行政法与宪法关系之重新审视，本文主要内容关键词为：行政法论文,宪法论文,重新审视论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言：一个值得认真对待的研究课题
诚如当代自由主义思想大师哈耶克所言，宪法“旨在分配权威，限制政府权力”，而行政法指“调整政府机关及其公务员的行为的规则，决定社会资源的配置方式”，两者的核心作用都在于“对政府手中的任意权力加以限制，以免公民个人及其财产沦为政府恣意支配的工具。”[1]正是由于行政法与宪法都是研究公法现象的法律部门，因而二者之间的关系尤为密切。域外著述言必称“行政法的宪法基础”、“行政法的宪政背景”即可佐证。在我国，“宪法学与行政法学”亦是世人耳熟能详的学科与专业名称。
那么，行政法与宪法之间究竟是一种什么关系呢?翻开域外相关的法学文献，各种表述纷至沓来。英国行政法的开山始祖威廉·韦德指出：“实际上，整个行政法学可以视为 宪法学的一个分支，因为它直接来源于法治下的宪法原理、议会主权和司法独立。”[2 ]这一论述揭示了宪法对行政法的基础性、指导性作用，在英国具有广泛的代表性。而 美国学者古德诺有关“行政法是动态宪法”的论断更是百年来为人传诵的经典名言。在 日本，著名行政法学家盐野宏认为：“行政法，可以直接认为是关于实现宪法价值的技 术法。行政法不仅是行政所应追求的实体性的宪法价值本身，而且是在实现价值的过程 中行政所应遵守的价值。”[3]另一位日本学者和田英夫也认为：“行政法处于宪法之 下，发挥着手段性、技术性的具体作用。”[4]宪法价值对行政法运行的指导作用以及 行政法对宪法的具体化作用跃然纸上。这一论点还可在德国学者弗立兹·韦纳的论述中 得到进一步印证，他说：“行政法是一个协调的法，将社会法治国宪法的指导原则予以 具体化，来使多元化的民主得以实践。”[5]“作为具体化宪法的行政法”因之而成为 极具代表性的论断，而战后德国行政法的发展似乎也为其提供了有力的证明。然而，十 分有趣的是，德国“行政法学之父”奥托·迈耶却在其鸿篇巨著《德国行政法》第三版 序言中发出“宪法灭亡，行政法长存”的惊世骇俗之言。可见，行政法与宪法的关系在 西方学理上并没有形成定于一尊的看法。
类似的情形同样存在于我国。尽管“宪法是根本法、母法，行政法是宪法的实施法”已为学界所广泛认同，但就行政法与宪法之间的具体关系而言，认识却不尽一致，有学者甚至还认为行政法应当与宪法完全脱离，行政法越远离宪法则其地位越高。那么，行政法与宪法之间究竟应该是“亲密无间”、“保持距离”还是“若即若离”呢?进一步言之，中国行政法的发展需要什么样的宪法基础呢?在中国迈向宪政的过程中，行政法担负着何种使命呢?这些问题的回答都有赖于对行政法与宪法关系的正确揭示。我们认为，这一重大课题的研究在当代中国直接缘于以下三个方面的需要：
一是我国行政法进一步发展的迫切需要。改革开放二十年来，我国行政法治建设取得了令人瞩目的成就，《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》及《行政许可法》等一系列重要法律的颁布实施，既标志着行政法独立部门法地位的确立，又极大地推动了社会主义法治国家建设的进程。与此同时，行政法学理论研究也逐步走出了幼稚期，行政法学的基本范畴和理论体系渐趋成型。新世纪之初，随着我国经济体制和政治体制改革的日益深入，行政法又迎来了新的发展机遇，有学者甚至还乐观地估计，行政法时代将是继刑法时代、民法时代之后正在形成和发展的一个法律时代。[6]当然，行政法的进一步发展离不开学科自身的总结与反思，而廓清行政法与其他相邻学科之间的关系则是其中不容回避的重大问题之一。鉴于行政法与宪法之间存在着千丝万缕的联系，因而如何正确定位二者之间的关系无疑将成为21世纪中国行政法能 否取得健康、长足发展的决定性因素。
二是改变我国宪法滞后状况的切实需要。尽管现行宪法被公认为建国以来最好的一部宪法，但它毕竟是在改革开放之初制定的，面对已经发生深刻变化了的国际国内环境，这部宪法的滞后性日渐明显。宪法规定本身的缺陷、宪政理论的落后以及宪法实施的不足在很大程度上制约了部门法尤其是行政法的发展，而对宪法最高法律效力的片面理解则更加阻碍着行政法与宪法之间的相互和谐和共同进步。在我国，能否充分正视部门法制度创新的价值、能否有效利用部门法发展所提供的素材已经成为改变宪法滞后状况的重要路径之一。最高人民法院2001年8月13日关于“齐玉苓案”所做的批复即对激活全社会的宪法权利意识、推动宪法的司法适用起到了巨大作用，这是我国部门法实践促进宪法发展的生动个案。同样地，对行政法与宪法关系进行重新定位、认真汲取行政法理 论与实践中的营养对于摆脱宪法的滞后状况也大有裨益。
