论中国贫困人口的两种类型和应对策略，本文主要内容关键词为：中国论文,贫困人口论文,两种类型论文,应对策略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当今，世界经济总规模用国内生产总值衡量，虽然已经超过25万亿美元，但贫困仍然遍布每一个角落。尽管不同地区采取不尽相同的贫困衡量标准，但一般估计全世界大约有四分之一的人口生活在严重的贫困状态。在发展中国家，每三个人中就有一个生活在赤贫中，即总数13亿人每日收入低于1美元。其中南亚地区拥有最大规模的贫困人口。 南亚、东亚、东南亚和太平洋地区总共有9.8亿贫困人口。 撒哈拉南部非洲国家约有2.2亿人极度贫困。拉丁美洲和加勒比地区的贫困人口约为1.1亿。东欧和前苏联地区的贫困化也日益严重。过去的十年里，每天收入低于4美元贫困线的人数，从一个很小的比例增加到1.2亿，占到这些地区人口的三分之一。发达国家的贫困现象也仍然很严重， 据统计约有1亿多人口挣扎在贫困线以下，其中三分之一为丧失了工作的人（UNDP，1997）。可见，消除贫困现象是一个全球性的挑战。
中国也面对着这一挑战。1995年3月， 国务院总理李鹏在丹麦首都哥本哈根召开的有117 个国家和政府首脑参加的世界社会发展首脑大会上向全世界宣布，中国将在本世纪末消除绝对贫困人口。在这次会议上，仅有中国一个国家制定并在世人面前宣布了目标明确、时间明确的扶贫战略。这个扶贫战略就是“国家八七扶贫攻坚计划”（以下简称“八七计划”），即从1994年开始到本世纪末，用七年的时间使8000万农村绝对贫困人口摆脱贫困。“八七计划”实施以来，扶贫工作取得了积极的进展，1996年底农村贫困人口已经下降为5800万。
然而，中国现有农村贫困人口的总规模仍然是巨大的，并且城市人口的贫困问题也日益严重化。为了使中国扶贫战略更加有效地实施，从而保障经济发展的可持续性，实现“十五大”提出的宏伟战略目标，有必要对中国贫困人口的类型及其成因和性质作进一步的分析，并由此反思现行的扶贫战略。
1.农民收入增长源泉变化和地区差异
农村改革之前，农民收入水平十分低下。1978年全国农民人均收入只有134元。当时没有统一的贫困线标准，但普遍的估计是， 相当大规模的农村人口生活在温饱水平以下。根据国家统计局的估计，1978年约有2.5亿农村人口生活在贫困状态中，占农村人口的32%左右。 以家庭联产承包制和提高农产品价格为主要内容的农村改革，极大地调动了农民的生产积极性，农业生产得到前所未有的发展，农民人均收入迅速提高到1985年的398元（当年价格）。同年，生活在200元贫困线以下的农村人口减少为1.25亿，占农村人口的比重下降为14.8%。这一期间，平均每年减少贫困人口1800万。
这个阶段农村贫困人口的脱贫，主要得益于整体农村经济的发展。然而，据经济学家的分析，这一阶段的农村经济发展，主要是体制变革所引发的。例如，一项研究表明，对于1978～1984年间农产品产量的增长，家庭联产承包制的效果占到42%；另外，农产品收购价格的提高，则通过刺激农民增加投入、提高复种指数和改进生产结构，对总产出增长作出了约16%的贡献（Lin，1992）。 随着农村改革一次性效应的结束，农业的增长速度相应减慢了。于是，农民收入的增长速度出现徘徊的局面。1980～1984年间，农业总产值年平均增长率为9.4%， 农民收入增长14.5%，而1984～1994年间，农业总产值和农民收入的年平均增长率分别只有5.3%和3.3%。
与此同时，农民收入增长的源泉发生了变化。即以80年代中期为界，从农民主要依靠农业增加收入，变为越来越依赖于非农产业的发展。这并非说农民收入的构成发生了变化，而是说80年代中期以后收入得以继续快速增长的农民，主要是靠从事非农产业；而缺少非农产业机会的农民，收入增长则相对较慢。在中国的统计中，目前农民家庭收入有四个来源：（1）劳动力收入；（2）家庭经营收入；（3）转移性收入； （4）财产性收入。其中劳动力收入和家庭经营收入为基本收入， 前者主要是农村劳动力参加农村非农产业就业获得的收入，后者则主要指农户从承包土地经营中获得的收入。从全国平均来看，这两部分占农民全部收入的93.8%，因此，它们决定着农民收入分配状况的地区分布。
