外国教育规划研究泛谈，本文主要内容关键词为：外国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G46 文献标识码：A 文章编号：1009—413X(2000)04—0057—09
有位名叫道格拉斯·温哈姆(Douglas M.Windham)的外国教育学者在世界比较教育学会的会刊《比较教育评论》1975年6月号上发表了题为《宏观教育规划：为何失灵？为何幸存？》的文章，从而引发了国外比较教育界和整个教育界对教育规划问题的广泛研究和热烈讨论。这些研究和讨论至今已达到相当的深度和广度，但限于篇幅和学识，本文只能对此做一个面面俱到但又蜻蜓点水般的介绍，故称：外国教育规划研究泛谈。
一、教育规划的历史
教育规划起源于何时？国外学者有不同的见解。有人认为教育规划和有组织的教育与生俱来，因为凡是有人决定教什么，教给谁，如何教，何地教，何时教，由谁教，为何教，由谁付钱教，就是在制定教育规划；不管什么时代、什么国家、什么类型、什么级别的政府，也总在试图通过各种规章制度、法律条文来处理这些问题。例如，中国长达数千年的科举制度就是教育规划的一个有力工具。在中世纪的欧洲，教会包揽教育大权，全盘处理教育事务，其实就是在从事教育规划的工作。文艺复兴后的欧洲随着民族国家的兴起，当国家领导人意识到建立一个符合国家利益的国民教育体系有重大政治意义时，教育规划渐渐变得系统全面了。在拿破仑统治下的法国，帝国大学实际上是一个国家教育规划机构。在拿破仑入侵后的普鲁士，当把普及义务教育作为国家发展的一个有机组成部分时，就建立了与此相关的规划和实施的行政机构。19世纪中期的加拿大安大略省就曾有过发展公立教育体系的完整规划。
不过现在流行的观点是，教育规划的现代形式首先出现在前苏联，在第二次世界大战后传到了西方，随后又传到了第三世界国家。20世纪50年代以后，各国教育部才有了冠以“规划”并配备称为“规划人员”的科室，制定教育规划才成了各国的普遍做法。当然，不同的国家中教育规划的发展方向、地位和作用也有所不同。
（一）社会主义国家的教育规划
十月革命后的前苏联，实行计划经济，强调统一的意识形态，开展扫除文盲和普及初等教育的运动，由此要求制定有关的教育规划以满足其经济发展和文化发展的需要。
由前苏联首创的有关教育发展和教育规划的原理和方法，在二战后被东欧社会主义国家所采纳。这些教育规划的特点是高度中央集权化，以行政指令为导向，特别注意对课程的意识形态控制，强调教育发展与计划经济发展相结合，校内教育与校外教育相结合，儿童教育与成人教育相结合，理论与实践相结合，教育与生活相结合，教育与劳动相结合。
（二）资本主义国家的教育规划
实行市场经济的资本主义国家，对教育规划历来心存疑虑，因为“规划”的概念是和它们信奉的新古典经济学理论和结构——功能主义的社会学理论格格不入的。但是，既然所有的国家，也包括资本主义国家，都要对教育进行调控，而且在现实中也不会有完全自由的教育市场，所以在资本主义国家中虽然政治人物很少公开谈论“规划”，但事实上也还是从事了许多属于教育规划的工作。一些富有的资本主义国家在20世纪50年代和60年代就建立了官方教育规划机构和制定了全国性的教育规划，如法国的大中小学和体育设备委员会、西德的联邦综合教育计划、美国的国防教育法、加拿大安大略省的重组教育体系的罗巴茨计划等，有些跨国的组织，如经济和发展合作组织还制定了地中海地区教育发展计划。
一般来讲，资本主义国家的教育规划与社会主义国家的教育规划相比，倾向于分权化和松散的课程控制，依赖非行政的激励措施，注意指导而非领导。
（三）第三世界国家的教育规划