三是推动中国宪政实施的内在要求。一百年来，中华民族的志士仁人从未停止过对宪 政梦想的追求。然而，错综复杂的历史及现实原因却使得宪政至今仍未实现。如今，我 国已经加入WTO并相继签署了有关国际人权公约，党的十六大报告则更加明确地提出了 我国今后二十年政治体制改革的目标与内容，宪政时代即将在中国开启。宪政的要义在 于限制国家权力、保障个人权利，而这又恰恰是行政法与宪法的根本价值所在。因此， 在中国走向宪政的进程中，行政法与宪法将共同发挥着极其特殊的功能。其中，宪法应 当成为勘定国家权力界限以确保其不被逾越的最权威、最有效的工具和手段。而在有限 政府的宪政理念确立之后，行政法便责无旁贷地担负起捍卫这一理念的使命。可见，行 政法与宪法在当代中国的社会变迁和体制转型中将面临着共同的挑战。毫无疑问，加强 二者间的学科对话与交流、重塑合乎法治精神的行政法与宪法关系十分迫切。只有当行 政法与宪法走上协调发展、携手共进的道路时，二者才能为宪政的实现提供良好的制度 构架和理论基础。因此，行政法与宪法关系的重新定位是中国走向宪政的现实呼唤。
笔者认为，应当将行政法与宪法关系的解析置于整个公法发展的视野中进行考察。原因在于，划定公共权力的边界和范围、追究政府滥用公共权力的责任是人类选择公法的初衷，这也正是行政法与宪法之间具有可比性的内在基础。作为公法部门的主要组成部分，行政法与宪法自产生时起就一直将国家权力与公民权利之间关系的调整当作其核心内容。因此，从历史的、逻辑的、实证的角度出发，立足于中外行政法治发展的具体实践，在行政法与宪法的实际运行过程中把握这两大法律部门相互之间的关系就可能更加客观，其研究结论或许也会因此而具有更强的可接受性。
二、互动：行政法与宪法关系之重新定位
作为一个独立的法律部门，行政法的产生是以宪法的产生及其实施作为基础和前提的。然而，考察各国行政法的发展过程，不难看出它对宪法同样产生了诸多现实的影响。中外行政法治的实践都有很多极好的例证。就积极方面而言，行政法的发展对宪法的影响主要体现在以下三个方面。行政法与宪法互动关系的得出也正源于此。
(一)宪法为行政法的产生、发展指引着方向，行政法的发展则落实了宪法的基本原则、传播了宪政的基本理念
出于对公共权力制约及基本人权保障的共同关切，行政法的命运同宪法的命运息息相关。诚如德国联邦宪法法院前任院长韦纳所言：每一个宪法时代都有与之相适应的行政模式。[7]行政法的基本原则和制度要受到宪法原则的制约，而宪法的原则性规定也有赖于行政法的具体落实。这是同一个问题的两个方面。西方国家及中国行政法的发展变迁史已经充分证明了行政法与宪法之间的这种血肉联系。
以行政法的“母国”——法国为例，作为法国资产阶级革命胜利成果的记载——1789年的《人权宣言》第16条明确规定：“凡权利无保障和分权未确立的社会，就没有宪法。”法国行政法正是在三权分立的宪法原则指引下所产生的。与其他国家不同的是，在法国大革命中，代表新兴资产阶级利益的中央集权和行政制度比代表封建势力的司法更 得人心，政府和法院之间的斗争也因此而成为新旧制度之间的殊死较量。参与大革命的 政治家们亲眼目睹了司法权控制行政的恶果，因而他们根据法国人对分权原则的独特理 解，精心设计了行政机构只应受上级行政机构控制、行政诉讼案件只能由专门的行政法 院受理的制度，从而催生了法国式行政法的产生。大革命时期制定的两个法律文件则直 接为法国行政法和行政审判制度的建立奠定了坚实的基础。第一个法律是1790年8月16 —23日制宪会议所制定的关于司法组织的法律，该法第13条规定：“司法职能和行政职 能不同，现在和将来永远分离，法官不得以任何形式干扰行政机关的活动，也不能因其 职务上的原因，将行政官员传唤到庭，违者以渎职罪论”。1796年9月4日的另一项法令重申“严禁法院审理任何行政活动”。[8]换言之，有关人民同行政机关之间的纠纷应由行政机关自身解决，从而达到行政权与司法权严格分离的功效。此后，经过长达一个世纪的发展，法国独立的行政法院体制最终得以确立。行政法院法官在审判实践中创造了诸如行政行为无效理由、公产制度、行政合同等众多行政法上的重要原则和制度，不 仅成功地对行政部门实施了有效控制，而且为保障公民权利做出了重要贡献，从而使宪 法分权原则得到了具体落实。
与法国相比，在被尊奉为宪法“母国”的英国，其行政法的发展进路则显示出另一番景象。英国光荣革命在法律上的成果主要体现在宪法领域。早在资产阶级革命的酝酿时期，议会就迫使国王接受《权利请愿书》，对王权加以限制。随后，代表新兴资产阶级利益的议会出于对王权的恐惧，先后以《人身保护法》、《权利法案》、《王位继承法》等一系列重要的宪法性文件对国王的权力予以进一步限制，将其置于议会的严格监督之下，从而树立了议会的至尊地位。在此基础上，英国宪政的两项基本原则——议会主权和法治原则逐渐形成。这两项宪法原则共同构成了英国行政法的基础。法治原则的基本内涵之一是法律的平等保护，它要求对政府执行公务的行为合法性的诉讼同私人一样 ，都由完全独立于行政之外的普通法院管辖；而议会主权则意味着法院必须无条件地适 用议会所制定的一切法律，不能审查议会所通过的法律是否违法。因此，对于政府在法 律所规定的权限范围内的行为，普通法院就无权过问。只有当行政机关超越其权限范围 时，法院才能予以干预。于是，“越权无效”成了英国普通法院监控行政权的首要原则 。“公共当局不应越权，这一简单的命题可以恰当地称之为行政法的核心原则。”[2]( P43)毫无疑问，这一核心原则就是议会主权和法治原则的直接派生物。英国法院在长期 的审判实践中，逐渐形成了有关“越权”的具体标准，使得上述核心原则的内涵日渐丰 富，进而具体地落实了宪法的基本原则。
