分税制财政管理体制运行情况与政策建议，本文主要内容关键词为：分税制论文,管理体制论文,财政论文,情况论文,建议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、改革的主要成效
分税制财政体制的运行实践证明，分税制财政体制改革是成功的，其成效主要体现在以下五个方面。
1.促进了中央与地方财政收入的持续快速增长。分税制前，每年国家财政收入增收额基本徘徊在200—300亿元，年增长率为10%左右；分税制实施以来，全国财政收入平均每年增加1000亿元，年均增长速度高达20%，这样的持续高速增长是以前从来没有过的。
2.增强了中央财政的宏观调控能力。中央财政在“两税”增量中得了大头，直接组织的收入占全国财政收入的比重比改革前大为提高；实施宏观调控所必需的税种划为中央税，同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税；中央与地方分设税收机构，分别征税，彻底打破了包干制下中央与地方之间的“委托—代理”关系，改变了以往财政收入初次分配中“地方得大头”的状况，初步形成了“中央占收入大头”的分配格局。
3.国家与企业、中央与地方的财政分配关系进一步规范。分税制“三分一返”的体制框架在全国范围内大致统一起来了，一是中央政府在分税制实施后进一步集中了税政，取消了原体制下地方政府所拥有的许多税收减免权，地方不能再随意减免中央的税收，也不可能再利用减免税扶持企业发展。二是取消税前还贷的规定，企业固定资产贷款的利息列入成本，本金一律用企业留用资金归还。三是取消对国有企业征收的能源交通重点建设基金和预算调节基金。四是逐步建立了国有资产投资分红制度。这些措施进一步规范了国家与企业、中央与地方的分配关系。
4.促进了资源的优化配置和产业结构的合理化调整。分税制后，原属地方主体税种的流转税大部分划归中央，抑制了地方因利益趋动而过多发展“小烟厂、小酒厂”的投资冲动，弱化了地区间封锁与重复建设的现象，促进了国内统一开放市场的形成。另一方面，地方政府加大了对农业和第三产业发展的支持力度，更加重视产业结构的调整和企业经济效益的提高。分税制还将农业税、农业特产税、耕地占用税与契税等农业性税种及来自第三产业或其他地方企业的一部分税种（如营业税、外商投资企业和外国企业所得税）划归地方，较好地调动了地方发展农业、第三产业和其他地方企业的积极性，形成了各具特色的财源体系，为地方财政收入的增长提供了比较扎实的基础。
5.转移支付制度逐步纳入了规范化轨道。中央在集中必要的财力之后，于1995年选择一些客观性与政策性的因素，采用相对规范的办法，对部分地区实施了有限的转移支付，从而向调节地区差异、实现地区之间“财政均等化”目标迈出了至关重要的第一步。1996年过渡期转移支付办法在1995年办法的基础上又作了进一步改进，主要体现在四个方面：（1）改进了客观性转移支付的计算办法， 以“标准收入”替代“财力”因素，标准收入的测算范围扩大到增值税、营业税、农业税、农业特产税、资源税和土地使用税。（2）改进了标准收入的测算方法， 尽量采用“经济税基×平均有效税率”的规范化方法。（3 ）建立了收入增长激励机制，调整了财政供养人员的奖惩力度。（4 ）调整了政策性转移支付中“财力”指标口径，采用了“标准收入+体制补助（或—体制上解）+税收返还”的标准财力概念。
尽管目前中央转移支付的力度还不大，但毕竟大大减小了原体制下财政资源分配的随意性，使之向规范、公平、有效和透明的方向前进了一大步。
二、运行中的主要问题
1.中央直接组织收入占全国财政收入的比重未能达到预期目标。分税制的基本目标之一是使中央财政直接组织的收入占全国财政收入的比重达到或接近60%。以1993年为基期测算，中央集中收入后的比重为57.8%。实际上，1994和1995年分别为55.3%和52.2%， 每年大约下降2个百分点。主要原因一是地方财政收入增长速度高于中央财政收入增长速度；二是中央本级的收入因中直企业所得税和关税减少而减少；三是中央财政收入管理上比较松动，没有做到应收尽收，主要表现为：中央继续对冶金、铁路、邮电、银行等部门的企业收入实行包干制度，企业所得税等税种尚未做到严格以率计征，造成中央财政收入大量流失。从发展趋势看，中央组织收入增收潜力有限，如无大的动作，近期内不可能超过地方收入的增长幅度，因此比重还会继续下降。