我们通过分省（直辖市、自治区）计算1995年农民收入分布的基尼系数（Gini Coefficient），以及这两部分收入来源对总体基尼系数的贡献率〔1〕， 发现劳动力收入和家庭经营收入对农民收入基尼系数的贡献率都较高，分别为58%和35%。意味着两者合起来可以解释农民收入地区差别的90%以上。然而，各地农民收入来自劳动力收入和家庭经营收入的比重却十分不一样。低者如海南，劳动力收入与家庭经营收入之比仅为4.1∶100，高者如上海，劳动力收入与家庭经营收入之比高达231∶100。
由于土地承包是按家庭人口数和劳动力数平均分配的，在土地占有数量没有太大差别的情况下，家庭经营收入的地区差异也相应较小。而劳动力获得非农产业就业机会则因各地经济发展水平而异，所以其地区差别较大。因此，这两种收入来源之间比例的地区差异，主要是由劳动力收入差异造成的。劳动力收入的地区间基尼系数大大高于家庭经营收入的基尼系数，1995年前者为0.54，后者只有0.13。所以不难理解，由于收入来源发生变化，以及各地劳动力从非农产业获得收入的机会不一样，农民人均收入地区差距拉大了，导致贫困现象继续存在并不断形成。
2.农村贫困人口的边缘化性质
随着农村经济发展和贫困成因的变化，贫困人口的类型也发生了变化。与80年代以前农村普遍性贫困不同，目前贫困人口越来越集中到生活条件和生产条件恶劣、自然资源、财力资源和人力资源等方面受到严峻制约的地区。换句话说，随着农民收入水平区域差距的扩大，一部分贫困人口越来越处于边缘化的境地（Riskin，1994）。为了说明这一点，我们采用泰尔系数（Theil entropy measure）计算和分解法， 将总体地区差距分解为东部地区内部差距、中部地区内部差距、西部地区内部差距和东中西之间差距〔2〕。结果显示， 在人均收入的地区差距中，东部、中部和西部地区之间差距的作用最重要，接近于50%，东部地区内部次之，占20%略多，中部和西部地区内部差距对总体地区收入差距的影响大致相同，均接近于15%。从变动情况看，东部地区内部差距和中部地区内部差距所起的作用略有下降，但并不显著，西部地区内部差距的作用略有提高。也就是说，东部、中部和西部地区之间的差距，在总体地区差距的决定中始终起主要作用。
国家级贫困县的分布可以清晰地反映这个特点。国家第一次确定贫困县是在1986年。当时以1985年为基数，全县平均人均收入低于150 元即为一般贫困县标准。对少数民族地区和一些老区的县放宽标准，分别确定为200元和300元。按此标准，当时确定的国家级贫困县为331个。 1994年按照人均收入低于400元（1993年价格）的标准〔3〕，全国共有592个贫困县。从这些贫困县的分布来看，其中东部地区占17.74%，西部地区占51.86%，中部地区占30.41%。如果从东部地区中剔除比较特殊的河北省和广西壮族自治区，东部地区拥有贫困县的比例则下降到6.4%。由此可见，至少80%以上的国家级贫困县在中西部地区。1994年的贫困发生率，东部地区为9.2%，中部地区为11.5%，西部地区为20.7%（张茂林，1996）。
随着贫困的成因与性质的变化，贫困的多元性特征也突出出来。这就是说，除了人均收入水平外，可用来刻画贫困特征的还有一系列其他社会指标。例如，从生活质量从而影响人力资本形成的因素来看，贫困人口通常具有教育水平低下、健康状况差、营养不良、卫生条件恶劣、饮用水缺乏及死亡率高等特征；从生产条件和生态环境从而影响物质资本形成的因素来看，贫困地区往往具有耕地、水源、空气和其他自然资源质量低劣、流失及退化，以及地理上与外界处于隔绝状态等特征（见表）。
表 若干社会指标的地区差别
婴儿死亡率文盲率路面公路(公每万人拥有
(‰) (%) 里/平方公里)
医护人员
全国20.61
16.48 1088.96 44.34
东部地区15.10
14.11 2999.47 48.21
中部地区19.76
15.39 1206.35 43.98
西部地区30.16
22.48
604.21 39.36
资料来源：国家统计局：《中国统计年鉴·1996》，中国统计出版社，1996年。