第三世界国家，特别是20世纪50年代和60年代获得独立的国家，当时看到社会主义国家通过教育规划取得了引人注目的成功，由此认为教育规划是治理国家的不可或缺的手段，而且也是在百废待兴中合理配置稀缺资源的唯一途径，所以普遍实行中央集权化的教育规划。同时它们的做法也得到颇有影响力的国际组织的推波助澜，如联合国教科文组织在1960年～1962年召开了一系列会议，为亚洲、非洲、拉丁美洲国家制定跨国的地区性教育规划，因此各国全国性的教育规划机构纷纷建立，形形色色的教育规划也相继出台。但是到了20世纪70年代和80年代，这些国家发现大多数教育规划并没有带来预期的效果，从而总结经验教训。现在第三世界国家的教育规划已经改弦更张，抛弃了原先的社会主义国家式的教育规划模式，转向强调教育质量的提高而非仅仅是数量上的增长，注意分权化而非集权化，突出私立教育和非正规教育的作用，要求私人和非政府组织办教育，加强面向就业的培训，承认市场对教育的调控机制，并把成人教育摆在国家发展教育的优先地位。
二、教育规划的界说
什么是教育规划？国外学者仁智互见，议论纷纭。如果考虑各种定义的理论基础，可大致分成两类：源自强调客观性（客观主义）理论的各种定义可归类为合理性模式，源自强调主观能动性（主观主义）理论的各种定义可归类为互动性模式。
合理性模式把教育规划过程看成一系列渐次进行的程序：决策者或规划者试图认清重大的问题，急迫的需要并确定解决这些问题或满足这些需要的总目标——将总目标转化为各项具体目标——指出各种达到具体目标的行动步骤——说明每个行动步骤的代价和利益——选择最优的行动步骤——综合各种择定的行动步骤组成一个规划——将规划分解为各种可操作的项目——根据总目标来执行和评价每个项目。
合理性模式首先认定人们对教育规划的目标会有合理的、统一的认识，坚信有把目标转化为行动步骤的技术或手段。近年来管理学、统计学、信息论、决策论、计算机辅助编程技术的发展加强了合理性模式的地位。在合理性模式中，规划者被看作是技术分析家、应用研究者或科学管理者。
合理性模式也可以分为“硬质”和“软质”两种。硬质合理性模式把教育完全当成一个由决策者控制的机器，恪守决策中系统思想的各项要点，即包括：(1)决策者试图达到的一个目标或多个目标；(2)实现目标的多种技术和方法；(3)每种技术或方法所需的费用或资源；(4)建立反映目标、技术、环境之间依存关系的一个数学模型或一套方程式；(5)有利于作出最佳抉择的客观标准。因此根据硬质合理性模式制定的教育规划几乎相当于由工程师制定的生产计划。软质合理性模式承认教育不能完全等同于机器，有一些不被决策者控制的方面，但在任何方面都要强调合理性或探究各个方面是否合理。有人提出，教育规划中应注意三种形式的合理性：技术合理性，如利用科学知识解决问题；政治合理性，如维护和保障权力结构和社会制度；伦理合理性，如提倡和保护对社会有益的价值观念。
许多国家的政府和国际组织是按合理性模式及其有关的技术手段来制定全面的或战略的教育规划，这些技术手段包括人力预测法、成本——效益分析法、资源有效配置法等。
与合理性模式相比，互动性模式则认为，教育规划过程不是一种按部就班的、有条不紊的、逻辑上互相联系的一系列程序，而是一种各种个人或利益集团之间主张意见的冲突、交流、协商、妥协以及再冲突、交流、协商、妥协的连续动态过程。教育规划是在不确定的未来和不完全了解现在的背景下调解人的认识和人的行动的一种尝试，而不是一种确定无疑的解决问题的方案。因此在教育规划中不可能有人人同意的合理性目标并按照预定的途径来实现目标，也不可能有完全符合未来需求的教育规划。近年来，社会学、人类学、综合管理学、政治学的研究成果有力地支持了互动性模式。在互动性模式中，决策者的角色是协商者、共识构建者、人际关系专家、宽容的调停者。
互动性模式看重对现实作出因人而异的解释，强调人际信息交流的意义，突出个人、制度与其环境相互影响的动态性质，因此在制定教育规划中特别采用便于了解人们内心世界或考虑人们想法的方法，如参与观察法、情景分析法、社会需要法等。
教育规划属于哪个学术领域？国外学者也有多种说法。有人因为教育规划常常附属于经济规划，并主要采用经济学的理论和方法，把它认作教育经济学的分支；有人因为教育规划往往是教育行征部门的重要工作，把它看作教育行政学或教育管理学；还有人认为教育规划主要是一种实践活动，在这种实践活动中需要各种学科的理论和方法，因此不能归属于任何学科。现在较为流行的看法是教育规划属于教育政策分析领域，因为教育规划涉及到政策发展的全过程：(1)确定某个社会现象作为政策问题；(2)把这个问题摆在政治议事日程的前列；(3)确定和评价各种可能解决问题的方案；(4)挑选其中一个解决问题的方案（政策）；(4)执行该政策；(5)评估执行该政策的效果。有人就将“教育规划”和“教育政策”当作同义词使用，还有人认为从解决某个问题、实现某个具体目标而言，“教育政策”是比“教育规划”更为合适的字眼。
