民往往从眼前考虑，也容易接受 。但事实上有限的安置补助费根本无法解决大多数失地农民的长期稳定生活出路问题。 由于被征地农民的文化素质和劳动技能普遍不高，参与市场竞争能力差，对市场的应变 能力有限，一旦失去土地，也就失去了最基本的长期生活保障。加之部分农民缺乏长远 打算，往往在短期内把有限的安置费消费完，“坐吃山空”，相当一部分人落到了生活 无着的困境。大量失地农民沦为种田无地、就业无岗、低保无份的“三无游民”，已成 为突出的社会问题。
国土资源部提供这样令人心惊的数字：2002年上半年群众反映征地纠纷、违法占地问 题，占信访接待部门受理总量的73%；其中40%的上访人诉说的是征地纠纷问题，这里面 又有87%反映的是征地补偿安置问题。(注：邹建锋、张海生：《嘉兴征地实验、“土地 换保障”》，见2003年12月8日《中国经济时报》。)
国家信访局去年受理土地征用的来信来访4116件，大部分聚焦在失地失业问题上。从 地区分布看，浙、苏、闽、鲁、粤五省占41%。这意味着城市化和工业化速度愈快，失 地失业的农民问题就愈突出。(注：邹建锋、张海生：《嘉兴征地实验、“土地换保障 ”》，见2003年12月8日《中国经济时报》。)
农业部提供的数据显示：最近两年，关于征地、土地流转等问题的信访始终占总量的 一半以上。(注：邹建锋、张海生：《嘉兴征地实验、“土地换保障”》，见2003年12 月8日《中国经济时报》。)
农民失去土地，意味着社会保障能力的丧失。一般每征用一亩地，就伴随着1.5个农民 失业，这就意味着我国失地农民群体将从目前约3500万人剧增至2030年的1.1亿人。专 家保守估计，这其中将有5000万以上的农民处于既失地又失业的状态，而从动态来看， 这一数字最高可达8000万人。这是我国社会稳定的巨大隐患和社会经济发展的重大难题 。
二、原因：失地又失落，征地制度种种不合理性
1、对农村集体土地征用的补偿安置办法单一。按现有的政策规定，对农民承包土地的 征用，实行单一、低价的国家征用办法，对被征地的农民主要采取一次性的货币补偿安 置的办法。如果对失地农民不给予合理的补偿和安置，失地农民由自耕农沦为雇农。
2、农村集体土地使用权流转尚无与之配套的入市交易制度。现有的政策规定，集体土 地和国有土地实行不同的交易制度，这人为地造成土地价格的双轨制，在利益的引诱下 ，近年来农地被擅自改变用途、非法转让和炒卖时有发生，在集体土地上开发、销售商 品房引起了不少土地产权纠纷。
3、征地补偿的标准不合理。对国家公益性征地与经营性征地实行一种补偿标准，国家 征地的低价位补偿与供地的高价位出让，形成了巨大的经济利益反差，提供土地的农民 得不到土地增值带来的应有收益，由此引发了不少群体性的抗争事件。
4、征地补偿的分配不公平。按政策规定，各级政府提取的征地税费比例过高，乡村一 级集体组织拿走的也过多。如按苏政(2000)41号文规定，按最高标准，征地税费每亩为 8.08万元，而各种补偿费只有1.76万元，村组和农户所得仅占征地税费总额的21.8%； 按最低标准，各种补偿费只占到3.5%。如果村组再截留一部分，到农民手里的也就所剩 无几，一般补偿费每年只有几百元，有的还比不上种粮纯收入。
三、对策：多管齐下，维护失地农民利益
1、提高土地补偿和农民安置费的标准。要以基本价、级差价、市场浮动价、土地出让 用途、出让收益额度等来合理确定不同时期土地被征用的补偿标准。尽快修改制定适合 市场经济的征地补偿计算办法和补偿标准。依《土地管理法》规定，对农民的安置补偿 最高可以达到被征用耕地前三年平均年产值的15倍，而我区目前仅有6倍，还有较大的 提高补偿的空间。同时还考虑到农业产值低下及各村上报农业产值偏低的客观因素和对 农民丧失生产资料的补偿。