法国与英国行政法的产生方式虽各不相同，但其发展历史却都体现了宪法原则、理念对行政法的巨大影响以及行政法对宪法原则的具体化作用。同样的情形还表现在德国行政法的发展过程中。二战以后，德国基本法所确立的法治国原则、社会福利国家原则、尊重基本权利原则就深刻地影响了其行政法的发展。其中，法治国原则要求国家与公民之间的关系必须由法律加以明确规定，行政必须严格执行法律，以法律为其依归。于是，法律优先、法律保留便成为约束行政权行使的重要原则。与此相适应的是，传统行政法中的特别权力关系理论也日渐衰微。德国行政法上的信赖保护原则同样是从法治国原则引申出来的。而按照社会福利国家原则的要求，行政除了维持公共安全与秩序以外，还必须为公众提供服务、提高社会福利水平。因此，传统行政的领域日益拓展，给付性行政、助长性行政等新型行政大量产生。尊重基本权利原则要求一切国家机关均负有维护人的尊严与自由的职责。在这一理念的指引下，行政活动不仅要在形式上合乎法律的规定，而且还要在实质上体现公正性。基于此，当公民的权利受到行政活动的不利影响时，不但有权在事后寻求行政或司法上的救济，还应当在事前、事中享有参与、表达意见及获得通知的权利。1976年的联邦行政程序法即是对这一原则的具体化。
就中国行政法的发展而言，其主要贡献之一也在于落实了宪法典的原则性规定。例如 ，我国现行宪法第5条规定：“一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”但长期 以来，我国行政法律责任体系都很不健全，致使对违法行政责任的追究无法落实。十余 年来，国家立法机关依据宪法，先后制定了《行政诉讼法》、《国家赔偿法》及《行政 处罚法》等一批重要的法律，使得行政法律责任体系初步建成。于是，宪法的上述原则 性规定在行政法领域被具体化了。其次，我国行政法的发展也广泛传播了宪政的基本理 念和精神。“宪政是宪法的灵魂、动力和支柱”，“没有宪政精神和宪政运作，宪法就 徒有其名”。[9]受指导思想和立宪技术的限制，我国现行宪法典还充斥着大量宣言性 、纲领性条款，致使宪法典本身的适用性较差。因此，在日常生活中，普通公民一般都很难感知宪法的现实存在和巨大潜能，从而严重地制约了宪政理念的生成。而行政法的 充分发展，则使得宪法能够走下神坛，宪政的基本理念得以溶入社会生活。尤其是体现 民主、法治意蕴的《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》的颁布实施，大 大增强了公民的权利意识和主体意识。他们深深地懂得：自己要守法，政府更要守法； 自己违法要承担责任，政府违法也要被追究责任。就行政官员而言，“有权必有责，用 权受监督，侵权要赔偿”的观念正逐步被接受。事实上，行政法已经自觉或不自觉地担 负起了普及宪政理念的神圣使命。打个比较形象的比喻，行政法就好比是架在宪政基本 理念与社会现实生活之间的一座最重要、最宽阔的桥梁；正是通过行政法的这种桥梁作 用，宪政理想才在中国逐步变为现实。
以上的分析表明，行政法不仅在制度层面上是宪法的具体化，而且在价值层面上也酣畅淋漓地表达了对宪政理想的追求，从而成为宪政精神的充分展示。可见，行政法的发展水平直接影响到宪法文本的实施程度，两者之间呈现出明显的正比例关系。如果说宪 法是国家与公民之间关系的制度安排，那么行政法就是这一制度安排的现实运作。当有 限政府的宪政理念与制度架构确立之后，行政法便成为“文本上的宪法”达致“现实中 的宪法”的关节点。从这个意义上说，宪法为行政法的发展指引了方向，而行政法则是 “动态的宪法”、“具体化了的宪法”。
(二)行政法的发展在一定程度和范围内补充并发展了宪法
众所周知，由于立法者主观认识的有限性与社会生活的无限性之间存在着难以消解的矛盾，因而“法律所未及的问题或法律虽有涉及而并不周详的问题确实是有的”。[10]立法如此，立宪亦是如此。成文宪法的高度原则性、概括性及其预测能力的有限性，都注定了其往往滞后于复杂多变的社会现实。尤其是当社会处于急速转型的时期，宪法的稳定性与社会现实的变动性之间的冲突更为明显。由于频繁的修宪极可能导致宪法权威的丧失，因而必须寻求修宪以外的应变机制去消解上述冲突。就调整对象而言，行政法与宪法有相当部分是重合的，因而行政法在遵循宪法的基本原则、精神的前提下，对宪法的发展是可以有所作为的。行政法的作用与功能，是与它所规范的行政权密切相关的 。在国家权力结构体系中，行政权与立法权、司法权相比，具有广泛性、直接性、主动 性、积极性等特点。面对着社会政治、经济、科技的发展，行政权的反应最为迅速、敏 感、有效，因而行政法能够适应社会变动的需要，进而缓解宪法所面临的窘境。换言之 ，在特定情况下，行政法的发展对宪法内容具有补充、丰富和拓展的功能，在一定限度 内能够消解社会变动与宪法滞后之间的紧张关系。
