公共危机管理：国际趋势与前沿动态，本文主要内容关键词为：危机论文,趋势论文,动态论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
实际上，公共危机管理通常指发生危机时，政府所采取的有助于公民和环境的一系列措施。
政府危机的外延宽泛，根据联合国的界定，主要包括：（1）自然灾害，又可分为地质方面：地震、火山等，水文气象方面：洪涝等，生物学方面：瘟疫、流行病等；（2）技术灾难，来自技术或工业事故，如爆炸、火灾、污染、辐射、泄漏等导致的丧生、受伤、财产受损或环境恶化；（3）环境恶化，人类行为导致的环境和生物圈的破坏，如森林大火、生物绝种、资源破坏等。随着社会经济的发展和全球经济一体化的进程，公共危机管理的重要性与日俱增。
从全球范围而言，美国在公共危机管理方面具有较长的历史，在职能设置、操作流程、绩效考核、全民教育等方面均处于世界领先行列，其经验已广为联合国和其它国家参照，代表着国际主流的发展方向。因此，我们主要以美国为案例归纳总结国际上的共性趋势。
在美国，危机管理主要由联邦危机管理局（FEMA）负责，它是独立的联邦部门。此外，各州设有本地的危机管理局，其它的联邦部门和美国的红十字协会兼有协助危机处理的职能。联邦危机管理局（FEMA）总部位于华盛顿特区。现有2600多名正式职员，近4000名协助灾后事务的预备役职员。据联邦危机管理局的统计，从1989至1993年，各类灾难导致美国平均每年损失33亿美元。1994至1998年，年均损失激增为130亿美元。1989年南卡罗莱纳州的飓风导致60亿美元的损失，1992年佛罗里达州的飓风导致了200亿美元的损失，1994年洛杉矶北部的地震损失超过了250亿美元，而2001年911恐怖事件对全美航空、保险、金融、旅游等行业造成巨大冲击，损失更是无可估计。因此，这些危机导致的惨痛损失使得公共危机管理已经成为美国政府工作的焦点。
一、改革轨迹中的国际趋势
联邦危机管理局的成立能追溯到1803年的国会法案，该法案为灾难立法提供了帮助。此后的一个世纪中，对飓风、地震、洪水和其它灾难通过的特别立法已逾百。1930年代，自然灾难频繁。因此，复兴银行公司有权发放灾难款项，用于地震等灾后的重建工程；1934年，公共道路局有权资助自然灾难后的高速公路和桥梁的修复工程。此间，通过了《洪水控制法案》（The Flood Control Act）。
1960年代和1970年代早期，在住房与城市发展部（the Department of Housing and Urban Development）成立了联邦灾难协助管理局（the Federal Disaster Assistance Administration）处理大量的国家灾难。1968年的国家洪水保险条例（the National Flood Insurance Act）和1974年的减灾条例（the Disaster Relief Act）进一步保障了公民的利益。但此时的灾难处理是零碎的，当核能等危险品也加入到灾难行列时，美国有超过100个联邦部门具有危机处理的相关职能。许多职能交错繁杂，而且联邦和地方都相应立法。因此，总统助理提议在中央成立联邦的危机处理部门。卡特总统在1979年合并了诸多独立部门的权限，成立了联邦危机管理局（FEMA），吸收了原联邦保险管理局、国家火灾防止局、国家气候服务项目、联邦灾难协助管理局，以及国防部的民防系统的职责。
初期，联邦危机管理局集中建设指导、控制和预警系统，备战各类紧急事件，包括战争。其压力极大，包括：古巴人质危机等一系列重大危机。冷战结束后，主管詹姆斯·L·威特（James L.Witt）开始革新灾难抢救和灾后修复的流程，由以战争为中心转为以灾难为中心；并且突出了准备工作和减轻损失的重要性。2001年的911事件，使联邦危机管理局将重心放在了国家安全方面，与新成立的国土安全办公室通力合作。此间，联邦危机管理局获得了上亿美元的资金，用于帮助公民应对恐怖活动。2003年3月，联邦危机管理局加入新成立的国土安全部，工作重点是应对自然灾难和人为破坏所致的危机。