2、明确各类企业吸收失地农民就业的优惠政策。(1)对嘉定区境内征用土地的企业， 应签订优先使用本地失地农民就业的合同协议，可作为征地的前提条件。(2)对企业吸 收失地农民就业，签订一定年限劳动合同，并办理参加养老保险、医疗保险、失业保险 手续的，按每人每年给予一定补助。(3)对企业吸收失地农民就业占企业员工一定比例 以上、劳动时间满12个月的，其上交地方税金给予部分返回或以奖代补。(4)企业吸收 失地农民就业，允许其本人的安置补助费由村结算到企业充入流动资金、签定有关合同 ，待农民离厂或退养后返回给本人。(5)把吸收失地农民就业作为评定企业等级、经营 业绩的一项重要内容。
3、建立失地农民就业保障基金。在失地农民未能实现充分就业前，政府要发挥财政资 金转移支付的功能，建立失地农民就业保障金。资金主要来源：每年年度财政列支一块 ；土地出让实际收益中按一定比例留一块；在土地征用成本中单列一块；社会各界的捐 助。保障基金设立财政专户统筹安排，专项用于失地农民职业技术培训、用工补助、奖 励、自谋职业者的贷款贴息、职业介绍补贴等。
4、鼓励失地农民自谋职业。鼓励失地农民通过创业来推动就业。对失地农民从事个体 经营的，税务、工商部门要优先办理营业执照，并经核准，对营业税、所得税、管理费 等给予减免。开办资金有困难的，提供专项小额贷款，提供贴息支持。对经营所需的场 地、设施等有困难的，提供帮助、做好服务工作。
5、尽快解决失地农民的身份问题。失地农民已经不是严格意义上的农民，他们不愿“ 农转非”是怕身份改变后，一不能享受原村的集体资产分配的收益权及有关村里的福利 待遇；二不能享受城镇居民的同等待遇。因此在政策上要明确这二条，失地农民“农转 非”后，保留其本人在村集体的经济、福利权益，并纳入小城镇保障体系，享受市民待 遇。对未就业的，按城市失业职工待遇领取失业救济金；对生活困难、符合社会救济条 件的享受社会救济待遇，鼓励他们“农转非”，有助于城市化建设的推进。
6、建立失地农民社会保障制度。总体原则来讲，失地农民参加社保的保费应由政府、 集体、个人三者共同承担。政府出资部分在土地出让净收益中支出，集体出资部分在土 地补偿费中支出，个人出资部分在安置补助费中支出。纳入社保的失地农民由土管部门 根据土地征用后需安置的农业人口情况，列出征地人员名单，由劳动部门统一负责参保 。保费实行一次性缴纳，到法定退休年龄享受。对一次性缴纳有困难的个人和集体，允 许以村为单位分期分批缴纳。此外，建议在今后的土地征用成本中设立失地农民社会保 障基金，以专项用于失地农民的社保。
7、留足村级发展用地，引导村级经济股份合作制改革。目前，我区在征用村集体土地 中还尚未落实留用村级发展用地的政策。在政策研究中需明确：一是留用面积。应根据 村规模的大小以及以往被征地的面积和现有耕地面积等综合因素确定，其留用比例不低 于10%。二是留用地价格。对留用土地按成本价办理出让手续，区、镇净收益部分全额 返村。三是留用地块的确定。在符合《土地利用总体规划》的前提下，原则上在本村范 围或就近按规划统一留用。四是留用土地的处置。留用土地经批准后方可使用，必须作 为村级经济长期稳定的来源基础。在此基础上，对有一定资产积累、有固定经济收入、 村级班子强的村，积极引导探索多种形式的股份合作制改革，依托集体经济，解决失地 农民的一部分保障问题。
8、实施城乡就业统筹。一是完善镇、村劳动保障服务机构，尤其是镇一级要配置专职 人员，负责失地农民就业的具体工作，重点开展失地农民的失业登记、求职登记、职业 介绍、职业培训、劳务输出等服务。二是建立镇劳动力市场，实现区、镇就业信息联网 ，不定期开展农村劳动力就业的专场洽谈会，定期组织失地农民到劳务市场进行交流。 三是加强职业技能培训，对由区、镇统一组织培训的，培训费全免；对自找培训机构进 行专业技能培训并取得相应职业资格证书的，给予补助。五是表彰奖励对带动失地农民 就业、外出务工经商有一定贡献的人员。