在西方行政法治的实践中，行政法发展对宪法的补充、完善甚至修正的例证是大量存在的。美国即是典型的代表。例如，正当程序是美国宪法的核心理念，美国宪法修正案第5条和第14条都先后明确宣示“未经正当法律程序不得剥夺任何人的生命、自由或财产”。在一开始，这些条款仅适用于刑事司法领域，目的在于赋予刑事当事人被公正对待的权利。但随着行政权的不断扩张和膨胀，公民合法权益遭受行政权侵犯的危险日益 增大。在这种背景之下，正当程序条款的适用范围也随之扩大，凡是在广义上剥夺公民 的基本权利时都必须保障其享有被告知和陈述意见并得到听取的权利。美国1946年制定 的《联邦行政程序法》即对当事人在行政活动中所享有的基本程序做了明确规定，这一 具有划时代意义的法典不仅直接导源于宪法的正当程序条款，而且在内涵和范围上都大 大地完善了宪法修正案的规定。第二次世界大战结束以后，随着行政民主化、公开化步 伐的加快，美国国会于1966年制定了《情报自由法》。该法第一次以成文法的形式保障 了私人享有取得政府文件的权利，从而在法律上正式确认了公民的又一基本人权——知 情权。正如时任美国司法部长的克拉克在阐述该法的目的时所言：“如果一个政府真正 地是民有、民治、民享的政府的话，人民必须能够详细地知道政府的活动。没有任何东 西比秘密更能损害民主，公众没有了解情况，所谓自治，所谓公民最大限度地参与国家 事务只是一句空话。如果我们不知道我们怎样受管理，我们怎么能够管理自己呢?在当 前群众时代的社会中，当政府在很多方面影响每个人的时候，保障人民了解政府活动的 权利，比任何其他时代更为重要。”[11]毫无疑问，该法的颁布实施是对美国行政法的 重大发展，它大大丰富了公民基本权利的内容，使公民对政府的监督有了切实的法律保 障。更为重要的是，该法拓宽了美国“权利法案”的内容，是对美国宪法的重要补充和 发展。再如，自十九世纪下半叶开始，随着资本主义经济的迅速发展，大量的社会问题 、矛盾滋生，美国政府开始对社会经济活动进行广泛干预。以1887年州际商业委员会的 创立为标志，一种被称为“第四种权力”的独立管制机构在美国大量涌现。这种机构既 不从属于国会，也不从属于法院，又不完全从属于政府。它们“根据有关的法规而运作 ，那些法规授予机关以‘立法权’：颁布控制个人行为并对违法行为科以民事或刑事重 罚的规则；‘行政权’：调查潜在的违反规则或法规的行为并对违法者提起诉讼；以及 ‘司法权’：裁决具体的关于某人或某个公司是否未能遵守有关指导标准的纠纷。”[12]从一定意义上说，这些独立管制机构的出现，是美国行政法兴起的标志性事件。然而 ，这种集立法、行政、司法权于一身的做法却对美国宪法权力分立与制衡原则构成了挑 战。它使得传统的、绝对的三权分立原则逐渐被淡化，而行政自由裁量权的行使却日渐 加强。诚如美国行政法学者施瓦茨所言：“由于当代复杂社会的需要，行政法需要拥有 立法职能和司法职能的行政机关，为了有效地管理经济，三权分立的传统必须放弃。” [13]这是行政法发展改变某些传统宪法原则的重要例证。
在我国行政法发展的进程中，宪法被补充、发展的事例也很多。例如，我国现行宪法以专章形式赋予公民以大量的基本权利，然而“无救济无权利”。尤其是在公民的权利遭到来自行政机关的侵犯时，这种救济就愈显重要。可见，权利的救济远比权利的宣告重要。伴随着《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政复议法》的颁行，我国公民所享有的行政救济权日益扩大。至此，公民权利的实现获得了更为有力地保障。又如，现行宪法第35条虽规定公民享有言论自由，但对公民的知情权却未加以明确规定。而2003年1月1日起开始实施的我国第一个有关信息公开的规章——《广州市政府信息公开规定》已经率先承认了公民享有知情权。该规定第一条即开宗明义地指出，“保障个人和组织的知情权”是其首要的宗旨。据悉，国务院《政府信息公开条例》的制定工作也正在紧锣密鼓地进行之中。显然，行政立法对知情权的确认弥补了宪法条款的不足，大大丰富了公民基本权利的内容。这是我国行政法对宪法有关公民权利规定的重大补充和发展。在国家权力的配置与制约方面，行政法对宪法也有补充和发展。例如，现行宪法所设定的权力框架显现出明显的“强行政、弱司法”的倾向，而《行政诉讼法》的颁行则在一定程度上改变了这种不甚合理的格局。该法的实施，标志着具有中国特色的司法审查制度的初步建立。它在客观上提高了司法机关的法律地位，凸显出司法权对行政权的制约功能，从而发挥了司法在建设法治国家进程中的应有作用。这种努力是在宪法处于麻木不仁的状态下进行的，可视之为我国行政法发展二十年来对宪法的最大发展。
上述逻辑及实证的分析表明，行政法的发展并不仅仅是简单地、被动地表述和物化宪 法，在遵循宪法基本价值、理念的前提下，行政法还具有积极的能动作用，在规范国家权力与保障公民权利两个方面都能积极地有所作为，从而实实在在地补充、发展着宪法 。至此，行政法与宪法之间的互动关系已初露端倪。
(三)行政法的深入发展推动着宪法的更新与改造，是宪法修改的动力源之一