2.横向调节力度不够，地区差距仍然较大。由于“保存量，调增量”，以1993年为基期年核定中央对地方的税收返还，省以下财政体制的不规范，转移支付的力度太小，等因素，使得横向调节力度不够。
3.政府间事权划分不明晰、事权错位和重叠现象依然存在。目前我国各级政府的事权和财政开支范围，有些方面的划分是比较明确的，如国防、外交和各级政府政权的运转经费等，但有些方面确实存在着事权划分不清，导致财政开支范围划分不清或上下交叉过多的问题。
4.减免税过多过滥现象重新抬头，不仅削弱了中央在分税制清理和规范减免税政策的努力，而且新的减免税大多直接或间接地减少了地方财政收入。
5.按行政隶属关系分税产生很多问题。所得税最为典型。目前的办法是，中央企业所得税归中央，地方企业所得税归地方，中央与地方联营、合资和股份制企业则按投资、参股比例等分成。这种做法造成的最直接的问题是重复了政府对企业和对所得税的管理职能，此外，还带来了以下五个方面的问题。第一，强化了政府对企业的行政干预，不利于政企分开。第二，妨碍企业间的横向联合和生产要素的重新组合，不利于深化企业改革。第三，增加了税收征管工作量和难度。随着投资的多元化、企业间相互参股和其他形式的横向联合日益增加，事实上已经很难区分一个企业的所有制关系。第四，容易造成收入混库。目前国家规定，部分个体税收由国税局征收，而个体税收一般是定额征收的，很难区分其中有多少是中央税，多少是地方税，极易造成国税挤占地方税。第五，不利于加强对企业的财务管理，也不利于地方政府帮助解决中直企业的困难和问题。
6.转移支付办法尚不完善。规范化的政府间转移支付，一般由以基本公共服务的地区均等为目标的均衡拨款和旨在实现特定目标的专项拨款组成，而以前者为主体。但我国目前的转移支付体系过于庞杂，有税收返还专项拨款、体制补助、结算补助和其它形式的转移支付，但其中均衡拨款形式的转移支付的力度太小，专项拨款形式的转移支付力度相对太大且项目过于庞杂，其中的资金配套要求有利于发达地区而不利于贫困地区。不仅有自上而下的转移支付，也有大量的自下而上的转移支付，与国际惯例相差很大。另外，政府间的转移支付缺乏法律形式的约束。即使在目前的过渡期转移支付办法中，测算的方法、选择的因素等也有待进一步完善。
7.省以下财政管理体制尚不规范。主要体现为：（1 ）新旧体制并存，政府间事权划分和相应的支出划分没有大的变动，基本维持原体制下形成的格局，少数地方仍然延续原“总额分成”、“增长分成”或递增上解体制。（2）与中央同地方的共享税范围相比， 省以下政府间共享税的范围大大扩展了，如省与地市间的共享收入项目（如福建）有：资源税、土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税、增值税、营业税、所得税、印花税和国有土地有偿出让收入，有些地区还将房产税和原属省级的固定资产投资方向调节税与资源税划为共享税，另外，税种划分中普遍夹杂着大量的按行政隶属关系和行业分税的现象，所涉及的税种包括企业所得税、上交利润、营业税城镇土地使用税、印花税和增值税。（3 ）省级财政也通过分税和部分截留中央的两税返还收入（不返还给地市和县），自下而上地集中了一部分财力和财权，使省以下政府缺少主体税种，也没有与其承担的事权相适应的财权，从而进一步加剧了财政困难，客观上加剧了对当地居民和单位的乱收费、乱集资和乱摊派。（4 ）收入项目较少与政府级次较多（四级地方政府）之间存在矛盾，较为成功地实施分税制的国家，地方政府均为两级。在收入项目既定的情况下，地方政府级次的多少决定了收入划分的难易。