因此，从美国联邦危机管理局的历史沿革来看，国家危机管理的核心使命已从应对国家战争转为突发事件。从20世纪中后期至今的发展脉络来看，在冷战时期国际上的两大阵营一般都扩大国家战争和反颠覆、反和平演变的政府危机。冷战结束后，政府危机逐步转移到应对本国的突发事件和自然灾难方面。在2001年美国911事件后，国际上，尤其上发达国家的政府开始投入大量人力、物力和财力进行本土的防恐、反恐事宜。从职能来看，由于大规模国际战争爆发的几率大大降低，公共危机管理部门逐步由具备应对战争能力的全能型机构，转变为应对本土灾难和恐怖活动的专业部门。
二、职能设置的多重目标
美国联邦危机管理局肩负着重大的国家使命：领导美国预防、回应和修复灾难。根据2003至2008年的战略规划，联邦危机管理局执行六项主要职能和发展目标。
第一，降低生命和财产的损失。（1）运用最佳的技术，提供关于危险和风险的最完备的信息；（2）筹备计划，确保国家最薄弱的环节已受到危机管理计划的周全保护，减少损失；（3）调动所有力量，确保联邦、州、地方等所有可调用力量已到位，按照危机管理计划处理灾难；（4）帮助个人、地方政府、州、联邦部门进行良好的风险管理决策；（5）为危机管理的主管和执行者制定并执行全面的培训和教育计划。
第二，将痛苦和破坏将到最低点。（1）快速、有效的回应；（2）在管理灾难方面职责分明；（3）提供及时有效的协助，支付相应的保险；（4）灾后修复时尽量减少损失。
第三，筹备恐怖活动后的危机处理。（1）由联邦支持州和地方政府建立管理能力；（2）强化州和地方政府的回应恐怖活动的能力；（3）在统一的信息平台共享信息。
第四，对于成立国家门户网站，提供信息服务。（1）建设单一、便利的危机管理信息门户网站；（2）运用知识管理服务于危机管理的信息；（3）建设全国的沟通和预警系统。
第五，为职员营造有创造力和挑战的工作环境。（1）招募和培养合格、有创造力、有差异的职员；（2）为职员提供专业的培训机会；（3）确保职员明确工作目标，受到重视，待遇合理；（4）为管理者提供所需的技术和职权，使其对绩效负责；（5）为职员提供安全、卫生的工作环境，使其感到自身价值和受到尊重。
第六，将联邦危机管理局改造成世界级的企业。（1）建立以绩效为管理基础的运行模式；（2）运用顾客导向，提供高效、优质的服务；（3）确保合理的财政绩效；（4）与内外部的顾客保持有效的沟通；（5）提供以顾客为中心的顾客导向的服务。因此，从联邦危机管理局的职能设置来看，国际上公共危机管理的工作重心已从灾害修复转为灾前防范，而且在最大限度保护公民的基础上，追求防灾、救灾、反恐和内部管理、职员满意等多重目标，优势互补，以求更好地服务于民。
三、工作流程的专业化、科学化方向
美国联邦危机管理局的具体工作包括：预防火灾等灾难，筹备应对紧急事件和灾难，回应突发事件，帮助公民和机构进行灾难恢复，减轻灾难的破坏，减少风险所带来的损失。其危机管理的重要步骤可浓缩为四大流程，分别是：预防、筹备、应对和修复；从而给出了相互循环的危机管理流程图，为联合国和其它国家广为采纳和模仿，见图1
图1 美国联邦危机管理局的工作流程
（资料来源：联邦危机管理局）
因此，从联邦危机管理局的工作循环流程来看，随着全球危机的不断升级、政府管理的轮番创新、公民期望的与日俱增，国际上的公共危机管理逐步向管理团队和措施的专业化，管理环节的流程化，防灾救灾手段的科学化方向发展。以期达到节约成本、优化配置、效益最大化的目标。
四、绩效导向的标杆管理
随着改革政府的浪潮在全球的扩散，新公共管理、全面质量管理等理念在政府的引入，绩效导向的科学管理深入到政府治理的实践中。在此方面，以倡导“全国绩效评估”（NPR）运动的美国为典型。美国联邦危机管理局2003至2008财政年度战略规划（A Nation Prepared）中，对六项战略目标制定了详细、可量化的绩效标准。