毋庸置疑，为了维护自身的权威性，宪法必须保持稳定。但是，当社会的发展已经对宪法提出尖锐的挑战时，修宪的时刻就到来了。我国现行宪法颁行近二十年来，已经经历了四次局部修改。从实证的角度分析，我国宪法的修改一般来源于党的方针、政策的调整。但是，部门法的发展，尤其是行政法的发展也能在广泛的实践领域为宪法提供丰 富的素材和实证基础，从而推动着宪法的完善和修改。例如，早在20世纪80年代中期， 深圳经济特区基于改革开放的实际需要，曾以地方性法规的形式肯定了土地使用权出租 的做法。后来，七届人大一次会议以修正案的形式改变了1982年宪法关于禁止土地出租 的规定，承认土地的使用权可以依照法律的规定转让。从表面上看，前述做法突破了当 时宪法的规定，但它却并未被宣布违宪。相反地，这一新生事物经过实践检验后却在宪 法修改时被吸纳。可见，行政法的发展是引起宪法修改的动力源之一。
自20世纪90年代中期以来，我国行政法的发展步入了“快车道”。行政法治的实践，一方面暴露出现行政治体制中的一些深层次问题，另一方面也向宪法提出了更高的要求，使我国宪法的发展面临着新的机遇与挑战。例如，行政诉讼制度的举步维艰便使得现 行宪法权力设计的合理性受到了严峻挑战。行政诉讼陷入困境已是公认的事实，而其根 本症结就在于司法的依附性过强而独立性过弱。对于如何摆脱行政诉讼的困境，学者们 一致主张建立相对独立的司法体制。在迈向法制现代化的今天，现行宪法关于行政权与 司法权关系的定位无疑应置于宪政与法治的视野中予以认真检讨。宪政与法治的核心都 在于对公权力的有效规制，而司法独立也正是法治国家一项应然的制度设计。在行政权 高度膨胀及行政腐败日趋严重的当代中国，提高司法权威、强化司法权对行政权的制约 尤显迫切。这是行政法进一步发展对宪法所提出的最为尖锐的挑战。
我国行政法的发展也为宪法的更新带来了无数机遇。例如，自1996年《行政处罚法》颁布以来，通过程序规制行政权、尽快实现行政程序法的法典化已成为国人的共识。尤其是随着行政自由裁量权的急剧增长，“只有依靠程序公正，权力才可能变得让人能容忍。”[2](P93)行政程序的兴起，反映到宪法层面上，即一切权力的行使不仅要恪守法定的边界，而且还要遵循权力运行的程序性规则。唯有如此，公民的基本人权才能得到有效维护。反观我国现行宪法，虽然对国家机关的职权与公民的基本权利均有较为详致的规定，但权力运行及权利保障的程序规则却尚付阙如。例如，现行宪法第63条规定，全国人大享有罢免重要国家公职人员的权力；第73条规定，全国人大代表及全国人大常委会委员对国务院及其组成部门有权提出质询。显然，这些权力对于敦促国家机关及其公职人员认真履行宪法和法律所赋予的职责具有非常重要的意义。但由于缺乏相应的程序性规定，这些权力大多处于“闲置状态”，很难在现实的政治生活中发挥作用。因此，“重实体、轻程序”是现行宪法所呈现出的基本品格。不可否认，在迈向宪政的征途中，我们首先要建立一套成熟的价值体系，但实现这些基本价值的途径、方式(即宪政程序)也是不可或缺的。只有依靠宪法所确立的基本程序规则，“纸面上的”宪法权力与权利才能从规范状态走向现实状态。换言之，我们在追求宪政实体价值的同时，也应当加快宪政程序化的步伐，“无程序保障即无宪政”应当成为全社会的基本共识。这既是传统宪法对行政程序兴起的积极回应，也是其更新、改造实现自我超越的希望所在。
行政法对宪法完善和发展的推动作用还可以从域外行政法治实践中获得求证。自20世纪70年代开始，世界各国都面临着公共事务日趋多样复杂与政府管理效能低下的共同难题。在充分认清政府也会失灵并重新审视国家与市场关系的基础上，一场旨在打破政府垄断社会公共事务管理的行政改革正在全球范围内悄然兴起。各国政府治道变革的具体路径及时间先后虽各有不同，但其总体趋势都在于实现“政府职能的市场化、政府行为的法治化、政府决策的民主化和政府权力的多中心化”[14]作为这一改革的成果，一方面，大批非政府的社会公共组织应运而生，并成为许多社会公共事务的直接管理者和服 务者；另一方面，政府的服务观念大为增强，行为方式也日渐灵活多样，以合同、指导 为代表的柔性行政手段获得了广泛的运用。公共行政改革对各国行政法的发展产生了巨 大影响，它不但拓宽了行政法的适用范围，而且还促成了行政法上一系列制度与观念的 更新。各国行政信息公开法制化步伐的加快即是典型表现之一。反映到宪法层面上，这 场改革必然会要求进一步落实有限政府理念，从制度和机制上保障公民更加广泛地参与 国家的政治生活和民主管理，同时对公共权力的行使做出更为明确的限制性规定。正如 一位宪法学者在展望21世纪亚太地区各国宪法的发展趋势时所言：“……以国家治理的 一些全新的理念为依据，对国家的政治体制，特别是对如何实现高度民主化管理方面， 对传统宪法的政治理念和体制进行全面的改造或更新。”[15]亚太地区如此，世界其他 地区亦然。
以上分析进一步显示：行政法的发展虽然受制于宪法，但它对宪法自身的完善与发展却也能起到“催化剂”的作用，宪法必须正视行政法深入发展所提出的挑战与要求。如同行政法不可与世隔绝一样，宪法的发展也应从部门法中汲取营养，尤其要从行政法的发展中获得启示与动力。从这个意义上说，行政法与宪法之间的互动关系已经十分明晰了。
三、行政法与宪法互动关系的失衡
如同一切事物的存在和发展都有其双重性一样，行政法与宪法之间的互动关系也存在着失衡的一面。这种失衡既表现为行政法的发展突破宪法原则甚至完全偏离宪政的轨道，也体现在行政法的发展因宪法的严重滞后而受阻上。