三、教育规划的类型
根据教育规划的不同定义和各国教育规划的实践，国外学者将教育规划分成以下几种类型。
（一）技术型教育规划与政治型教育规划
根据合理化模式的观点，教育规划主要是“技术上的操演”。当确定教育发展的总目标后，规划者要使用各种严谨的技术分析和预测方法来确定实现目标的最有效途径，或者向决策者提供各种经过周密评估的备择方案。虽然这种规划的具体技术相当复杂，但却易懂易做。比如，当预测到入学人数的增长及其对教师的需求时，那么规划者自然就要考虑如何扩建校舍和增加教学设备，如何设置新的课程，如何培训教师等。技术型教育规划一般包括综合和整理现有的研究成果来评估不同的政策或各种政策的组合所可能带来的效果。
技术型教育规划的目的就是“搞出一份完整的规划”、里面提出各种针对具体目标的政策和实现这些目标的手段，通常包括详尽的实施措施。有人认为，只要有固定明确的目标和对各种备择政策心中有数，社会环境基本稳定，规划者能够获得制定规划的必要信息（统计资料和研究成果），那么技术型教育规划就能取得巨大的成功。
可是在现实中上述条件常常难以满足：统计资料常常缺失，其精确性也令人起疑；教育发展的各项目标常常是模糊不清，随时更改，甚至是互相矛盾的；社会环境既难得一如既往，也难得按预计的方向发生变化；还有，据对20世纪80年代后期欧洲各国教育规划的调查表明，没有多少决策是建立在研究成果的基础上的。由于技术型教育规划在实践中面临诸多的难题，促使人们从另外的角度思考教育规划，即上面谈到的互动性模式。
根据互动性模式的观点，教育规划主要是一种“政治上的操演”。教育规划是试图塑造未来的教育，而如何塑造未来的教育，不同的社会群体和不同的利益集团必定有不同的甚至针锋相对的看法。因此，对教育目标的设置以及对各种备择方案的确定和评估无一不是有着不同利益和不同权力的社会群体（不管按什么标准划分，如性别、种族、宗教、阶层、居住地区等）之间的政治竞争。比如有关未来教育的争论中就包含了大多数人深切关注的问题：他们的子孙或其他儿童有什么样的前途以及现在的儿童将来会在一种什么样的社会中生活。
所以，教育规划必须考虑与教育利害攸关的各种社会群体，构建各种可供人们自由选择的政策而不是确定和评价这些政策，努力表述人们的共识而不是精确地预测结果。政治型教育规划不是一种纯客观分析、预测和控制的规划，而是一种考虑人的主观因素而作出政治决策的规划。修饰这类规划的常用形容词是“参与的”、“协商的”、“互动的”等，在美国的某些州和一些大城市称作“战略规划”。
国外有的学者认为，两种教育规划并不是非此即彼，如同水火，而是各有各的用场并且可以互相转化的。对于解决“有形”的教育问题，技术型教育规划可以发挥作用，例如，根据人口发展趋势，决定如何安排和建设学校，如何设计学校布局等；而对于解决“无形”的教育问题，政治型教育规划则有了用武之地，例如，如何使人们在教育目标、教育需求、教育公平、教育质量上达到较为一致的认识，如何安排教学内容等。而当人们对问题的性质和教育发展的总目标有了共识后，则又可利用技术型教育规划的一系列程序。
（二）上至下型教育规划和下至上型教育规划
技术型教育规划和政治型教育规划的中心问题是，教育规划在多大程度上考虑了各种政治团体的利益。上至下型教育规划和下至上型教育规划的关键问题是，教育规划在多大程度上考虑了教育体系内部下层成员（校长、教师、学生）的利益和观点以及下层成员在执行规划者或决策者的决定时有多大程度的灵活性和自主权。也就是说，这是一个教育体系内部权力分配和运作的问题，而不是一个教育体系外部权力分配和运作的问题。这两种问题在实践中常常互相交织在一起，但还是有所区别。有的国家实行教育集权管理，在全国实行上至下型的教育规划，但却充分地考虑了教师的意见；有的国家实行教育分权管理，在全国实行下至上型的教育规划，但各地却在辖区的教育规划中完全不考虑教师、家长、学生的意愿。总的来说，上至下型就是把规划当成教育体系内部上层人物的事务，而下层人物只有遵命行事的份儿；而下至上型教育规划就是把规划当成可由教育体系内部下层人物参与并承担责任的事务。