9、动员全社会力量做好失地农民的就业工作。要动员社会各界发挥自身优势，共同参 与、关心、支持失地农民的就业工作。动员企业尽可能置换、腾出岗位安置失地农民。 用地单位需要向社会招用劳动力的，在同等条件下应优先录用失地的农民。对非正规就 业的工种，如保姆、清洁工、钟点工等，街道劳动力服务机构要尽力推荐，组织失地农 民上岗就业。同时要引导失地农民转变就业观念，积极主动地适应市场经济的变化，适 应再就业的需要。
中国土地学会秘书长黄小虎研究员指出，低价征地高价出让，实际上是政府与农民争 利。当然，政府主要是把钱拿去搞建设，是为了长远发展，但拿得太多，会损害眼前的 发展。失地农民的问题就是例证。如果这个问题解决不好，影响了社会的稳定，也就谈 不上什么长远发展了。这是一个简单的逻辑关系。国家发展与改革委员会中国小城镇改 革发展中心主任李铁指出，解决失地农民的问题，实际上涉及到国民经济分配格局的问 题，需要彻底改变政府的决策观念和决策方式。农民离开土地进城已成为一个大趋势， 城乡统筹发展已经成为现实的要求，在这种情况下政府在土地问题的决策方式上还固守 着以城市为中心的视角，已经严重落伍。在涉及土地收益分配这样与农民切身利益相关 的问题上，政府应当有所作为。在推进城市化的过程中，政府要改变决策方式、转变观 念，要做的事情还很多。比如，在城市规划的问题上，必须考虑规划区内农民的发展， 不仅仅是买断补偿，要考虑用国有化征地后产生的收益为失地农民建立社会保障，或者 让农民集体经济组织以土地产权入股分享城市化后土地的增值收益，在规划区外则允许 农村集体土地直接进入建设用地市场，这样可以搞活农村经济，扩大农村人口的就业， 增加农民收入，这也符合城乡统筹发展的要求。城市化是解决中国三农问题的根本出路 ，国家正在不断推进农村的城市化进程，在这个过程中，政府需要不断调整自身的决策 方式，充分保障农民的合法权益。在实行土地私有制的西方国家，城市化进程往往产生 大量的失地农民，在历史上曾经引发严重的社会问题，我国实行土地公有制，完全能避 免西方国家那种尖锐对立的矛盾，但能否做到这一点，还取决于我们具体的制度和政策 安排是否合理，是否能兼顾各个方面的利益，尤其是能否妥善保护失地农民的利益。城 市化对农民来讲，应该是阳光而不是阴影，但如何通过政府的决策去创造阳光，还需要 我们更多地关注农村、善待农民。
后记：根据03年11月颁发的《上海市人民政府关于印发<上海市小城镇社会保险暂行办 法>的通知》(沪府发[2003]65号)、《上海市人民政府关于印发<上海市被征用农民集体 所有土地农业人员就业和社会保障管理办法>的通知》(沪府发[2003]66号)和《上海市 嘉定区人民政府关于贯彻<上海市被征用农民集体所有土地农业人员就业和社会保障管 理办法>的实施意见》(嘉府发[2003]58号)，对征地农民的就业和社会保障有了具体的 实施办法。根据沪府发[2003]66号第五条：“按照落实社会保障与土地处置、户籍转性 整体联动的原则，凡土地被征用或者需将农业户籍转非农户籍的，都应当首先落实离开 土地的农业人员的社会保障，再办理土地处置、户籍转性的手续。按照落实保障，市场 就业的原则，征用地单位承担的征用地费用应当首先用于被征地人员的安置补助费。安 置补助费应当首先用于落实社会保障。被征地人员实行市场就业。”2004年1—6月份， 嘉定区合计参保人数22110人，其中新征地安置农业人员7261人，土地备案征用农业人 员6296人，征用地单位就业人员8553人，较好地解决了被征地农民的就业和保障问题。