(一)行政法的发展对宪法的消极影响
与宪法浓厚的政治性相比，行政法在性质上具有更多的技术性特征。“行政法律规范通常规定实现行政目的的手段，为了更加有利于该目的的实现，必须具有技术性和合理性。”[16]作为一门技术性较强的法，行政法具有具体性、灵活性、应急性、易变性的特点，这是行政法的优点所在。但是，如果缺乏必要的制约与引导，行政法就有可能偏离宪政的轨道而自行其是。尤其是在缺乏一种经常性违宪审查机制的情况下，这种危险 有可能进一步加剧，其产生的直接后果是破坏了行政法与宪法之间的协调发展，从而导 致了二者互动关系的严重失衡。
综观中外行政法治的实践，行政立法的过度膨胀即是行政法发展对宪法产生消极影响的典型例证。尽管各国立法机关仍在继续制定法律，但它与日益盛行的行政立法相比，已经相形见绌。就西方资本主义国家而言，尽管授权立法满足了社会政治经济发展的需要，但由于缺乏有效的控制机制，致使行政立法肆意扩张，国家立法权遭到严重威胁。 这种状况直接侵蚀了宪法权力制衡原则，使既有的权力配置格局被打破，直接危及到宪 政的生长。
在我国，行政立法膨胀的危害尤盛。一方面，我国行政管理领域的法律、法规和规章的数量过于庞大，对社会生活的影响可谓无孔不入。实践中各地纷纷出台规章禁止燃放烟花炮竹又相继解禁即是典型事例。法多劳民，法繁扰民。类似以行政立法的形式随意干预公民正常生活习俗的做法无疑是行政权力运用不当的集中体现。更为重要的是，这些所谓的行政立法往往都是部门利益、地方利益的法律化，管理色彩过浓、维权成分过低是它们的共同弊病。由于这些立法没有认真考虑行政管理相对方的权益，因而得不到他们的有力支持，致使很多立法实际上处于被“搁置”的状态。
另一方面，随着行政立法的膨胀，政府对社会及个人生活的干预必然增加，导致行政相对人权利、自由的削减，“宪法赋权、行政法限权”的现象比比皆是。“在一定的社会经济条件下，一个国家或社会的权力总量是既定的，国家权力的扩张膨胀必然减损和侵夺公民的权利和自由，政府的权力过大，尤其是政府拥有立法所有权时，公民的权利就会成为行政权的附庸，人民享有的权利必将成为政府的恩施。”[17]质言之，行政权力与公民权利在一定范围内呈现出此消彼长的态势。行政权的增长有时是以对公民权利的限制甚至剥夺为代价的，这在部门行政法中表现尤甚。例如，根据现行《税收征收管理法》第88条的规定，有关的利害关系人与税务机关发生争议时，必须先缴款，然后才能申请复议、提起诉讼。换言之，当相对人一方确实无力缴纳时，则其将丧失申请复议和提起诉讼的权利。毋庸置疑，这种规定实质上是以限制、剥夺行政相对人的救济权去保障所谓的“国家权力”。又如，一些地方政府通过制定规章规定献血、接受法制宣传教育等为公民应当履行的基本义务；一些部门随意发文自行规定某类行政行为不属于行政诉讼的受案范围等等。诸如此类的限制公民权利、随意设定公民义务的行政规范在当代中国确已泛滥成灾。近年来，在“制度创新”之风盛行之下，国家公务员的基本权利也屡遭诸多行政改革措施的直接侵犯。某些地方试行的“投诉下岗制”以及某些行业着力推行的“五条禁令制”就是典型表现。严格来说，这些改革举措不仅违背了依法行政原则，而且还对宪法、法律所赋予的公务员身份保障权构成了现实的威胁。可见，行政立法的膨胀已经严重地背离了限制行政权力、保护公民自由和权利的宪政精神，这是行政法发展对宪法所产生的最主要的消极影响。长此以往，行政法的“畸形”发展必然会进一步削弱宪法应有的功能和权威，致使二者的互动关系严重失调。
(二)宪法的局限制约着行政法的深入发展
正如世间一切人定的制度都存在弊端一样，宪法自身也存在着一定的局限性。“一旦 法律制度设定了一种权利和义务的方案，那么为了自由、安全和预见性，就应当尽可能地避免对该制度进行不断的修改和破坏。但是，当业已确立的法律同一些易变且重要的 社会发展力量相冲突时，法律就必须对这种稳定政策付出代价。……如果一部宪法的规 定极为详尽具体而且不易得到修正，那么它在某些情形下就可能成为进步和改革的羁绊 。”[18]就我国的现行宪法而言，某些规定过细或过于原则甚至缺乏规定的情况同时存 在。而社会的急速转型以及释宪、违宪审查机制的虚置又加剧了宪法的滞后性。在这种 情况之下，行政法的深入发展越来越受到极大的阻碍甚至窒息。这从我国行政诉讼制度 的艰难运行上即可看出。
根据我国宪法所确立的政治体制，现行《行政诉讼法》规定法院只能对具体行政行为进行合法性审查，对抽象行政行为、行政立法行为的合法性以及法律的合宪性问题均无权过问。因此，当法院在审查具体行政行为的合法性时，如认为该行为所依据的有关规章之间相互冲突时，就只能逐级上报至最高人民法院并送请国务院做出解释或裁决，这种做法使得行政诉讼人权保障功能大打折扣：倘若国务院不解释、拖延解释或解释不甚合理，受案法院也只能听之任之，到头来遭受损害的还是行政相对人。更重要的是，当法院判决所依据的法律、法规本身就存在合宪性质疑时，仅在合法性层面解决行政争议就显得更加微不足道了。可见，行政诉讼天然地就要求对法律的合宪性进行审查。然而，现行宪法对此类重大问题却未做出规定。法律合宪性审查机制的匮乏将严重制约我国行政诉讼制度的发展。