第一，对于降低生命和财产损失的绩效标准为：2008财政年之前，平均每年因火灾事件丧生者比1998年4500人的基数减少15％，节省100亿美元因灾难而致的财产损失，各州、地方政府的报告符合危机管理就绪能力的标准。第二，对于将痛苦和破坏将到最低点的绩效标准为：2008财政年之前，联邦危机管理局具备同时应对4项大灾难和12项一般灾难的能力，公共安全和服务机构全部符合无线沟通系统的标准，所有的灾难支援和抗洪款项的支出，均符合绩效标准。第三，对于筹备恐怖活动后危机处理的绩效标准为：2008财政年之前，各州、地方政府的第一反应部队和相关人员，符合反恐的基本标准，包括应对巨型杀伤力武器的能力。第四，对于成立国家门户网站，提供信息服务的绩效标准为：2008财政年之前，幸存者中95％能获取联邦危机管理局的有用信息，建立全国的预警网络系统，贯穿各级政府，为普通公民提供及时、准确的警告和危机信息。第五，对于为职员营造有创造力和挑战的工作环境的绩效标准为：在人力资源方面，维持管理与预算办公室（OMB）的计分卡考评合格水平；2008财政年之前，联邦危机管理局职员在人力资源方面的满意度，高于人事管理办公室（OPM）平均调查水平的5％。第六，对于将联邦危机管理局改造成世界级企业的绩效标准为：外界的合作伙伴的调查能够显示出，在2003年的基础上，对于联邦危机管理局的满意度每年递增。因此，从联邦危机管理局细化到具体指标的考核标准可以看出，随着改革政府的浪潮在全球的扩散，新公共管理、全面质量管理等理念在政府的引入，绩效导向的标杆管理已经深入到政府治理的实践中。并且，在更深层次反映出公共危机管理在指导思路、科学管理和社会战略方面的前沿动态。
五、指导思路的全面革新
传统的公共危机管理的指导思想倾向于全灾难的途径，并着重于直接救灾；而当前国际上前沿的指导理念已经转为整合或全方位的途径，着重于危机管理与社会的全面发展。
（一）全面危机管理
全面危机管理（Total Disaster Risk Management）要求应用系统的视角应对危机，其有效运作需要四大机制。1.政策支持：需要明确、周详的政策，确定危机管理的目标，合理授权给各级政府、团体、社区，规定其在危机管理中的救灾和应对职责。政策可以是法律文件、政策指南、规划或是协议。在危机管理循环中，通过战略规划和咨询流程形成的政策还能够有效地发现管理中现存的漏洞。2.体制设计：组织结构及其制度设计应该便于各界的合作和发挥整个社会的力量。还包括建立和强化中央和地方的合作团体，形成抗灾、救灾的关注焦点等等。3.能力提升：强化中央和地方建立和执行救灾和应对措施，特别是薄弱环节和弱势社区的防灾建设，更要持久进行。还包括在抗灾和相关领域的教育和培训工作。4.资源供给：识别和提供所需的资源，包括资金、物品和教育资源极其重要。
（二）周期理论
危机的复发循环使得危机往往能够形成“爆发——修复——再爆发”的周期规律，因而，公共危机管理也可以遵循周期，形成“预防——筹备——应对——修复”的循环。就研究方法而言，这是一种整体分析论，从此视角出发，须强化预防和筹备的环节，也就相应地提高了政府和全民的抗危机能力。从社会分工的角度，当形成危机管理循环后，预防和筹备的工作可以纳入到社会发展的部分，而应对和修复工作则可以纳入到人道主义援助的部分。这样，政府的运作能够更加合理，社会也可重新进入良性发展的轨道。
（三）可持续发展论
危机往往给公民、财产、经济和环境带来重大的破坏，但是危机的修复却又需要经济资源的救济。因此，可持续发展理论从整体分析论的视角，深入地理解了危机与环境和经济的关系，认为应该将救灾项目纳入到经济发展战略中，在可持续发展的进程中培养公民的自救和互助能力，规划好各项援助工作，提高各地区、各层级的公民对于灾难的承受能力，最终形成全民防御的文化。