通常那种上至下型的教育规划取得的成效甚微，有的可能取得一些短期效果。可一旦上至下型教育规划需用强迫手段来推行的话，就容易在教育体系内部引发怨气和抵制，使得以后执行规划更为困难。
（三）变革型教育规划和守成型教育规划
教育规划是变革型还是守成型，是依据教育规划所具有的功能和所要完成的任务而划分的。从历史上看，当人们普遍认为教育要发生巨大变革的时候，教育规划才作为一个实践研究领域而发展起来，因此教育规划往往和创建新的教育体系或促使现存教育体系发生重大变化联系在一起。正是基于这种原因，许多人把教育规划看成是为了带来教育重大变革而制定的，毫无例外是变革型的。然而这种看法掩盖了这样一个事实，即许多教育规划其实是着眼于维持现存相对稳定的教育体系，或为使现存的教育体系适应新的社会要求而作些修修补补的工作。从历史上看，每当教育发生重大变革后，会有相当长的一段稳定时期。在这段稳定时期，就需要各种守成型教育规划，以维护已有的变革成果。
当然，变革型教育规划所需要的专业上、行政上、政治上的技能不同于守成型教育规划。换句话说，那些擅长于制定旨在维护教育连续性和稳定性的守成型教育规划的人士，尤其是那些从现存教育体系中拥有既得利益的高级行政官员，可能最不擅长制定旨在引起重大变化的变革型教育规划。因此，在制定变革型教育规划时，要谨慎挑选规划班子，给规划者以去掉老习惯、学习新技能的机会，唯一有效的办法是在官方行政机构外面建立一个全新的权力实体，或赋予原有的权力机构超越常规的行政渠道和奖励机制的新职能。
教育规划还可以根据不同的标准划分多种类型，如依据时间的长短，有长期教育规划和短期教育规划；依据涉及事项的多寡，有综合或宏观教育规划和单项或微观教育规划；依据地理范围的大小，有跨国地区教育规划、国家教育规划和国内地区教育规划等等。
四、教育规划的方法
这里所说的教育规划的方法，毋宁说是筹谋教育规划的基本思路。在国外教育规划的实践中，先后采用了以下几种方法。
（一）国际比较法
在早期教育规划的实践中，规划者常常采用国际比较法，即通过从多国比较而来的资料，以确定经济发展水平和教育发展水平的对应关系，从而按照这种对应关系来指导制定教育规划。比如有的外国学者经过国际比较，提出了如下公式：一个国家的经济发展指数(I)等于中学(S)和大学(U)入学率之和，即I=S+5U，5为加权数，表示一个大学生相当于5个中学生。根据这个公式，一个穷国，如尼日利亚要达到一个较为富裕国家如意大利的人均收入，就必须大大增加指数的价值，因为高等教育的价值远远高过中等教育，所以更应该大大扩充高等教育。在20世纪80年代初期，非洲许多国家就是按照这个思路来制定教育发展计划，大力发展高等教育以及中等教育而忽视发展初等教育。比如有人提出在发展中国家的教育资金分配上，高等教育和中等教育应优先于初等教育，因为初等教育可以在茅棚泥屋里进行，而且要建立新的小学也可以利用村民的劳力和材料，不必动用政府的财力资源。
这个方法在使用中暴露出不少问题。首先，对国际比较中得来的数据进行统计分析，所确定的经济发展水平和教育发展水平的对应关系毕竟是研究者或规划者的臆测，这很难作为制定教育规划的可靠客观依据。其次，在早期国际比较中，特别是发展中国家和发达国家的比较中，往往容易得出只有发展高等教育和中等教育才能促进一个国家的经济发展的结论，而这个结论现已被后来的国际比较研究所推翻，如有的外国学者说，假若考虑发展初等教育和高等教育的相对成本和相对收益，则在发展中国家倒应该采取相反的政策，发展初等教育更能对发展中国家的长期发展作出贡献。再次，依据这种思路制定的教育规划忽略了一个国家的具体国情，如政治、经济、文化以及社会动态变化等条件，所以几乎没有一个获得成功。
（二）人力预测法