这些特征往往造成贫困问题发生的恶性循环，加大了扶贫难度。首先表现在脱贫速度的减慢。继1978 ～1985 年创造了贫困人口每年减少1786万的奇迹之后，每年减贫的人数逐渐下降。1986～1993年每年减贫人数640万。其中1991～1992年每年减贫人数只有250万。最近几年的贫困人口脱贫速度有所加快，但每年不过500万～600万的水平。其次是返贫率较高。根据经验，返贫率一般在8%～12%的水平， 遇到自然灾害返贫率可能达到70%。第三是一部分贫困人口难以就地脱贫，需要采取搬迁移民、异地开发的方式。特别是对于那些分布在西南、西北的深山区、石山区、荒漠区、高寒山区、黄土高原区、边疆地区、地方病高发区，以及库区的贫困人口更是如此。
3.相对贫困类型和扶贫规划的覆盖面
实际上，在我们展示了关于地区收入差距扩大的数字时，不仅反映了一部分农民收入的边缘化特征，同时还反映出在贫困人口集中的地区之外，也零散地分布着相对贫困人口。相对贫困问题以及区域发展不平衡的问题也值得重视。在改革开放使人民生活普遍提高的同时，由于收入分配的不均等，使得一部分农村人口处于相对贫困的状况。按农户计算的人均收入基尼系数，从1984年的0.26提高到1992年的0.38。此外，过去近20年的经济改革和发展的区域梯度性，导致了地区间经济发展水平和人均收入水平的不平衡。而且，这种不平衡突出地表现在各地农村经济发展和收入水平的不平衡，以及城乡收入差距扩大两个方面。农民收入的省际基尼系数从1984年的0.11提高到1995年0.18，这种区域收入差距不仅表现在东部地区与中西部地区的差距上，即使在东部地区内部，收入差距的扩大也对全国收入差距产生21%的影响。
越来越严重的城市人口贫困问题也值得引起人们的注意。中国国有企业存在着严重的冗员现象，据估计劳动力富余率平均为1/3。近年来城市一些国有企业和集体企业获得自主权，着手解决这种冗员现象，或因效益不好处于停产、半停产或改组状态，使得一部分职工失业或半失业，生活得不到完全保障，从而陷入贫困状态。国家统计局统计的登记失业者和下岗职工，1996年合计为1444万人。而许多调查则表明，实际情况比这严重得多。例如，根据1995年的1%人口抽样调查， 市镇工作年龄（男16～59岁，女16～54岁）人口中处于失业状态的人口（从未工作正在寻找工作、失去工作正在寻找工作、企业停产等待安置），与城镇失业者与就业者之和的比值为6.58%，比国家统计局的城镇登记失业率数字高3.68个百分点。此外，由于物价上涨，一些依赖退休金的老人也处于相对贫困状态。1996年全国城市贫困人口为1176万，贫困发生率为3.3%。而据北京、天津、上海、武汉、广州等大城市的调查， 贫困发生率高达9%。其中一半为传统救济对象， 而另一半则为新产生的贫困人口类型（朱玲，1997）。1997年国家首次分布城市贫困线，为人均年收入1700元，表明城市的贫困现象已经成为不可回避的问题。
与认识贫困人口地区分布特点相关，存在着两种潜在的政策误导。第一个政策误导可能产生于从省级过于宏观的角度观察贫困问题和实施扶贫战略。人们很容易注意到在大西南和大西北具有最高的贫困发生率这一事实，因而顺理成章地把关注的重心放在这些地区。然而，熟悉中国地理的人们都知道，中国人口分布具有十分不平衡的性质。从黑龙江的黑河至云南的腾冲划一条线，大约90%的人口居住在这条线以东地区。从东中西三类地区划分来看人口密度，1995年占全国国土面积13.52%的东部地区居住了占全国41.24%的人口，人口密度为每平方公里383人；占国土面积30.02%的中部地区，人口占全国人口比重的35.75%，人口密度为每平方公里149人；占国土面积53.20%的西部地区，人口占全国的23.01%，人口密度仅为每平方公里54人。 如果仅仅关注各地区的贫困发生率，就会忽略贫困人口的绝对数量（Riskin，1994）。
即使把观察和实施战略的层次放低到县一级，也有同样的问题。关于尚有多少农村贫困人口未被国家级以及省级贫困县范围所涵盖，目前仍然存在不同的说法。国务院扶贫办公室的估计是，国家级贫困县对全国农村贫困人口的涵盖率应该达到80%。对此估计还存在一些疑问。例如，国家统计局估计大约1/3的农村贫困人口生活在贫困县范围之外，而某些国外的研究则认为贫困县对农村贫困人口的涵盖率只有 50 %（Riskin et al.,1996）。不管怎么说， 贫困县的贫困人口涵盖率终究不是百分之百。目前政府和社会的扶贫努力主要集中在国家级贫困县上面， 因而即使不包括因丧失劳动能力而处于贫困状态的那部分人口〔4〕，仍然存在着忽略一部分贫困人口的危险。