六、科学管理的充分运用
（一）危机管理的依法行政
危机管理是应对突发事件的回应措施，因此在早期多以快速的行政手段应急；而后提上立法议程，经过严格的法律程序定制立法；进而指导应急机制的运作，并且在实践中修改完善。我国也已制定了应对国家安全的《国防法》，应对社会动乱的《戒严法》，应对自然灾害的《防震减灾法》、《防洪法》和《消防法》，应对安全事故的《安全生产法》，应对公共卫生的《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》等。只有在日臻完备的法律体系下，政府的危机管理才能逐步正轨。
（二）引入危机管理的绩效标准
随着改革政府的浪潮在全球的扩散，新公共管理、全面质量管理等理念在政府的引入，绩效导向的科学管理深入到政府治理的实践中。联合国专门提出了绩效导向的危机管理的五项要求（SMART）：可长期持续（Sustainable），有明确的绩效标准和专业标杆可测量（Measurable），月内或年内可实现（Achievable），能够满足不同情景的相关联性（Relevant），在明确时间表内完成项目的及时性（Timely）。
（三）应用高新科技
高新科技的引入改变了原先通讯信息技术落后的局面，网络、卫星监测、全球定位系统、遥感等一系列技术及其国际前沿的管理方法在公共危机管理领域的应用极大提高了管理的绩效。从目前国际主流的做法来看，危机管理有三大重点工程：一是建设单一、便利的危机管理信息门户网站，具体措施包括提升危机管理部门获取和研究相关知识和经验的能力，建设和管理涉及危机管理全方位信息的门户网站，建设和整合全方位的网络学习设备、工具和资源。二是运用知识管理，协调危机管理信息；具体措施包括评估危机管理的信息需求，建设和实施全国的知识共享战略来为所有应对危机的社区获取、组织和分布信息，对于尚未确定政策的危机能够便宜行事，保持与媒体的联系，使其能够运用高新科技的途径发布信息。三是建设全国的沟通和预警系统；具体措施包括建设危机预警设施，实行完善的管理，以便于快速发现威胁，建设全国的电子信息分布网络，为所有应对危机的社区提供准确及时的信息，建设全国的突发事件信息系统，确保各层政府的所有领导能够及时掌握全部信息，能够随时联络负责的人员。
七、社会战略的全民动员
（一）加大与社会各领域的多元互动
随着社会的进步和各领域的逐渐完善，与公共危机管理相关联的面也日益扩充，必然地与社会、政治、经济、法律、科技、环境等因素相交叉；导致了影响危机管理因素的多元化趋势。在当前的形势下，公共危机管理至少面临六方面的挑战：第一，机构设置的状况，取决于领导人的政治意愿，机构应对危机的建设情况；第二，危机管理的规划状况，取决于减少风险或危机防范的规划情况，将风险评估和危机防范措施整合到发展规划和控制机制中的情况，危机管理的决策制定系统；第三，整个社会各阶层的防范意识的状况，取决于教育和能力建设的情况，信息和沟通的情况；第四，危机管理知识提升的状况，取决于这方面知识的产出，基础设施的支持，文化机构的发展；第五，社区和公民参与危机管理的状况，取决于私部门的配合情况，社区和公民的参与情况；第六，应对特殊危机的措施状况，取决于国家对于特殊危机的预防工作。
（二）强化社区和公民的应对能力
社区作为公共危机管理的最基层组织，公民作为最严重的危机破坏对象，在危机反应过程中的自救和互助行为越来越重要。因此，各国纷纷突出全民的危机教育、灾难培训、实地演习等素质教育，提倡和优化各类志愿者服务，开创防灾抗灾的全民意识和社会氛围。
总之，从国际趋势来看，公共危机管理必将与全球经济政治文化的发展与冲突并存，联合国已经提出了“与危机共存”的意识。就国际上的前沿动态而言，公共危机管理的改革需要与政治意愿、战略规划、法律完善、机构设置、决策系统、信息建设、全民意识、知识产出、科技进步、社区参与等因素协调、整合，任重而道远。