此法也是建立在经济和教育直接联系的基础之上的，不过比国际比较法更为精细复杂一些，也是20世纪60年代较为通用的方法。根据1968年联合国教科文组织的一次调查，所调查的91个国家中有73个国家制定了教育规划，而其中有63个国家使用的是人力预测法。人力预测法实际运作起来要涉及到各种繁复的数学计算，但其思路则简单明了。按照人力预测法，教育规划者应该首先预测在一个要达到某种目标或成果的经济中各经济部门需要多少掌握职业或专业知识和技能的各级各类的人员，然后确定如何发展各级各类教育以培养适合需要的各种人员，从而使教育系统培养出的人才数量正好适应经济发展。比如，当国家预定了农业产量目标，教育规划者根据以往农艺师数量与农业产量的关系（以前注意到要达到10万吨农业产量需要5名大学水平的农艺师），就可根据预定的农业产量目标依照“1名农艺师＝2万吨农业产量”的比例来培养未来的农艺师。
人力预测法从一开始提出便遭到人们的激烈批评，有的外国学者讥称此法为“现代占卜术”。批评者认为此法是建立在教育规划者不切实际的假设上，因为无人能准确地预测一个国家长期的经济发展变化以及特殊的人才需求（尤其在市场经济条件下），所以依据人力预测法制定的教育规划不过是教育规划者一厢情愿的梦想而已。有些批评者认为，即使是在计划经济条件下，即使能获得主要经济部门可靠的资料，也不可能得到充分的、足够的、精确的人力需求预测，从而可以制定出与经济各部门发展吻合的教育规划，而且实践表明大多数这类的预测都是无效的。还有人注意到，因为有了这些问题，许多国家依照人力预测法制定了教育规划，却难以贯彻执行，因为国家决策者往往是依据国民的政治要求而非规划者不可靠的计算结果来提出教育发展的方针政策。
当然人力预测法也不是一无可取，它在为某个确定的而又入门资格限制较严的行业制定相关的短期教育规划时颇有用处，比如，如何根据社会上医生、教师、律师行业的人才需求或地方企业行会所提出的劳力需求，调整相关专业的教育计划或技术技能培训的就读学额。一般说来，人力预测法适合用于微观、短期的教育规划，而不适用于宏观、长期的教育规划。20世纪80年代后期国外教育学者赞成谨慎地、明智地、并和其他方法结合在一起使用人力预测法。
（三）社会需要法
依据人们政治上的要求来制定教育规划称作社会需要法。一般而言，一个国家的政治体制倾向于对其公民通过正式或非正式渠道所表达的需求和愿望作出反应，否则容易引起所谓政府的“合法性危机”。但是“物以类聚，人以群分”，社会上所有成员不可能有统一的政治要求，教育决策者或规划者就要有所取舍和调和。有些规划或政策是对来自己经获得权势的社会阶层或利益集团的要求作出的反应，如增加高等教育入学名额，以满足这些人子女的入学需要；有些规划或政策则是对广大民众的要求作出的反应，如尽快地普及初等义务教育，为穷人的子女提供基本读写算知识与技能的教育。“社会需要”一词还指超越狭隘的经济目的的教育目标，如满足社会特别的弱势团体——妇女、少数民族等的平等要求，或开展公民教育以增强国民的爱国意识等。
20世纪80年代以来外国学者的普遍看法是，对政府合法性很重要的一点是政府不得不对社会各阶层的要求以教育规划或教育政策的形式作出反应，而不是一定要执行某个规划或政策以及考虑某个规划或政策是否有效。正因为社会各团体的要求不一，就使人们对教育规划或教育政策的实际用途或实际效果心存疑问，所以有人提出，一旦发现了社会需要和政治要求，成本利得分析法或成本效用分析法就成为确定满足这些需要或要求的最有效率的途径或手段。
（四）成本利得分析法和成本效用分析法
许多批评人力预测法和社会需要法的外国学者认为，取代这两种方法的较为合适的选择是成本利得分析法。在成本利得分析法中，对各种备择的教育政策所可能产生的成本和利得作出计算，从而确定一个最有经济效率的公共教育政策。比如，教育开支现在当成可以产生私人收益率和社会收益率的投资，一般是按照以下方式来计算收益率的：预测和对比接受各级各类教育的个人的预计终生经济收入（西方的经济学家通常认为，一个人的经济收入水平和一个人的生产能力成正比关系），然后再把这些经济收入和各种教育的私人成本和社会成本加以比较，从比较的结果就可以看出哪种教育成本少，收益高。教育规划者就可以根据比较的计算结果来确定或制定最有经济效率的发展教育的规划和政策。如果当经济收入不是表示教育政策效果的最合适或唯一指标时，如政策目标是提高学生的学习成绩或对社会弱势群体提供更平等的教育机会，则采用成本效用分析法，以确定哪些政策能最有效地满足非经济收入方面的目标。