4.转向一个瞄准贫困人口的战略
江泽民同志在党的“十五大”报告中，描述了下个世纪中国经济发展和改革的宏伟目标：“第一个十年，实现国民生产总值比2000年翻一番，使人民的小康生活更加宽裕，形成比较完善的社会主义市场经济体制；再经过十年的努力，到建党一百年时，使国民经济更加发展，各项制度更加完善；到世纪中叶建国一百年时，基本实现现代化，建成富强民主文明的社会主义国家。”〔5〕在本世纪末最后三年（1998 ～2000年）中，把消除绝对贫困人口作为志在必得的直接目标，有助于动员中央、地方政府以及社会各界的积极性和资源，打一场攻坚战，并为下个世纪实现现代化目标打下良好的基础。因此，这种目标明确的扶贫攻坚是必要的。
然而，正如我们已经观察到的，农村人口返贫的问题、相对贫困问题、城市贫困问题，都提出了建立一种制度化、常规化的扶贫、减贫机制的要求。目前急需解决的绝对贫困问题，具有边缘化的性质，即由于地理的限制和历史的原因，这些贫困人口所处的生活、生产环境十分恶劣，需要外部的扶助。而随着这部分人口初步脱贫，仍然会不断产生的贫困则更多的是相对贫困问题。后者是在市场经济条件下，与增长和富足相伴而来的。特别是，随着城乡经济改革的不断深入，优胜劣汰的竞争机制被引进到经济和社会生活中来，既然每个人拥有的人力资本存在差异，相对贫困就会作为相对富裕的另一面不断地产生。因此，从中国贫困人口的两种类型出发，在扶贫战略和政策方面应有所调整，瞄准于所有的贫困人口。
第一，应从现在开始着手把扶贫事业从指标导向型的攻坚战，转变到常规化、长期化的事业型机制上来。在很大的程度上，中国目前的扶贫机构、体制和努力，都是围绕着一个近期目标（“八七计划”）设置的。随着这个时间表的临近，阶段性任务即将完成，越来越需要未雨绸缪，为把扶贫事业转向常规的方向作好准备。无论是针对哪一种贫困类型，只要是作为长期的事业来进行的话，与人力资本的改进相关的内容，都应该作为主要的关注方面。联合国开发计划署发表的《人文发展报告·1997》（UNDP，1997）提出了一个概括贫困的新概念——人文贫困（human poverty）。其含义是包括寿命、健康、居住、知识、参与、 个人安全和环境等方面的基本条件得不到满足，因而限制了人的选择。《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》已经把人口、资源、环境的可持续发展放在战略的高度，并体现在一系列经济、社会发展项目中。应该在这个战略思想的框架内，着手从制度上建立长期的扶贫规范，以便在世纪之交能够及时地实现扶贫职能的转变。
第二，应将瞄准贫困户的扶贫方式与注重区域发展的扶贫方式相结合。近年来，为实现本世纪末消除绝对贫困的目标，政府扶贫战略越来越从一般性区域发展带动型转向瞄准农户型。这种扶贫战略的转变，无疑是一种正确的选择。然而，中国以区域经济发展带动扶贫的方法，也曾经被证明是非常成功的经验。需要将两种战略有效地结合。
首先，这是提高资金使用效率的要求。过去中国扶贫工作中利用不同的资金来源形成互补性的区域性投资努力，被实践证明可以具有更大的扶贫涵盖面。 例如， 由国家计划委员会系统拨款的以工代赈（workfor food）资金着眼于农村生产、生活基础设施建设；由财政部门拨款的财政扶贫资金着眼于人力资源的培训；由农业发展银行发出的扶贫贷款则着眼于生产性项目的扶持等等，就把区域开发与扶贫事业结合起来，提高了扶贫资金的使用效率。今后在更加关注贫困户和提高各种资金来源使用的统一、协调性的同时，不应放弃这种区域性投资的做法。
其次，这是保持脱贫的可持续性的要求。贫困人口与妇女、残疾人、文盲及生活、生产条件恶劣之间的密切相关性表明，人力资本素质差是导致贫困，并且使贫困状态陷入一种恶性循环的重要原因。所以，在瞄准农户的扶贫战略下，通过援助资金和物资的投入，尽管可以解决一时的贫困问题，但由于没有相应地改变贫困人口的人力资本以及生产能力，因此返贫率常常很高。只有通过区域性的经济、社会综合发展，才可以更好地改进生产、生活条件和人力资本，提高社区和农户的自我发展能力，打破贫困的恶性循环，从而达到脱贫的可持续性。