同样的问题还表现在曾经备受社会各界关注的“青岛三学生状告教育部”一案中。该案缘于教育部下达的高等教育招生计划而导致各地分数线的巨大差异。三名学生在提交给最高人民法院的诉状中称，教育部制定招生计划的行政行为根据不同的地域将考生作了等级不同的划分，直接侵犯了他们作为公民所享有的平等受教育的宪法权利，要求法院确认该行为违法。最高人民法院最终退回了诉状，并建议三学生按照《行政诉讼法》第14条的规定向北京市中级人民法院起诉。由于该案涉及公民平等受教育的宪法权利是否遭受行政机关行政行为的侵犯，因而是一例典型的宪法案件，其实质是依据宪法审查 教育部的行政行为是否合宪。按照现行法律的规定，最高人民法院的做法虽无可指责， 但将此案作为行政诉讼案件对待确属不当。从严格意义上来说，宪法诉讼与行政诉讼有 着明显的区别：行政诉讼的审查依据是法律、法规，核心在于合法性审查；而宪法诉讼 的审查依据则是宪法典，核心是合宪性审查。因此，该案无法通过常规的行政诉讼途径 获得解决，只能寄希望于更为高级的诉讼形态——宪法诉讼来处理。但是，真正意义上 的宪法诉讼制度在我国却依旧尚告阙如。如此以来，不仅公民的合法权益得不到切实的 司法保障，而且行政诉讼制度的发展也会受到极大的限制。原因在于，没有宪法诉讼， 就不能从合宪性角度来判断行政诉讼所适用的法律本身是否合宪，也不能从宪法原理角 度判断规范行政权行使的法律、法规是否合理，更不能从合宪性角度来判断行政权力的 行使是否直接违宪。显然，在一个缺乏宪法诉讼的国度中，行政法与宪法就难以在诉讼 层面上密切配合，进而推动宪政的实现。
以上的实证分析显示：一方面，行政法的发展对宪法同样会产生消极的影响。也就是说，一旦离开了宪政基本精神、价值的指引，行政法就将失去安身立命的基础，其民主性、科学性也将丧失殆尽。另一方面，宪法规定的缺失或局限也会阻碍行政法的发展。其结果必然导致行政法与宪法之间互动关系的失衡，最终都将制约双方的共同发展。因此，为了实现行政法与宪法之间的良性互动，我们对这种已经产生或可能产生的失衡状况就必须时刻保持清醒的认识，并及时采取有效措施予以纠正。
四、行政法与宪法互动关系的展望
前文逻辑的、历史的及实证的分析已经充分显示：行政法与宪法之间是一种互动关系。一方面，宪法是行政法的基础，行政法是宪法的具体化，行政法的发展离不开宪法原则、宪政理念的指引，宪法的实施、宪政的生长也同样离不开行政法的发展；另一方面，行政法的发展能够对宪法起到补充、发展、完善乃至修正作用，从而推动宪法、宪政日臻完善。行政法与宪法之间的关系实在太亲密。在迈向宪政、法治的伟大征途中，行政法与宪法应当时刻保持这种亲和力，以便为法治国家的早日形成贡献更多的理论与制度设计。为此，我们必须站在建设法治国家的高度，努力推动行政法与宪法之间的互动关系朝着良性的方向发展。
(一)通过各种有效的变迁手段，促使宪法积极地回应行政法发展所带来的挑战
诚如亚里士多德所言：“法治包括两重含义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”[10](P199)作为“法上之法”的宪法，无疑更应当获得全社会的普遍尊重，且其自身的规定也更应当是健全的、良好的。否则，宪法缺乏权威，宪政、法治就永难实现。宪法的至上权威首先就内在地要求宪法典应当保持长久的稳定，因为频繁的修宪最容易导致社会对宪法的信任危机。当然，强调宪法的稳定性并不代表宪法就必须裹足不前，凡事必扣宪法条文，甚至当现实的社会关系已经发生重大变革时宪法却依旧保持麻木不仁的状态。问题在于，宪法应当通过何种方式来回应社会生活的巨大变迁?
对于我国现行宪法而言，正确解决这一问题尤显迫切。正如前文所言，我国行政法的发展已经对宪法提出了一系列深层次的要求，宪法如果不能正视并积极回应这些挑战，不仅其自身的尴尬局面会进一步加剧，而且还会制约行政法的深入发展。回顾现行宪法20年来的实施历程，不难看出，修宪已经成为我国最重要且使用最为频繁的宪法应变方式。但从宪政史上来看，大凡宪政实施比较成熟的国家一般都很少采取直接修宪的方式，而是更多地利用基本立法、宪法判例或解释、宪法惯例等途径来实现宪法的变迁。作为后发型国家，我国无疑应当尽快学会并掌握这些巧妙的宪法变迁手段。其中，宪法解释手段尤其值得加以广泛采用。
根据我国宪法的规定，全国人大及其常委会都享有释宪权。然而，在国内经济体制、 政治形势及社会生活均已发生剧烈变革的20年间，释宪权迄今为止都未见运用(除在“ 居港权”案件中行使过一次尚有争议的释宪权)，这显然是很不正常的现象。释宪权的 闲置不能不说是造成现行宪法适应性差的重要原因。当然，释宪权与违宪审查权是不能 截然分开的。在我国违宪审查制尚未变动的情况下，尤其是在对现行宪法进行大规模修 改之前，全国人大及其常委会更有责任担负起践行释宪权的重任，从而努力阐明宪法的 基本原则和精神，弥补宪法条文规定的不足，推动宪法制度的实施和观念的普及。