对备择教育政策或规划做出成本利得分析或成本效用分析常常是一个长期的、复杂的研究过程，一个国家的政府，特别是穷国的政府不可能为了制定某个教育规划去从事这种分析研究，这类分析研究一般是委托大学或研究所的有关学者去做，所以许多国家政府或教育决策机构是根据学者的研究成果，特别是最新成果来制定教育规划。比如有些研究表明，在发展中国家，教育投资在初等教育方面的社会收益率要高过在高等教育方面的社会收益率，因此世界银行就建议发展中国家应该加大对初等教育的投资力度，甚至因此削减对高等教育的投资也在所不惜。
有些外国学者对这两种方法也提出了批评，有人认为以预计终身经济收入为基础来计算投资收益率包含了许多不切实际的假设；有人认为在成本效用分析法中常用的回归分析易变易错；有人认为，过分依赖研究成果促使了教育决策者或规划者容易执行“一种尺码的衣服适合所有的身体”的政策，而不考虑各地的具体条件。
五、教育规划的策略
20世纪50年代以来世界不少国家制定了教育规划，但失败者多，成功者少、究其原因可能多种多样，但没有因地因时制宜的实施策略可说是其中重要的一个原因。国外学者公认下面一些国家在历史上实行的某些教育规划取得了成功，可以说得益于它们能根据形势变化，灵活地、适当地采取实施教育规划的策略。
（一）智利1965年～1970年的教育改革：机会之窗策略
20世纪60年代中期，在大多数选民的支持下，由爱德华多·弗雷任总统的基督教民主党政府上台掌权，由该政府进行的有计划的大规模教育改革被普遍认为是获得最大成功的典型范例。政府中的教育规划者迅速列出了教育上所必须加以改革的细目，考察了各项改革的费用和后果以及它们之间的相互联系，但并没有制定一份使所有改革付诸实施的正式规划，而是创造和等待有利于进行某些改革的时机，即机会之窗。一俟发现有某个机会之窗开启，就立即颁布法令着手实施有关的教育改革，然后再创造和等待另一个机会之窗的开启……通过这样的策略，政府在任期六年即将结束时，完成了原来教育改革细目表上拟订的绝大多数项目，实现了教育改革的原定目标：扩大社会上、特别是城市工人阶级的教育平等和社会经济平等。
（二）哥伦比亚的新学校计划：细心实验、稳步推广策略
20世纪80年代初，哥伦比亚发起了在农村小学因陋就简，因地制宜，强调教师和家长参与和合作的教学改革，称之为“新学校”计划。起先新计划只在少数学校进行实验，详加评审实验结果，再对原始方案作些调整修改，然后通过管理有方的革新推广程序有条不紊地由一个学校传到另一个学校。欲在某所学校推广新计划之前，首先让有关的家长和教师了解新计划的内容，给他们提供参观实验学校的机会，对教师举行定期的在职培训，按照详尽的手册和指南在教师中开展同行评价，发给学生自学课本，允许教师和家长根据当地条件修改原有的计划，然后在实行新计划的过程中不断进行评价和改进。到20世纪80年代末这类新学校已达到8000多所，到90年代初就覆盖了全国所有的约27000所农村小学，提前达到了预计90年代中期完成的目标。根据上课率、巩固率和学业成绩等指标来衡量，新学校花费低廉，成效显著，特别是提高了农村地区贫苦儿童的学业成绩。虽然这只是一种单项改革而非智利那种全面改革，但它极大地改变了学校教育过程的性质，根本变换了师生固有的角色，而这些变革历来被认为是最难以通过计划的方式而达到的，可在哥伦比亚却迅速地、平稳地取得了引人注目的效果。
（三）菲律宾的教科书计划：由上至下的策略教科书严重短缺长期以来是困扰菲律宾小学的主要问题。经过10多年来坚持不懈的努力，菲律宾将小学的学生——课本比率由10:1下降到2:1。规划者采取了由中央主导的、大刀阔爷的、由下至下的实施计划的策略。尽管该计划遇到了许多难题，但根据学生的考试成绩来看还是获得了相对成功。这可能得益于实施计划的下列特点：(1)人们对教科书短缺这个问题的性质和严重性以及解决的办法有较为一致的看法，计划从一开始起就把有关的重要利益集团吸收进来，参考他们的见解；(2)实施该计划几乎不要求教师作出实际的行为改变（如只有怎样学会使用他们以前不曾有的教科书），同时也配以大规模的教师在职培训计划；(3)规划者不断对计划进行评价，由此可以及早地发现犯错的苗头，并在酿成大错前就得以改正。