8.地方税建设滞后，地方缺乏必要的税收立法权。目前地方税大多数是比较零星、稳定性差的小税种，税基较窄，局限于农业和服务业，同当地经济增长间的相关性较弱，收入弹性低，增收的潜力小，收入不稳定（农牧业税极易受自然灾害的影响），也形不成一个完整的地方税体系，而且越往下越无税可分。部分地方税种亟待调整充实，如城镇土地使用税、房产税、车船使用税等税种的征收范围偏窄、税率偏低；屠宰税、契税这些解放初期开征的税种老化，不适应新时期经济和社会发展的需要；遗产税、社会保险税等迟迟未能出台。不仅如此，目前几乎所有地方税的立法权都控制在中央。
9.机构间协调难度加大，“扯皮”现象增多。财政、国税、地税、银行和财政部驻各地监察专员办事机构之间的工作的协调关系难度加大。在执法行为准则、征管程序和协调规程等方面不一致，造成税务部门之间在职能划分、工作衔接上产生一系列问题。（1 ）中央和地方收入分别由国税局和地税局按“分权、分税、分征、分管”的原则分别征收，表面看来划得很清楚，实际执行中并非如此，征管权限交叉，反映突出的是国税部门代征地方税收不到位，多个税务机构对同一个纳税人征税，各税务部门之间（尤其是县以下）协调工作更难。（2 ）共享税由国税征收，地方无权过问，但征收任务又与地方挂钩，这是一种不彻底的分税分征办法，造成很多矛盾。（3 ）纵向管理的税务行政体制同财政体制上的“分级管理”原则之间发生矛盾，影响地方财政收入的完成。（4）原来乡镇财政税收工作都集中由财政所一家完成， 国税从财政所分离出去后，有的乡镇还成立了地税所，使乡镇财政所成为“空壳”，变成了乡镇的“出纳”所，不仅造成机构重叠、相互扯皮，而且加大了财政开支，弱化了乡镇财政职能。（5）收入退库工作极不规范， 除财政部门外，尚有国税、地税、财政部监察专员办事机构等部门拥有直接到国库退库的权利，国税、地税名目繁多的手续费退税等，缺乏必要的监督和制约机制。（6）各级国库同财政之间的矛盾比较多， 如国库采取的微机计帐程序同财政不一致，国库体制同财政体制不一致（国库采取中心支库的办法，而财政是按行政区域划分的），国库日常运行的时间同财政的要求有差距。
三、主要政策建议
1.处理好行政体制上集权与财政体制上分权之间的相互关系。从多年来我国财政体制改革的实践来看，高度集权的行政管理体制和客观要求相对分权的财政体制之间的矛盾，是我国财政体制上的一个基本矛盾。这一矛盾一直制约着我国财政体制的进程。下一步需要认真研究：究竟哪些方面需要“统一领导”，哪些方面需要“分级管理”。只有透彻地理解并在实践中把握好“统一领导、分级管理”的原则，处理好财政体制上的这一基本矛盾才有可能。
2.处理好政府间事权划分、税收划分和政府间转移支付的相互关系。下一步需要认真研究的问题是：分税和转移支付在功能上究竟应该如何合理地分工和衔接？在政府间财力分配上各自应占多大的比重较为合适？
3.进一步明确政府间事权和支出范围，并以法律形式规定下来。政府间事权的划分是一个长期未能有效解决的问题，在很大程度上损害了分税制财政体制的整体功能。下一步需要着力解决的问题是：（1 ）大力促进地方政府从大量介入一般盈利性工商活动转移到向当地居民提供更多更好的公共服务上面来，在此基础上逐步明确中央与地方在农业、基础设施等经济性事务方面和科技、教育和扶贫等方面的事权责任。（2）在中央政府与地方政府实现“财权与事权统一”之前， 必须解决中央政府各职能部门的职责清理与重新配置问题。（3 ）进一步划分省以下政府间事权和支出责任。目前中央与省之间的事权及支出划分进展缓慢，进而造成省以下各级事权及支出划分弹性很大。在进一步理顺了政府间职责以后，有必要借鉴国际通行做法，以法律形式规范政府间事权和支出划分，使各级政府在履行其事权和支出责任方面真正有法可依，有章可循。
4.清理和规范部门事权与部门财权。在我国，每一个政府部门都有自己相对独立的事权与财权，它们有自己的收入来源（大量的预算外资金就分散在各部门手中）能够选择自己偏好的投资项目、地点和规模，有自己的企业，有自己下属的对口机构，能够对自己下属机构的所在地区实施部门转移支付，甚至能够对地方政府行使事权与财权施加影响。我们建议，中央应就部门事权与财权问题作出明确规定，要求各部门严格执行。