具体来说，现行宪法至少应当从以下五个方面积极回应行政法发展所提出的要求：一 是明确承认知情权为公民所享有的基本权利，从而为行政信息公开改革及立法提供宪法 基础；二是进一步拓宽公民参政议政的渠道，在宪法上赋予公民平等的参与公共决策、 参与立法听证、参与公职人员招考等权利，为我国行政程序法典全面落实“参与行政” 、“正当程序”理念提供直接的宪法依据；三是赋予法院直接审查规章以下行政规范性 文件合法性的权力，从而彻底否定长期以来“红头文件”所享有的司法豁免权；四是进 一步提升法院的地位，重申“法院独立行使审判权，只对法律负责”，从而为行政诉讼 制度的通畅运行提供宪法支持；五是逐步建立、健全宪法诉讼制度，为公民基本权利提 供最后一道保障线，从而解决行政诉讼实践中所暴露出的深层次矛盾。
(二)以“宪法优位”、“宪法保留”为原则，牢固树立“宪法至上”的基本理念
在17、18世纪，随着资本主义商品经济的发展，新兴的资产阶级针对封建专制主义的“王权至上”提出了“法律至上”的口号，并将其确立为法治的一项基本原则。作为人类文明的共同成果，“法律至上”的观念逐渐为现代国家所接受。宪法作为民意的最高和最集中的体现，在一国的法律体系中居于不可动摇的崇高地位。宪法如果不具有至上的权威，那么宪政、法治将失去最基本的依托。因此，“宪法至上”是“法律至上”的核心，也是法治国家所追求的首要价值目标。
在行政法上，依法行政包含了法律优位和法律保留原则，即一切行政活动都要受制于 法律，尤其是那些干涉、侵害人民权利或涉及人民基本权利或对公共利益有重大影响的 行为，都应当由国家权力机关的法律规定。相应地，宪法至上也衍生出宪法优位和宪法 保留原则。宪法优位意味着宪法对一般的法律具有优位性，一切法律或对人民有拘束力 的决议、决定，都不得同宪法规范、原则相抵触。行政权的行使固然要受到法律的直接拘束，但任何法律又同时要受到宪法的约束。因此，行政权的行使最终都要受到宪法的拘束。可见，行政法的发展必须始终坚持以宪法为基础，自觉地接受宪法价值、理念的 支配。即使在行政机关有较大的活动空间和创造余地时，行政权的行使以及低于法律位 阶的行政法规、规章的制定，仍应顾及到宪法的基本原则和精神。而宪法保留则意味着 凡属国家基本制度、基本秩序的事项均应由宪法规定，或由宪法授权法律予以规定。例 如，国体、国家政权组织形式、对公民基本权利的限制等问题，均应由宪法加以规定， 行政法就不能任意僭越。可见，行政法的发展虽然能补充、发展宪法，但这一能动作用 的发挥是有范围限制的。对于宪法的“专属管辖”领域，行政法就不能随意“染指”。 宪法至上理念具体到行政法上，就是要求行政机关必须“依宪行政”，这是依法行政的 前提和基础。“宪法拥有权威的关键不在于公民是否服从它，恰恰在于政府自身是否服 从它。”[19]因此，为了推动行政法与宪法关系的良性互动，我们首先就要积极地宣传 、普及宪法至上的理念，使社会成员尤其是政府官员实际感受到宪法的存在，自觉地遵 守宪法、维护宪法权威。
(三)尽快健全相关的违宪审查机构与制度，保障并监督行政法对宪法的发展
前已论及，行政法的发展对宪法的完善与更新具有重要的推动作用。然而，这些例证又似乎普遍存在着某种违宪的嫌疑。几年前，宪法学界围绕“良性违宪”所展开的激烈论争便是极好的佐证。一方面是要维护宪法的至上权威，另一方面又是宪法自身滞后和宪政实施不足的严酷现实，那么，行政法实践究竟能在多大限度内发展宪法呢?进一步言之，如何才能从制度上保障行政法在尊重宪法权威的前提下发展宪法呢?
我们认为，行政法对宪法的补充、发展及推动现象是客观存在的。宪法的发展绝不能仅仅拘泥于表面的文字，它理应包括依照宪法精神的发展。因此，在把握宪法原则与精 髓的前提下，即使行政法的发展突破了某些文字，也不能简单地视之为“违宪”，更不 能以所谓的“良性违宪”为名替其“粉饰”，而应当理直气壮地肯定其“合宪”。当然 ，这是以完备的违宪审查制为前提的。否则，违宪与否就失去了基本的评判标准，这对 行政法及宪法的共同发展都是十分不利的。因此，当务之急就是要重建一套有效的违宪 审查机制，并将这一权力交由一个独立性强、权威性高的专门机构去行使。事实上，近 几年来宪法学界的同仁已经对这一问题展开了持续、热烈且极为有益的探讨。囿于研究 旨趣的不同，笔者无意在此处深入探讨我国违宪审查的模式设计。然而，为了消解我国 宪法与社会变革之间的异常紧张关系，也为了推动行政法与宪法互动关系的良性发展， 违宪审查制应当尽快重建。新的违宪审查模式应当是在深入检讨现行体制的内在弊病、 敏锐把握世界违宪审查制的发展趋势，并充分顾及中国现实的社会条件的基础上确立起 来的。尽管违宪审查权由何种机关行使并无定式，但从半个多世纪以来世界各国违宪审 查的发展趋势来看，独立的宪法法院模式似乎更加有效。因此，从长远来看，我国的违 宪审查机构应为专门的宪法法院。就审查、判断是否违宪的具体标准而言，应包括具体 的宪法条款以及宪法的基本原则和基本价值。就宪法法院的组成人员而言，精通宪法理 念，具有强烈护宪精神的公法学家是不可缺少的。通过违宪审查机制的有效运作，我国 行政法与宪法之间的互动关系有望朝着良性的方向持续发展，从而推动中国宪政的早日 实现。
标签：法律论文; 行政诉讼法论文; 公民权利论文; 行政法论文; 宪法的基本原则论文; 法治政府论文; 日本宪法论文; 法治国家论文; 宪法修改论文; 宪法监督论文; 社会关系论文; 议会改革论文; 司法程序论文;