最后，这是利用政府和社区组织资源的要求。由于贫困问题常常反映了市场机制的某种缺陷，因而即使在市场经济条件下，扶贫工作也仍然要在相当大程度上依靠政府的职能和社区的组织优势。这种组织资源发挥作用的领域，又主要是以区域性经济、社会发展的方式实现的。例如，农村贫困人口的形成中，因贫致病、因病致贫、返贫，以及越生越穷、越穷越生的恶性循环是比较典型的现象。而无论是通过发展合作医疗、建立农村基本医疗保障体系，提高人口素质，还是通过计划生育控制人口，实现少生快富奔小康，以使中国农民摆脱贫困并巩固扶贫成就，都有赖于各级政府及基层社区的领导和组织作用。
第三，各级各地政府的政策都应该具有扶贫取向。目前，对于贫困地区的官员特别是党政一把手，都明确了有时间限度、有数量目标的扶贫责任制。然而，既然全社会都有责任、有义务参与到扶贫事业中来，则无论贫困地区政府还是发达地区政府，也无论农村政府还是城市政府，都应该按照扶贫的要求调整有关政策。例如，1996年10月《中共中央国务院关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》就确定了沿海发达地区对口帮扶西部贫困地区的具体方案〔6〕。在发达地区通过资金、 人才和物资的转移，进行对口扶贫的同时，其本地社会经济政策也应具有扶贫观念。
一个典型的例子是发达地区和大城市政府对待劳动力流动的政策。作为劳动力跨地区流动输入地的发达地区和城市，其管理者总是倾向于采用限制就业领域、增大收费强度等手段抑制外地民工进城。许多管理者认为，既然外来人口享用了城市基础设施等具有补贴性质的服务，当然要支付费用。但是，实际上随着改革的深入，价格扭曲现象越来越少，大多数服务都已经被列入商品化的名单中了。而具有公共产品性质的服务，则通常是靠税收来支付相应建设费用的。外来人口绝大多数是生产性人口，他们的经济活动本身是对城市纳税的。此外，加大劳动力流动成本并不能阻止流动发生，却对流动者进行了选择。也就是说，由于最贫困的人口支付不起这种高昂的迁移成本，城市政府所采取的歧视性政策，恰恰是把那些真正贫困从而也更加需要转移的农民拒之门外。因此，这种排斥贫困人口进城打工的做法，显然是与国家扶贫战略中的东西互助精神不相协调的。
注释：
〔1 〕关于基尼系数的计算和分解方法， 请参见Scott Rozelle,Rural Industrialization and Increasing Inequality:EmergingPatterns in China's Reforming Economy,Journal of ComparativeEconomics,19(3),1994.
〔2〕这里使用了笔者的一篇合作论文中的计算和分析，请参见Lin,Justin Yifu,Fang Cai,and Zhou Li,Social Consequences ofEconomic Reform in China:Regional Disparity Analysis in aTransition Economy,unpublished paper,1997; 关于泰尔系数的计算和分解方法，请参见 Tsui,Kai Yuen,Decomposition of China'sRegional Inequalities,Journal of Comparative Economics 17,1993.
〔3〕实际上，这一调整是在1992年作的， 当时将贫困县中年平均收入超过700元的，作为脱贫处理， 同时把原来贫困县范围外年平均收入低于400元的，列入贫困县范围。
〔4〕据估计这部分人口占全部贫困人口的5%～8%。也就是说，按现有农村贫困人口5800万推算， 这种类型的农村贫困人口大约为300万～460万。
〔5〕《中国共产党第十五次全国代表大会文件汇编》， 人民出版社，1997年，第4页。
〔6〕参见《人民日报》，1997年1月8日。
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