5.在各级政府间确立起公共政策的责任原则。在现实中，要做到财权与事权的完全统一是不太可能的，至少在近期内不太可能，但无论如何，各级政府都应遵守“谁出政策、谁拿钱”的原则，也就是说，在制定和实施涉及到政府间财政权益再分配的公共政策时，各级政府决策者都要遵守最基本的责任原则。公共政策的责任原则对政策制定者提出了一个严肃而重大的课题，因为它本身就是一个加诸政策制订者的约束条件。这个原则所以特别重要，是因为如果公共部门的政策活动不受该规则的约束，那么，财政资源分配的效率和公平目标就难以得到保证。
6.赋予地方政府以必要的税收立法权。首先，国内外经验表明，随着社会经济发展和地方权利意识的强化，地方政府在社会经济事务中，特别是在向当地居民提供所需要的公共服务中，日益扮演着一个中央政府无法取代的重要角色，客观上要求赋予其在自行组织收入方面的充分灵活性。在国外，地方政府至少控制一种地方税的立法权，能够决定是否值得付更多的税收来得到更好的公共服务。其次，目前地方缺乏必要的税收立法权，是造成各地乱收费、乱摊派、乱罚款的重要原因之一，而治理“三乱”的可行举措之一就是实行某种形式的“费改税”，这就要求有一定的税收立法权。再次，在中国这样一个幅员辽阔、各地情况千差万别的国家里，由中央政府统一划定各地的税基范围，会使相当一部分未纳入规定征收范围的税基和潜在的收入流失掉。比如，湖南的辣椒是很有名的，生产和销售的数量都很大，但农业特产税和其他税种都没有将它纳入征税范围，地方又没有立法权，也无法对其征税，所以收入就流失了。最后，在分税制财政体制改革渐告一段落后，赋予地方以必要的税收立法权是水到渠成、顺理成章的事情。
地方的税收立法权并非是不受约束的税收立法权。我们建议，由中央制订一个《地方税立法通则》，对地方享有的税收立法权的范围和行使立法权的方式、程序作出明确规定。大致来说，中央对地方立法权的限制性条款应限于以下三个方面：地方不得制订有损中央政府税收权益（如侵蚀中央政府税基）的税法，地方不得制订有损其他地区税收权益（如向其他地区转嫁税收负担）的税法，地方政府不得制订有损当地居民权益（如歧视性征税和税率过高）的税法。这样的条款应该明确写进《地方税立法通则》中。
7.改进税收划分办法，统一以税收作为划分政府间税收收入归属的划分标准。目前我国政府间收入划分，至少有四种标准，即除了以税收作为划分标准外，还有行业标准、所有制标准和重要性（是否是重点企业）标准，由此产生很多问题。下一步应逐步按照规范化的分税制内在要求，逐步创造条件，以税收作为划分政府间税收收入归属的唯一标准。按税收划分，可按税种划分、分享税率（对同一个税种的税基由各级政府各自按不同的税率征收）或二者的某种结合。全部按税种划分虽然是一种比较彻底的解决办法，但对税收制度本身的设计有非常严格的要求，这在目前的情况下无法实现。可行而又比较合理的做法是采取税种标准与税率标准相结合的办法来划分。
8.归并和简化转移支付体系，逐步增加转移支付力度。现行的中央对地方的过渡期转移支付办法是经过反复研究，花了很大功夫后设计的，所采用的公式基本上是合理的，但规模确实太小，1995年只有20多亿元，1996年在此基础上增长了70%，尽管幅度很大，但毕竟基数太低。建议每年中央可以从新增财力中确定一个比例，与从地方集中的那部分增量挂钩，作为确定转移支付总规模的依据，并以制度的形式固定下来。
9.建立地方政府支出的评价监督与考核指标体系。从技术上看，短期内应力求解决两个问题。（1）地方政府支出合理化评价。 地区公共服务能力均等化与地方政府支出结构有直接联系。初步设想，可考虑建立“地方政府公共支出占总支出（或财力）的比重及其动态变化、财政供养人口比重增减率、卫生状况改善状况、教育状况改善程度”等评价指标。（2）考核新增转移支付资金的使用效果。 由于该项资金使用效果影响以后财政年度转移支付资金的分配，有必要对新增转移支付资金使用方向和效果进行监督、评价。
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