（四）智利1988年～1992年的教育改革，逐步建立政治共识的策略
智利虽然在1965年～1970年的教育改革中取得了成功，但在阿连德政府（1970年～1973年）当政期间，教育改革又成为公众广泛议论的政治话题之一，而且各派意见争论得不可开交。随后，皮诺切特军人政府（1973年～1990年）掌权时并不考虑民意，完全凭法令来强制推行教育的各项改革，这就更引起了教师队伍和广大公众的不满情绪。到了20世纪80年代末，重新建立一个民主政府的呼声日渐高涨，对教育改革的要求也更加急迫。可是由于历史的原因来自各个政治派别的要求仍然大相径庭，如果放任自流，可能演变成毁坏国家团结的政治辩论。此时一个非政府的教育研究机构挺身而出，扮演了正在酝酿成立的新政府的教育规划部门的角色。它评价军人政府时期的各项教育政策的影响和后果，并定期召集来自社会上各政党和关键利益集团的代表开会，以便在新的民主政府（不管由什么样的政治力量组合而成）成立后欲执行哪些教育改革进行探讨并达成广泛的共识，而不至于产生重大的政治分歧和争论。这个机构预想，一旦新政府诞生后就可以相当快捷地、并在政治上平静地实施一系列已达成共识的教育政策或教育改革，后来局势的发展证明这个未雨绸缪地建立政治共识的策略相当成功。国外教育学者评价说：令人惊奇的是，智利在两种不同的客观条件下，在两个不同的历史时期，采取了不同的教育规划的办法都获得了成功。
国外教育学者认为，教育规划的实施策略并无“放之四海而皆准”的一定之规，而应该审时度势，通权达变，依据具体的情况采取适当的策略。上面几个国家的成功范例并不代表所有的教育规划的实施策略，而正是表明要获得教育规划的成功，只要符合实际情况，其实施策略可以各种各样，“条条道路通罗马。”
六、教育规划的教训
若从二战后算起，现代教育规划的历史已近60年了。世界各国或各地区制定了名目繁多的教育规划，目的都是设计未来教育的蓝图，更快更好地促进教育的发展，可是不但成功者屈指可数，而且有不少还拉了教育健康发展的后腿。有些外国教育学者说：目前已经积累了世界各个国家试图设计和实行长期的大规模的教育变革规划的不少经验，有些重要的研究工作也总结出了某些方面的确切的教育规划知识，在有些研究项目中还对教育规划进行理论的解释。但迄今为止的有关教育规划的知识，仍然处在那些业已尝试过有计划地实行大规模教育改革人士的“经验知识”的阶段。无论是理论知识还是经验知识都是教育规划的有用和有效的知识形式，都值得人们去了解和学习。从经验知识而言，鉴于世界各国的教育规划胜少败多，人们也许能从教育规划的失败事例中学到更多的东西。那么教育规划向人们提供了哪些经验教训呢？
其一，教育变革的规划是一项面临重重艰难险阻的冒险事业，远远超过了人们的想象。教育规划失败或仅有零星成功的例子比比皆是，而教育规划全面成功的例子则寥若晨星，人们更多了解的是干什么不能有效而不是干什么确实有效。
教育变革规划难以行得通的一个主要障碍，就是那些既得利益团体和因循守旧人士的强烈反对。有些外国学者引用四个多世纪前马基雅维利所著《君主论》中的话来形容教育规划者最顽固的敌人：就是那些“在原有的生活条件下过得非常舒坦的所有人”，他们能清楚地看到变革给他们的特权带来的直接威胁，却不能看到变革给他们带来的长远好处，因为这些好处远在一个难以看清的未来中。人们通常“并不会立即相信新生事物，除非他们已经对某些事物有了长期的体验”。有鉴于此，“与带头提倡一种新东西相比，尝试这种新东西更困难，实行这种新东西更危险，而这种新东西能否成功更难说。”（注：引自J.P.Farrell,"A Retrospective on Educational Planning in Comparative Education",Comparative Education Review(August 1997),P298页。）
其二，即使教育改革规划取得了成功，它的过程要花很长时间，常常超过原先的估计。虽然也有在短期内取得成功的例子，但不过是一些罕见和个别的情况。历史经验表明，教育改革的规划比起大多数关于国营或私营企业的改革规划更为困难，也就是说，建立在私营经济制度基础上的改革理论和模式根本不能直接用于教育。
其三，尽管实行国家级的、大规模的、从上至下的教育改革规划难以成功，但不少地方级的、小规模的学校体系、偶尔涉及到上千所学校的改革计划也有成功的先例，如哥伦比亚的新学校计划、智利的农村教育计划（近来包括了3000多所学校）、埃及农村的社区学校计划（预计在5年内将扩展到8000所学校）、孟加拉的农村促进委员会非正规初等教育中心计划（已在6000多所农村学校实施，现在正推向城市学校和邻国印度和巴基斯坦）。可以看出，试图有计划地一举改革全国的教育体系相当困难，但有计划地改革一间教室或一所学校则较为容易，当这种点点滴滴的改革集腋成裘并逐步传播时就能从下至上地使教育体系发生重大的变革。因此，教育规划者的任务不是提出或实行全国范围的教育改革规划，而是要注意局部的教育革新和改革计划。
其四，教育规划者只能对教什么、如何教作出计划，但却不能对学什么、如何学作出计划。许多教育规划都通过各种手段对学习实行管理和控制，如确定课程内容、指派任课教师、批准哪些人可进哪级哪类学校。可是无论以什么形式对学习进行控制，谁也不能确定学生到底学到了哪些东西。尽管人们可以对教育、甚至课堂教学进行规划和控制，但却不可能对学习进行规划和控制。由于教育、学校教育和课堂教学都是人们可以观看到的事物，所以至少从理论上讲是可加以计划和控制的，但学习是属于个人的，别人无法看到的无形东西，所以不能加以强制、控制，也不能预测学习的结果。人们也许会看到学习的结果，如正确地解答试题，或有得体的言谈举止，或具备完成某一项任务的能力，但是却几乎难以知道这些结果是否是某种教学或教育的产物。在很大程度上，考试成绩实际是反映了脱离教育或学校教育背景的学习结果，因此不少教育学者强调校外因素对学业成绩的重大影响。为通过考试而学习的许多东西考后转瞬即忘，当然掌握短期记忆的本领是应试的重要技巧之一，但谁也不能确切地了解学生对已学过的东西给予什么样的解释和意义，也不知道他们从中到底能获得什么有价值的东西。有的国外学者对学习和教育的区别做了如下解说：“学习是不能强迫的，学习是自愿行为的结果。青少年可以依据法律强行送入学校，成人也可能因不获得某些技能或具有某些应有的态度就面临着经济状况恶化或其他不良后果，但是每一位教师都知道，事实上，没有任何外在的力量能够强迫某人学习某种东西……。没有学习，也就无所谓教育，但学习不仅可以发生在教育之外，而且十有八九发生在教育之外。学习总是超越教育，在现代尤其如此……学习是个人的行为，而教育是常和每个或某类机构联系在一起的相对紧密的一串社会活动。学习实际上使人与众不同，而教育则是制度化的一系列活动、角色、组织，并通过制度化的途径，某个团体或社会试图朝着特定的目标，使其部分或全体成员掌握规定的学习内容。总而言之，学习就是自己做事，而教育则是对其他人做事。”（注：引自J.P.Farrell,"A Retrospective on Educational Planning in Comparative Education",Comparative Education Review(August 1997),P301页。）一位前苏联的资深教育规划人员对在几代人中实施的政治意识社会化计划的失败也感叹到：“70年来，我们知道我们正在给他们（青少年和成人）教什么，但不知道他们正在学什么。”（注：引自J.P.Farrell,"A Retrospective on Educational Planning in Comparative Education",Comparative Education Review(August 1997),P302页。）许多事例表明，学校或教育不能强制、限制或确保人们学什么，而只能提供学习机会。因此可以通过教育规划促进学习，但不能通过教育规划控制学习。
收稿日期：2000—01—19